www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Accionante: Ludyn Sanabria Carrillo Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de prestaciones sociales del magisterio.
Temas: Causal 5.° del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011. Presupuestos de configuración. Vulneración al principio de congruencia. I. ASUNTO Se decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1137 de 2011, presentada por la señora Ludyn Sanabria Carrillo2 en contra de la sentencia de 22 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68 001 33 33 005 2017 00286 01.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Del proceso ordinario que motivó la presentación del recurso extraordinario. 2.1.1 Las pretensiones. A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicitó: • La nulidad parcial de la Resolución No. 581 de 19 de septiembre de 2008, mediante la cual el secretario de educación municipal de Bucaramanga, actuando en nombre y representación de ese fondo, le reconoció la pensión de jubilación a la demandante. 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.
Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00561-00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El escrito de revisión fue remitido al correo electrónico de la secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación el 28 de octubre de 2020 (según se evidencia en el aplicativo SAMAI).
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Como restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de la mesada pensional con base en el 75% de los factores salariales recibidos en el año de servicios inmediatamente anterior a la adquisición de ese status -salario básico y las doceavas partes de las primas de navidad y vacaciones-, con el consecuente pago de las respectivas diferencias dinerarias. 2.1.2 Hechos relevantes.
En esencia, se afirmó que la señora Ludyn Sanabria Carrillo prestó sus servicios al magisterio oficial por más de veinte años. Que, al cumplir con los requisitos previstos en la ley, solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -a través del secretario de educación municipal de Bucaramanga- el reconocimiento de su pensión de jubilación. Mediante el acto administrativo demandado el aludido fondo liquidó esa prestación social sin incluir todos los elementos salariales recibidos durante el año de servicios inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se señalaron como infringidas las siguientes disposiciones: • Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política, • Artículo 279 de la Ley 100 de 1993. • Leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989. • Artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Al desarrollar el concepto de violación, reprochó el desconocimiento de las normas que regulan la pensión de jubilación docente, las cuales prohíjan que la mesada pensional sea liquidada con todos los factores salariales recibidos en el año anterior a la adquisición del respectivo status. Que esa tesis fue avalada por el Consejo de Estado en la conocida sentencia de 4 de agosto de 2010. 2.1.4 Sentencia de primera instancia.3 En audiencia inicial celebrada el 14 de agosto de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, dispuso: 3 Expediente digital, índice 20 de la plataforma SAMAI, archivo denominado “20_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_68001333300520170028(.rar) NroActua 20”, folios 73-77.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 «[…]
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, ORDENESE al MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO la reliquidación de la pensión de la señora LUDYN SANABRIA CARRILLO, identificada con C.C. 37.812.618, teniendo en cuenta asignación básica, 1/12 prima de navidad y 1/12 prima de vacaciones, factores sobre los cuales en el evento de no haberse realizado el respectivo descuento por aportes la entidad deberá realizarlo y proceder a la reliquidación, la cual se hará a partir del 9 de octubre de 2014, suma que deberá ser reajustada conforme a la parte motiva de esta providencia […]».
Para adoptar esa decisión, luego de referenciar la conocida sentencia de 4 de agosto de 2010, así como las normas que regulan la pensión de jubilación docente -Leyes 91 de 1989, 33 y 62 de 1985, entre otras-, concluyó que a la demandante le asistía el derecho de que su mesada pensional fuera liquidada con todos los elementos salariales recibidos en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, entre los que se encuentran las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones. 2.1.5 Recurso de apelación.4 Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la entidad demandada interpuso recurso de apelación a través del cual expresó: «[…] PETICIÓN Solicito desvirtuar las pretensiones incoadas por la parte actora dentro del proceso de la referencia, tal como se explicará en el presente escrito. 1.
Dentro del referido proceso se han surtido todas las actuaciones procedentes hasta el momento. 2. la (sic) parte demandante en su escrito de demanda asegura tener derecho a una sanción moratoria por pago tardío, al cual le asiste el derecho, tal y como se evidenció en los mismo (sic) hechos parte de su demanda, confunde el tiempo de reconocimiento con el tiempo de pago, y no tiene en cuenta que la disponibilidad del pago está sujeto a factores de orden presupuestal y cronológico. 3.
No se le ha vulnerado su derecho al reconocimiento de dicha prestación, por lo cual no hay una afectación a sus derechos fundamentales. 4. Además hay falta de legitimación por pasiva ya que es la entidad territorial la encargada de este trámite, por motivo de la descentralización administrativa. 5. Imponer una condena a la cual no hay lugar afectaría el presupuesto y las apropiaciones hechas para diferentes fines, todos con miras al desarrollo social. […]».
Además, después de señalar las disposiciones que regulan la prescripción trienal 4 Ejusdem, ver folios 80-89. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de derechos laborales, las competencias educativas de la Nación – Ministerio de Educación y de las entidades territoriales, así como el trámite administrativo previsto para el reconocimiento de las prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, afirmó: «[…] Resulta entonces, que si bien la competencia de administrar las plantas de personal de docentes vinculados a las entidades, por ser nominadores - empleadores se encuentran en cabeza de las entidades territoriales certificadas en educación, no obsta para que la Nación tal como lo expresó la Corte Constitucional pueda concurrir en aquellos aspectos o situaciones que sean de difícil ejecución para las entidades territoriales y que exista concurrencia en la prestación del servicio educativo al ser un fin del Estado Social de Derecho, pero no por ello, la Nación al brindar directrices, concurrir a la realización de planes y programas, radica en su cabeza la competencia de prestador del servicio educativo y nominador- empleador de los docentes que se vinculan a las entidades territoriales.
Siguiendo lo expuesto, como se mencionó anteriormente, se dictó la Ley orgánica 715 de 2001 que tuvo como fin, establecer competencias y recursos a las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones asignadas para la prestación del servicio educativo, bajo la concurrencia, solidaridad y subsidiaridad del Estado, por lo que, a las entidades territoriales se les asignó la competencia, entre otras, de prestar el servicio educativo y, administrar, escoger y nombrar a los docentes, razón por la cual estos hacen parte de su planta de personal.
Así, la precitada ley también definió las competencias que le asisten a la Nación en materia de educación, por cuanto, en el nivel nacional se encuentra el Ministerio de Educación Nacional (MEN), cuya función es la de ser ente rector de las políticas educativas, en tanto que, traza los lineamientos generales para la prestación del servicio educativo, así lo consagró el artículo 5º de la Ley 715 de 2001.
Por tal razón, el Ministerio de Educación Nacional no presta el servicio educativo, ni administra plantas de personal docentes, y por ende, no es empleador de los docentes adscritos a las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales […]. Más adelante, al fundamentar la “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY” […] En el caso que nos ocupa, el acto administrativo que le reconoció la prestación al docente por concepto de la cesantía, expresamente señaló en su parte resolutiva que “el valor reconocido será cancelado cuando exista disponibilidad presupuestal para tal fin y corresponderá el turno de atención de la solicitud de acuerdo con la destinación de la prestación”, igualmente en la parte considerativa del acto administrativo se señaló que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no cuenta con los recursos suficientes para el pago de todas las cesantías parciales que se encuentran en trámite.
Lo anterior en concordancia CON EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 344 DE 1996, QUE ESTABLECIÓ QUE “LAS CESANTÍAS PARCIALES O ANTICIPOS DE CESANTÍAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, SOLO PODRÁN Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 RECONOCERSE, LIQUIDARSE Y PAGARSE CUANDO EXISTA APROPIACIÓN PRESUPUESTAS PARA EL EFECTO”. […] En efecto, aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, este no puede producirse de manera inmediata sin el (sic) presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondientes.
De manera que esta exigencia legal encuentra sustento en la Carta Política. No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son los actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabezada (sic) del organismo estatal, y los más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal motivo le es posible retirar. […] En el presente caso solicitamos declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación, toda vez que de acuerdo con la resolución expedida por la secretaría de educación del ente territorial, acto administrativo que no ha sido anulado ni suspendido, la solicitud de prestación se tramitó y canceló mediante el procedimiento señalado por la ley […]». 2.1.6 Sentencia objeto de revisión.5 El 22 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la sentencia de primera instancia. Con dicho propósito, y luego de referenciar la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación -expediente No. 68 001 23 33 000 2015 00569 01(0935-17)SUJ- 014-CE-S2-19-, concluyó que: «[…] En el presente caso, atendiendo que la fecha de vinculación de la señora LUDYN SANABRIA CARRILLO al servicio oficial docente, se dio el día 12 de marzo de 1970 esto es, antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable a su caso es el previsto en la Ley 91 de 1989, como docente nacionalizada -afiliada al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio-, por lo cual, acorde con el artículo 2° de la citada Ley, su pensión ordinaria de jubilación se encuentra regulada por la Ley 33 de 1985.
Significa lo anterior, que de acuerdo con la regla fijada en la sentencia de unificación a la que se ha hecho alusión en esta providencia, los factores que debían tenerse en cuenta en la base de la 5 Ibid., ver folios 143-152. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 liquidación pensional, corresponden estrictamente a los señalados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Por lo expuesto, no le asiste derecho a la demandante a obtener el reajuste de su pensión de jubilación teniendo en cuenta que los factores denominados prima de vacaciones y prima de navidad devengada en el último (sic) al cumplimiento del status (2006), no constituye base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se puede incluir en la base de liquidación de la pensión, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 […]». 2.2 De la Acción Especial de Revisión.6 2.2.1 La causal invocada.
La Señora Ludyn Sanabria Carrillo, a través de apoderado, señaló que en este asunto se configuró la causal de revisión contenida en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la cual, por su importancia aquí, se transcribe a continuación: «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 2.2.2 El fundamento del recurso. Para el recurrente, la sentencia de segunda instancia proferida dentro del trámite ordinario infringió el derecho al debido proceso de su cliente, pues desconoció el principio de congruencia que debe revestir toda decisión judicial.
Para ello, afirmó que el recurso de apelación presentado por el Ministerio de Educación Nacional no satisfizo los requerimientos previstos en el artículo 320 del Código General del Proceso, toda vez que los reparos invocados no se relacionaron con las consideraciones y decisiones adoptadas en la sentencia impugnada. Así, destacó que en la alzada la entidad demandada se limitó a censurar aspectos relacionados con la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías, sin hacer ninguna mención frente al reajuste pensional concedido.
En ese contexto, alegó que el juez de segundo grado, en lugar de atender los límites impuestos en el artículo 328 de esa misma codificación -que le imponen 6 Expediente digital, Índice 2, archivo 2. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 el deber de pronunciarse exclusivamente frente a los reproches depositados en la apelación-, excedió sus competencias revocando la condena emitida en primera instancia. Que, de haber actuado conforme al procedimiento estatuido, hubiera declarado desierto el aludido recurso y confirmado aquella decisión. 2.2.3 Pretensiones.
El recurrente solicitó: i) Declarar que la sentencia de 22 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, está viciada de nulidad por violación al debido proceso, dado el desconocimiento del principio de congruencia. ii) En consecuencia, exigió ordenar a esa tribunal proferir una nueva providencia en la que confirme en todas sus partes la sentencia de 14 de agosto de 2018, dictara por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, mediante la cual se condenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reajustar la pensión de jubilación de la señora Ludyn Sanabria Carrillo con el 75% de los factores salariales -asignación básica y doceavas partes de las primas de navidad y vacaciones- recibidos en el año anterior a la adquisición del status pensional. iii) Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada, tanto en el curso de las dos instancias del proceso ordinario, como en el trámite de este recurso. 2.2.3 Pronunciamiento de la contraparte.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Subsección es competente para resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, reglamento interno de esta Corporación. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.2 De la oportunidad para interponer el recurso.
De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando el recurso se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 5°, entre otras, podrá presentarse «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». En el presente asunto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 22 de agosto de 2019.
Sin embargo, aunque no se adjuntó la constancia de ejecutoria de esa decisión, la Sala concluye que el escrito de revisión, remitido al correo electrónico de la secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación el 28 de octubre de 2020 -tal y como se evidencia en la plataforma SAMAI-, fue presentado dentro de la oportunidad legal. Lo anterior, en razón a que, con ocasión a la pandemia vivida en el año 2020, los términos judiciales estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de esa anualidad,7 esto es, por espacio superior a tres (3) meses.
En consecuencia, la adición de ese tiempo al plazo inicial, permite confirmar que el fenómeno extintivo no tuvo lugar. 3.3 Problema jurídico. De acuerdo con lo planteado en el recurso extraordinario, corresponde a la Sala determinar sí ¿la sentencia de 22 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, desconoció el principio de congruencia que debe irrigar toda providencia judicial y, de contera, vulneró el debido proceso de la demandante? Para resolver ese interrogante, se reseñará: i) la naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión; ii) el contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA; iii) el principio de congruencia de las providencias judiciales y; iv) la finalidad del recurso de apelación y los límites del juez de segunda instancia. 7 Decreto 564 de 2020 «Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 3.4 Normas y jurisprudencia aplicables. 3.4.1 La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 248.
PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que, por su naturaleza, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada.
Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta Corporación-. En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada.
En sentencia de 3 de marzo de 2020,8 la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó: «[…] 2.2.1. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 43. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».9 8 Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Lisett Ibarra Vélez. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 44. A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina10 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.11 45.
Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada […]».12 Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio.
De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre 10 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – parte general, Bogotá, Edit. DUPRE, 2016, Pág. 884. 11 «1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2.
Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4.
No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 12 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15- 000-2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.13 En la sentencia que se viene citando, esta Corporación expresó: «46.
En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez14 o para corregir errores «in iudicando»15, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados16-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho17-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,18- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación19-. 47.
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.
En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata. 14 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03- 15- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 15 En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(…) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea…». 16 Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». 17 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 18 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 19 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas.
Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».20 3.4.2 El contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA. El numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice, a la letra, que: «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». De acuerdo con el anterior dispositivo, los presupuestos para su configuración son los siguientes: i) que exista nulidad procesal y; ii) que esta se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. En relación con las causales de invalidación que pueden invocarse en contra de la sentencia, se han identificado dos posiciones principales al interior de esta Corporación. En la primera de ellas, se ha defendido la tesis de la legalidad y la taxatividad de las nulidades, pregonando que solo pueden emplearse las enlistadas en el Código General del Proceso y aquellas que impliquen la vulneración del derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 superior.21 20 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )». 21 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000- 1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017- 00811-00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303- 00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Por su parte, en la segunda teoría, se ha señalado que la causal en estudio no se configura únicamente con situaciones taxativas, sino también a través de otras circunstancias que el juez, basado en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, identifique y revele en cada caso concreto como contrarias a los mandatos constitucionales que necesariamente conlleven a infirmar la decisión judicial.22 A partir de esta última tesis se ha sostenido que:23 «[…] En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia24 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita. Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 201825 proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA.
En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por: - El acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; 22 A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180- 01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 23 Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00852-00(4598-17). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. 25 Expediente 1998-00153.
La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta Corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV- 00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001.
Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 - La existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso; - Otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales, en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional26 y que se configuren en la sentencia».
Corolario, se tiene que las causales de nulidad que se pueden pregonar frente a las sentencias ejecutoriadas no son taxativas sino enunciativas, entendidas estas últimas como aquellas irregularidades que afecten con magnitud y gravedad las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso. 3.4.3 El principio de congruencia de las providencias judiciales.
En el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 se establece que la sentencia, amén de ser motivada, debe referenciar brevemente la demanda y su contestación y, además, plasmar el análisis crítico frente a las pruebas legalmente recaudadas y los razonamientos que determinan la adopción de las decisiones insertas en ella. En un contexto similar, el artículo 280 del Código General del Proceso afirma que la sentencia «[…] deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código […]».
A renglón seguido, en el artículo 281 ejusdem se concibió el principio de congruencia como el ingrediente principal de este tipo de providencias, principio que demanda que la sentencia esté «[…] en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]». 26 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017- 02369-00, demandante: Pedro José Vaca López.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En otras palabras, se exige que esta providencia esté armónicamente ligada con las pretensiones de la demanda y sus respectivos fundamentos fácticos y jurídicos, así como también en consonancia con los planteamientos fijados en la correspondiente oposición “esto es, la contestación de la demanda”.
Por tales razones, al juez le está prohibido imponer condenas que excedan lo pedido por el demandante «ultra petita» y/o para conceder pretensiones que no fueron pedidas por él «extra petita». Sobre el particular, en sentencia de unificación 150 de 2021,27 la Corte Constitucional expresó: «[…] 90. Sobre el particular, cabe mencionar que el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso28, exige que la decisión judicial debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda.
Se trata de una garantía del derecho al debido proceso que tienen las partes involucradas en una litis, que opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales. 91.
Precisamente, la jurisprudencia de esta corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones[,] porque su justificación no surge del proceso[,] [al] no responder [a] lo que en él se pidió, debatió, o probó”29.
Además, se ha establecido que cuando existe falta de congruencia en una providencia judicial, es posible alegar la configuración de un defecto procedimental que torne procedente la acción de tutela […]». Así mismo, esta Corporación30 ha pregonado que el principio de congruencia detenta dos matices, una interna, referida a la relación inescindible que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia y, una externa, que exige conexidad entre la decisión adoptada y lo planteado tanto en la demanda como en la respectiva contestación. En oportunidad más reciente, la Sección Segunda, Subsección B de este Tribunal31 concluyó: 27 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 28 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”. 29 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013. 30 Sección Cuarta, sentencia de 14 de agosto de 2013, expediente N° 73001-23-31-000-2006-01785- 01(18580), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 31 Sentencia de 26 de octubre de 2017, expediente N° 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 «[…] En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión […]».
En esencia, el principio en estudio exige el respeto, la armonía y la correspondencia entre lo pedido, lo probado y lo sustentado por las partes y la decisión judicial que se deba adopte en un momento determinado. 3.4.4 La finalidad del recurso de apelación y los límites del juez de segunda instancia. El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto «[…] que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».
Por esas razones, a renglón seguido, la norma establece que «[p]odrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]», lo que presupone una especie de legitimación en la causa para esos fines. En lo que toca a la oportunidad y requisitos para la formulación de la alzada, el artículo 322 de esa misma obra procesal exige -indistintamente de si la providencia apelada concierne a un auto o a una sentencia- que el recurrente explique con suficiencia y claridad las razones y motivos de inconformidad frente a la decisión que le es desfavorable.
De no cumplir con ese requisito, el juez de primera y/o de segunda instancia declarará desierta esa impugnación. Finalmente, al resolver el recurso de apelación, el juez deberá ceñir su actuación a los parámetros contenidos en el artículo 328 de ese código, en cuanto establece que: «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». Así entonces, del transcrito dispositivo se desprende que el fallador de segundo grado atenderá, sin excepción, los siguientes lineamientos: i) Solo se pronunciará frente a los reparos formulados por el impugnante, excepto cuando, de conformidad con la ley, deba adoptar decisiones de oficio -por ejemplo: la resolución de excepciones que, aunque no hayan sido invocadas, encuentre debidamente probadas o fundadas-, sin perjuicio del principio de la “non reformatio in pejus”.32 ii) Solo cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia y/o una de ellas haya adherido al recurso interpuesto por la otra, puede resolver la alzada sin ningún tipo de limitaciones. iii) En el trámite de apelación de autos, solo tiene competencia resolver el recurso, condenar en costas y ordenar la expedición de copias de los documentos del proceso. iv) Al apelante único le debe respetar las situaciones y pretensiones reconocidas en primera instancia -en tanto es la garantía que se desprende del principio de la “non reformatio in pejus”-, a menos que, con ocasión a la impugnación presentada por aquel deba modificar la sentencia y, de contera, resulte necesario reformar puntos íntimamente relacionados con esa actuación. 32 El artículo 282 del CGP prevé que «En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.
Cuando no se proponga oportunamente la excepción de prescripción extintiva, se entenderá renunciada [ ]». Por su parte, el artículo 187 del CPACA establece que «La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus […]». Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 En cuanto al objeto del recurso de apelación, esta Subsección33 se ha pronunciado en los siguientes términos: «[…] 2.2 Sobre el objeto del recurso de apelación. Como una segunda cuestión previa, la Sala considera necesario efectuar algunas consideraciones preliminares sobre la finalidad del recurso de apelación con el fin de delimitar el asunto objeto de examen en el trámite de segunda instancia. En efecto, el artículo 320 del Código General del Proceso dispone lo siguiente: Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. [Negrillas fuera de texto] […] Para esta Subsección, un «reparo concreto» sobre «la cuestión decidida» hace suponer que quien interpone el recurso de apelación efectué una valoración sobre la sentencia que se impugna.
Sobre esta especial exigencia, esta corporación ha sostenido lo siguiente34: En los términos de la norma trascrita [artículo 320 del CGP], la Sala observa que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no formula algún reparo concreto frente a la providencia de 17 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, ya que no discute el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por vencimiento del término de caducidad, sino que sus argumentos se refieren a la indebida escogencia del medio de control de la demanda y, por ende, solicita la remisión del expediente a esta Corporación, quien a juicio de la actora, es la competente para conocer de la demanda de simple nulidad.
Esta Corporación ha señalado que es deber del recurrente señalar los motivos de inconformidad respecto de la providencia proferida en primera instancia, pues dichos cuestionamientos serán objeto de análisis por el fallador de segunda instancia. [Negrillas fuera de texto]. En la providencia referida, se citó otro pronunciamiento de esta Subsección en el que se aborda un asunto similar35: 33 Sentencia de 19 de marzo de 2020, expediente No. 52001-23-33-000-2015-00155-01 (3093-2016), Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez. 34 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01126-01 (22532). Actor: Carolina Sánchez González. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-25-000-2011- 00376-01(0529-15). Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el art. 357 del C de P.C., actualmente 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del art. 267 del C.C.A. Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia. Por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no solo frente a la sentencia proferida por el A quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda.
Sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y la relación con el tema de la litis, la Jurisprudencia ha advertido lo siguiente36: “Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…).” En otra oportunidad, sobre la exigencia procesal de congruencia del recurso de alzada con la sentencia dictada en primera instancia y su eficacia procesal, el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: (…) En este sentido y de acuerdo a la finalidad de la alzada, es menester que la sustentación se efectúe de la forma 36Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias del H. Consejo de Estado Sección Cuarta de 18 de marzo de 2001, Rad. 13683, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 25 de septiembre de 2006, Rad. 14968, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda desde luego un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. (…) En conclusión, ante la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la parte demandada dentro del recurso, no puede menos la Sala que señalar que no existe en el presente motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia apelada.37” Y sobre las finalidades y requisitos del recurso de alzada, el mismo Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.
De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados.
Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia. En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, providencia de 7 de abril de 2011, Rad. 13001-23-31-000-2004-00202-02(0417-10).
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 marco para cumplir con la función, que no es oficiosa de decidir la impugnación”38 (Subraya la Sala) La Sección Tercera también se ha pronunciado de la misma forma39: De lo anterior se desprende que, en la sustentación del recurso de apelación, el recurrente debe presentar unos argumentos a través de los cuales refute o controvierta la decisión proferida por el a quo, ya que solamente sobre estos reparos tiene competencia el ad quem para pronunciarse, exceptuando aquellas decisiones que el juez deba adoptar de oficio, en virtud de lo establecido en la ley.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar la providencia impugnada con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante”40.
Sumado a lo anterior y en el mismo sentido, esta Subsección ha manifestado que: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código 38 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, providencia de 13 de septiembre de 2012, Rad: 25000-23-27-000-2006-00825-01(17343). 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Sentencia del trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 08001-23-33-004-2014-01623- 01(56086). Actor: Elsa Margarita Pineda Navarro y otra. Demandado: Transmetro S.A.S. y otros. Referencia: Reparación directa. 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de noviembre de 2006, expediente 25000-23-27- 000-2007-00024-01(17272), Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”41. Así las cosas, debe verificarse si en el presente asunto el recurrente presentó una real sustentación del recurso de apelación […]».
Pues bien, conforme con lo analizado, la Sala resolverá el problema jurídico planteado en precedencia. 3.5 Caso concreto Interrogante único: ¿la sentencia de 22 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, desconoció el principio de congruencia que debe irrigar toda providencia judicial y, de contera, vulneró el debido proceso de la demandante? Desde ya, advierte la Subsección que, en la sentencia de marras, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció el principio de congruencia y, junto con él, el derecho al debido proceso de quien hoy recurre.
Lo anterior, en razón a que excedió las competencias con que contaba al momento de resolver la segunda instancia. Así, recuérdese que mientras la pretensión de la parte actora estuvo encaminada a obtener la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los elementos salariales recibidos en el año anterior a la adquisición del status -lo que fue reconocido en la sentencia de primera instancia-, el recurso de apelación censuró decisiones que no fueron emitidas por el a quo -el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías-.
A pesar de que la impugnación no satisfizo las cargas previstas en el Código General del Proceso, el ad quem señaló como uno de sus fundamentos que «[e]l régimen aplicable a la demandante para efectos de edad, monto y factores salariales para determinar su pensión de jubilación es el establecido en la Ley 33 de 1985, por lo que la liquidación de la base pensional debe atender los factores establecidos en la mencionada norma».
Sin embargo, revisado ese escrito, no se advierte ningún argumento en ese sentido. Con base en ese señalamiento, el juzgador de segundo grado se abrió paso para resolver de fondo el recurso de apelación, para lo cual citó las reglas de 41 Sentencia del 26 de enero de 2011, radicado 1997 13804 (19865), actor: Marleny Bermúdez Aya y otros, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 unificación jurisprudencial depositadas en la sentencia de 25 de abril de 2019 (SUJ-014-CE-S2-2019) y concluyó que los factores salariales que deben nutrir la pensión de jubilación de la actora son los que, estipulados en las Leyes 33 y 62 de 1985, fueron objeto de cotización al sistema de seguridad social, elementos dentro de los que no se encuentran las primas de navidad y vacaciones reconocidas en primera instancia. En este orden de ideas, y atendiendo que dentro del trámite del proceso ordinario la entidad demandada no formuló ningún reparo directo y concreto contra la condena de reajuste pensional emitida en primera instancia, no podía el fallador de segundo grado pronunciarse al respecto -a pesar de la existencia de la citada sentencia de unificación jurisprudencial-, sino por el contrario, tenía que aplicar la regla contenida en el artículo 322, según la cual: «Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto.
La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral. El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado». Así las cosas, para la Sala se encuentra fundada la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011 -invocada por el recurrente-, por lo que declarará la nulidad de la sentencia impugnada.
En línea con ello, se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que: i) deje sin efectos los autos de fecha 23 de noviembre de 2018 -que admitió la alzada- y 4 de julio de 2019 -que ordenó correr traslado para alegatos de conclusión- y; ii) profiera una nueva decisión que se ajuste a los parámetros aquí señalados, esto es, que declare desierto el recurso de apelación presentado por la entidad accionada.
Con tales fines, dará prelación a este asunto sobre el resto de procesos que se encuentren al despacho para fallo, sin perjuicio de las reglas que, en esta materia, rigen las acciones constitucionales. 3.6. Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en su versión original,42 establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán 42 Se acude a esta norma, en razón a que el recurso fue radicado en el año 2020, esto es, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 por las normas del Código de Procedimiento Civil». A su turno, el artículo 365 del Código de Procedimiento Civil prevé que «[…] 1. [s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […]».
En este contexto, y atendiendo a que el recurso extraordinario prosperó, no es procedente la imposición de condenas por este concepto, en tanto quien impugnó resultó vencedor en este trámite. En otras palabras, no es posible condenar en costas al Ministerio de Educación Nacional, pues no resultó vencida en este trámite. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR fundado el Recurso Extraordinario de Revisión formulado por la señora Ludyn Sanabria Carrillo en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68 001 33 33 005 2017 00286 01, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. ANULAR la providencia impugnada. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander emitirá una nueva decisión que se ajuste a los lineamientos señalados en esta sentencia.
TERCERO. El Tribunal Administrativo de Santander dará prelación a este asunto sobre los demás que estén en turno para fallo, sin perjuicio de las reglas que, en esta materia, rigen las acciones constitucionales.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00046-00 (0137-2021) Demandante: Ludyn Sanabria Carrillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.