DIG 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 18001233300020180015802 Número interno: 5283-2022 Demandante: Favio Fernando Jiménez Cardona Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Prima Especial Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 26 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Caquetá1, que decidió, (i) Declarar no probadas las excepciones denominadas “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, “COBRO DE LO NO DEBIDO” e “INEXISTENCIA DELA OBLIGACIÓN”;
(ii) Declarar probada, parcialmente, la excepción de prescripción, respecto de las sumas causadas con anterioridad al 21 de marzo de 2014; (iii) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y (iv) Condenar a la Nación - Rama Judicial a reliquidar y pagar al demandante los ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial no tiene carácter salarial, junto con los respectivos aportes al sistema de seguridad social.
Para el efecto indicó que el período que corresponde liquidar va desde el desde el 21 de marzo de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2020. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Favio Fernando Jiménez Cardona, en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentado el 19 de septiembre de 20182, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESAJNEO17-1480 del 3 de abril de 2017, emitido por la directora Ejecutiva Seccional de Administración 1 Documento denominado “27Sentencia” visible en el índice 2 de SAMAI. 2 Tal como consta en el sello obrante a folio 36 del documento “01ExpedienteDigital” visible en el índice 2 de SAMAI.
DIG 2 Judicial de Neiva, mediante el cual se negó la reliquidación del salario y prestaciones sociales con inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y del acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se configuró al no resolver el recurso de apelación en contra de aquel. A título de restablecimiento del derecho se solicitó: “(…) SE CONDENE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JURIDCATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a lo siguiente: 1.
RELIQUIDAR al [demandante] (…) las prestaciones sociales (Gastos de Representación, Bonificación por Servicios Prestados, primas de vacaciones, navidad, de servicios, cesantías, interese sobre cesantías, aportes a sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales y demás emolumento devengados) que le han sido pagadas durante los periodos en los cuales se desempeñó como Juez de la República, liquidando las mismas sobre el 100% de la asignación básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, para el año 2005 y del año 2012 a la fecha, es decir, incluyendo para el efecto el 30% que la Administración Judicial ha venido descontando de la asignación básica para darle el tratamiento de Prima Especial de Servicios, sin factor Salarial. 2.
RECONOCER y ORDENAR PAGAR a favor del [demandante] (…) las diferencias prestacionales resultantes entre la reliquidación efectuada conforme al numeral anterior (sobre el 100% de la asignación básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, para el año 2005 y del año 2012 a la fecha, es decir, incluyendo para el efecto el 30% que la Administración Judicial ha venido descontando de la asignación básica para darle el tratamiento de Prima Especial de Servicios, sin factor salarial) y las prestaciones sociales efectivamente pagadas a mi poderdante (liquidadas sobre el 70% de la asignación básica), correspondientes a los periodos en los cuales ofició como Juez de la República, durante los años 2005 y de 2012 a la fecha. 3.
RECONOCER y ORDENAR PAGAR la Prima Especial de Servicios mensual en cuantía del 30% como agregado a la asignación básica mensual, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por el periodo en el cual ha laborado como Juez de la República, que hasta el momento no ha sido reconocida, ni pagada a mi poderdante como agregado o adición a la remuneración básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, para el 2005 y del año 2012 a la fecha, de igual manera se ordene pagar a futuro dicha Prima Especial de Servicios por todo el tiempo que esté vinculado a la Rama Judicial como Juez de la República. 4.
Dichas sumas deberán pagarse debidamente actualizadas al momento de la ejecutoria de la sentencia, conforme a la variación del IPC y utilizando la fórmula que para el efecto ha dispuesto el H. Consejo de Estado, teniendo en cuenta que se trata de obligaciones de tracto sucesivo.
CUARTO: Disponer que el cumplimiento de la sentencia deberá efectuarse conforme a los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
QUINTO: Condenar en constas a la entidad demandada en caso de oponerse a la prosperidad de las pretensiones (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y resaltados del texto original) 2.- HECHOS 2.1. El demandante ha prestado sus servicios como juez de la República, así3: 3 Tal como se evidencia en la constancia emitida, el 14 de marzo de 2017, por el Director Administrativo de la Oficina de Coordinación Administrativa de Florencia, obrante en los folios 27 y 28 del documento “01ExpedienteDigital” visible en el índice 2 de SAMAI.
DIG 3 Cargo Tiempo Juez Primero Civil Municipal de Florencia Desde el 11 hasta el 25 de octubre de 2005 Juez Segundo Administrativo de Florencia Desde el 1 de junio hasta el 27 de septiembre de 2012 Juez Tercero Administrativo de Florencia Desde el 28 de septiembre de 2012 hasta el 2 de diciembre de 2013 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 4 de diciembre de 2013 hasta el 19 de diciembre de 2014 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 24 de febrero hasta el 31 de octubre de 2015 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 4 hasta el 30 de noviembre de 2015 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 1 de diciembre de 2015 y hasta la fecha. 2.2.
El demandante no ha recibido el pago mensual de la prima especial, prestación retributiva de carácter adicional que aumenta el ingreso de los servidores públicos, entre ellos los jueces de la República y los Magistrados de los Tribunales Superiores, ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 correspondiente a no menos del 30% del salario básico y conforme lo decidió la sentencia de 29 de abril de 2014. 2.3.
El demandante tampoco ha recibido los valores correspondientes a la reliquidación de los salarios, las primas de servicio, vacaciones y navidad, las vacaciones cesantías y la bonificación por servicios prestados y demás acreencias laborales a que haya lugar. 2.4. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, recobró vigencia jurídica, con la interpretación correcta dada por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, fallo que por tratarse de una acción de nulidad tiene efectos ex tunc. 2.5.
El demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 21 de marzo de 20174. 2.6. La petición fue negada por la directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva por medio del Oficio DESAJNEO17-1480 del 3 de abril de 20175. 2.7.
El demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. No obstante, la entidad guardó silencio.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 4, 6, 13 y 53 de la Constitución Política y 2 y 14 de la Ley 4 de 1992. Para comenzar, consideró que los actos administrativos demandados desconocen la Constitución, las normas en que debieron fundarse y fueron expedidos “con desviación de poder”. 4 Tal como se señala en el ato objeto de demanda, véase folio 19 del documento denominado “01ExpedieinteDigital” visible en el índice 2 de SAMAI. 5 Folios 6 a 19 del documento “01ExpedieinteDigital” visible en el índice 2 de SAMAI DIG 4 Ciertamente, se inobservaron los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, así como los derechos adquiridos y la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas, tengan o no carácter salarial, constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, recordó que, a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado concluyó que la prima debe ser un agregado o plus al salario, correspondiente a un valor no inferior al 30% de la remuneración básica.
Asimismo, que las prestaciones sociales deben liquidarse con base en el 100% de la asignación y no con el 70% como se ha venido realizando, so pena de disminuir el salario de los beneficiarios del referido emolumento. Con fundamento en lo anterior, y, analizado el caso particular del demandante, estimó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial: i) redujo en un 30% la remuneración mensual prevista por el Gobierno Nacional para los jueces, pues tuvo la prima especial como parte integrante del salario básico y no como una adición de este, de ahí que es razonable colegir que esta prestación no se ha pagado de forma efectiva y ii) afectó las prestaciones sociales en la medida que dejó de tenerse en cuenta un 30% de los ingresos a los que tiene derecho el funcionario.
De ahí que, en su criterio, debe accederse a las súplicas de la demanda.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el demandante, por intermedio de apoderado, el 19 de septiembre de 20186. 4.2. Mediante providencia de 19 de octubre de 20187, el Tribunal Administrativo del Caquetá manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 21 de febrero de 20198. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Caquetá realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 19 de junio de 20199. 4.4. Mediante auto del 29 de octubre de 201910, el Tribunal Administrativo del Caquetá, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 5.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA11 Dentro de la oportunidad legal, la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Para el efecto, en primer lugar, aseveró que la entidad ha actuado de conformidad con la normativa vigente. En segundo, que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, en armonía con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. 6 Tal como consta en el sello obrante a folio 36, así como también en el acta de reparto obrante en el folio 72 del documento “01ExpedienteDigital” visible en el índice 2 de SAMAI. 7 Folios 74 a 76 del documento “01ExpedienteDigital” visible en el índice 2 de SAMAI. 8 Folios 84 a 86 ibidem. 9 Folio 96 ejusdem. 10 Folios 101 a 102 ibid. 11 Folios 118 a – ibidem.
DIG 5 Finalmente, propuso como excepciones: “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, “COBRO DE LO NO DEBIDO” e “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN” 6.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo del Caquetá, profirió sentencia de primera instancia. 7.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Caquetá, en la sentencia de 26 de julio de 202212, resolvió: “(…)
PRIMERO. DECLARAR no probadas las excepciones de fondo planteadas por la entidad demandada que denominó AUSENCIA DE CAUSA PETENDI, COBRO DE LO NO DEBIDO e INEXISTENCIA DE LA OBLIGACION.
SEGUNDO: DE OFICIO declarar probada la excepción de PRESCRIPCIÓN de las sumas a cancelar a favor del doctor FAVIO FERNANDO JIMENEZ CARDONA anteriores al 21 de marzo de 2014.
TERCERO: Declarar la NULIDAD de los actos administrativos demandados (…)
CUARTO: Que a título de Restablecimiento del Derecho y como consecuencia de la declaratoria de Nulidad de los referidos Actos Administrativos, se ordena a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, lo siguiente: 1. RELIQUIDAR todas las prestaciones sociales como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales que la entidad demandada haya pagado al [demandante] (…) liquidado las mismas sobre el 100% de la asignación básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, en los periodos en los cuales ha estado desempeñándose como Juez a partir del 21 de marzo de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2020, teniendo en cuenta para el efecto el treinta por ciento (30%) que la Administración Judicial ha venido descontando de la asignación básica para darle el tratamiento de prima especial de servicios. 2.
PAGAR a favor de la (sic) demandante, las diferencias que resulten de la reliquidación de todas las prestaciones sociales que devengó en el lapso comprendido en los periodos en los cuales ha estado desempeñándose como Juez a partir del 21 de marzo de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2020, de la forma indicada en el numeral anterior, frente al valor de las prestaciones efectivamente pagadas al [demandante] (…) en el mismo periodo. 3.
LIQUIDAR y PAGAR a favor del [demandante] (…) el equivalente al 30% de la remuneración básica decretada por el Gobierno Nacional, por concepto de PRIMA ESPECIAL DE SERVICIO prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como agregado o adición a la remuneración básica devengada en los periodos en los cuales ha estado desempeñándose como Juez a partir del 21 de marzo de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2020, efectuando sobre las mismas los aportes a seguridad social a que haya lugar y teniendo en cuenta la prescripción decretada en el ordinal segundo de la parte resolutiva de este fallo.
Las sumas aquí ordenadas pagar, deberán actualizarse conforme a la fórmula indicada en la parte considerativa de este fallo. (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y negrilla del texto original) 8.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 12 Documento denominado “27Sentencia” visible en el índice 2 de SAMAI.
DIG 6 La parte demandada pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda13. Expuso que la prima especial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es un emolumento sin carácter salarial, tal y como lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019.
De igual manera, señaló que “el Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en sesión del Comité No. 24 de 8 de octubre de 2019, aprobó conciliar en los casos en que se reclame la reliquidación de prestaciones sociales sobre el 100% del salario y el reconocimiento de la prima especial del 30% adicional sin carácter salarial, regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ÚNICAMENTE con Jueces de la República retirados o que reclamen un periodo fijo (…)”.
Lo anterior, comoquiera que para los jueces que se encuentran en servicio activo “existe una imposibilidad presupuestal de reconocer los mencionados derechos, debido a que, además de pagar el retroactivo (…) debe pagarse a cada beneficiario el mayor valor que se generaría mensualmente en su nómina, lo cual se efectúa por el rubro de gastos de personal, pero en este rubro no se han asignado por parte del Ministerio Hacienda” Añadió que, de acuerdo con las disposiciones contenidas en los Decretos 111 de 1996 y 1068 de 2015, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes. 9.
El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 17 de agosto de 202214.
10. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Mediante providencia de 19 de enero de 202315, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 26 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 10.2.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto del 22 de junio de 202316, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 4 de agosto de 202317. 10.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 5 de marzo de 2024, proferido por la Conjuez Ponente18.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa19. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia 13 Documento denominado “29ApelaciónRamaJdicial” visible en el índice 2 de SAMAI. 14 Documento denominado “31AutoConcedeApelación” visible en el índice 2 de SAMAI. 15 Índice 4 de SAMAI. 16 Índice 13 de SAMAI. 17 Índice 18 de SAMAI. 18 Índice 27 de SAMAI. 19 Índice 32 de SAMAI.
DIG 7 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, vía digital el 8 de agosto de 202420. 2.- El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho FAVIO JIMENEZ CARDONA al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico en el 100%? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe definir que la prima de servicios no es factor salarial y si por el hecho que la entidad demandada no cuente con presupuesto puede negar el reconocimiento del derecho del funcionario A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, anotando al respecto que la mencionada sentencia fue acogida en la sentencia apelada.
(i) La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma (ii) La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: 20 Índice 32 de SAMAI.
DIG 8 La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma. En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios.
Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial” 21.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo 21 Artículo 7 del Decreto 57 de 1993 DIG 9 Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL22 y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.
No. 41001-23-33-000- 2016-00041-02 DIG 10 4. Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: DIG 11 El Doctor FAVIO JIMENEZ CARDONA, se desempeñó como Juez de la la República en los siguientes periodos: Juez Primero Civil Municipal de Florencia Desde el 11 hasta el 25 de octubre de 2005 Juez Segundo Administrativo de Florencia Desde el 1 de junio hasta el 27 de septiembre de 2012 Juez Tercero Administrativo de Florencia Desde el 28 de septiembre de 2012 hasta el 2 de diciembre de 2013 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 4 de diciembre de 2013 hasta el 19 de diciembre de 2014 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 24 de febrero hasta el 31 de octubre de 2015 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 4 hasta el 30 de noviembre de 2015 Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia Desde el 1 de diciembre de 2015 y hasta la fecha.
Desde el año 2005, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la DIG 12 posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005- 05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. DIG 13 Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 21 de marzo de 2014 hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 21 de marzo de 2017, es decir, doce años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 2005 al 21 de marzo de 2014, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. Observa la Sala, que la sentencia recurrida nunca sostuvo que la prima especial es factor salarial y por ello resulta absurda, por decir lo menos, la argumentación del recurso de apelación, en el mismo sentido no es aceptable que la entidad demandada pretenda justificar la desidia en el reconocimiento del derecho cierto e indiscutible del demandante en la falta de disponibilidad presupuestal, argumento que la Sala rechaza.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 26 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Caquetá- Sala de Conjueces.
DIG 14 Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA