1 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, primero (1°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Expediente: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Accionante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P - ETB Accionado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Salud y Protección Social – Patrimonio Autónomo de CAJANAL EICE en Liquidación y Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Tesis: Corresponde al Minsalud asumir la representación judicial y el pago de las eventuales condenas que se dicten en los procesos no misionales iniciados en contra de CAJANAL EICE luego de concluido el proceso de liquidación, cuando el contrato de fiducia mercantil que dio lugar al Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias no Misionales constituido para tal fin finalizó. Corresponde al Despacho resolver el recurso de reposición oportunamente interpuesto por la apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante Minsalud), contra el auto del 8 de octubre de 2021, mediante el cual se dispuso acceder a la solicitud formulada por el Patrimonio Autónomo CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales a través de memorial del 9 de junio de 2016, y en consecuencia, ordenó que la “comparecencia en este proceso y la satisfacción de los derechos que eventualmente le fueran reconocidos a ETB sean encauzados al Minsalud”1.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El 18 de diciembre de 2013, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. (en adelante ETB) interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) en contra de las Resoluciones número 519 del 17 de enero de 2011, “Por medio de la cual el 1 Folio 21 del auto del 8 de octubre de 2021, visto en el índice 29 de la plataforma SAMAI. 2 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidador de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN efectúa una aclaración a la Resolución 418 del 24 de agosto de 2010, y decide parte de las reclamaciones presentadas oportunamente en las que se pretende el reconocimiento de acreencias a cargo de la masa de la liquidación o excluidas de ella, esto es, de créditos de contenido diferente al reconocimiento de prestaciones económicas de carácter pensional”, y 4463 del 21 de mayo de 2013, “Por medio de la cual el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 519 del 17 de enero de 2021”, expedidas por el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación2. 1.2.
Mediante sentencia del 23 de abril de 2015, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda3. Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de apelación4 que fue concedido en proveído del 4 de junio de 20175. 1.3. Allegado a esta Corporación el expediente, a través de auto del 28 de septiembre de 2015, el Despacho sustanciador dispuso la admisión del recurso de alzada y, en providencia del 4 de mayo de 2016, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión6. 1.4.
Encontrándose el proceso para fallo, el Despacho advirtió que en oficio del 16 de mayo de 2016, radicado en la Secretaría de la Sección de Primera de esta Corporación el 9 de junio del mismo año, la apoderada general del Patrimonio Autónomo P.A. CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales, informó “la terminación por vencimiento del plazo de ejecución, el próximo 16 de mayo de 2016 del Contrato de Fiducia Mercantil N° 014 de 16 de mayo de 2013, celebrado entre la extinta CAJANAL EICE en liquidación y FIDUAGRARIA S.A., a través del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de CAJANAL EICE en Liquidación de Procesos y Contingencias no Misionales.”7.
Aseguró que, en consecuencia, y conforme a lo dispuesto en el artículo 22 del 2 Folios 222 a 253 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. 3 Folios 575 a 617 ibídem. 4 Folios 632 a 651 ibídem. 5 Folio 653 ibídem. 6 Folios 4 y 11 del Cuaderno de segunda instancia. 7 Folios 20 a 39 del Cuaderno de segunda instancia. 3 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 2196 de 2009, “por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones”, los procesos judiciales que no tengan carácter misional estarán a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social y, por tanto, solicitó que cualquier actuación se notifique a la Dirección Jurídica de dicha cartera ministerial.
II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 8 de octubre de 2021, el Despacho accedió a la solicitud formulada por el Patrimonio Autónomo CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales a través de memorial del 9 de junio de 2016, y, en consecuencia, ordenó que la “comparecencia en este proceso y la satisfacción de los derechos que eventualmente le fueran reconocidos a ETB sean encauzados al Minsalud”, esgrimiendo las siguientes razones: Luego de aludir al marco normativo sobre la liquidación de CAJANAL EICE y para efectos de dilucidar a cargo de qué entidad se encuentra la representación y el eventual pago de las condenas judiciales y demás reclamaciones contra la extinta CAJANAL EICE en Liquidación, explicó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 4409 de 2004, una vez terminado el proceso de liquidación, tal obligación corresponde al Minsalud.
Mencionó que la anterior regla fue variada con ocasión de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, en el sentido de precisar que los procesos judiciales y las reclamaciones en trámite, al momento del cierre de la liquidación, relacionadas con las actividades misionales de carácter pensional y actividades afines de CAJANAL EICE en Liquidación, serían asumidas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP), y que el Minsalud es el llamado a asumir la representación judicial y el pago de las eventuales condenas que se dicten en los procesos no misionales que estuvieren en trámite al cierre de la liquidación de CAJANAL EICE, es decir, el 11 de junio de 2013, no así respecto de los procesos iniciados con posterioridad a esa fecha.
Tales conclusiones se respaldaron en lo considerado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en distintos conceptos expedidos sobre la materia. 4 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que el Presidente de la República, en uso de sus facultades Constitucionales y legales, ordenó suprimir y liquidar CAJANAL S.A., EPS, que dicho procedimiento se realizó conforme al régimen contemplado en el Decreto -Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, en virtud del cual, ad portas de la terminación del plazo, el liquidador celebró contratos de fiducia mercantil con el fin de que las contingencias de los procesos pendientes contra la entidad, existentes al terminar la liquidación, se atendieran con cargo a los patrimonios autónomos creados para el efecto, sin perjuicio de que, de conformidad con la ley, la Nación u otra entidad los asumieran.
Tras referirse a los hechos y pretensiones de la demanda, aseveró que, como la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2013, es decir, luego de finalizada la liquidación de CAJANAL EICE, lo que tuvo lugar con la publicación de la Resolución número 4911 del 11 de junio de 2013 en el Diario Oficial número 48828 del día 21 de junio de 2013, mediante la cual se declaró formalmente la terminación del trámite a partir de las cero horas del día 12 del mismo mes y año, en principio, no se reunían los presupuestos para que, al amparo de las reglas previamente definidas, el Minsalud asumiera las obligaciones no misionales que no se encontraban en trámite al momento de la liquidación, razón por la cual descendió a verificar quién era el llamado a asumir las consecuencias ante un eventual fallo condenatorio.
Sobre este particular explicó que, tal como lo indicó el artículo 2 del Decreto 4409 de 2004, por tratarse de una sociedad pública por acciones, del orden nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de la Protección Social, la liquidación de CAJANAL EICE se sometería al régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional contenido en el Decreto-Ley 254 de 2000, y que en lo no previsto se emplearían, en lo pertinente, los preceptos sobre liquidación indicados en el Código de Comercio, en cuanto fueran compatibles con la naturaleza de la entidad.
En ese sentido, destacó la aplicación de artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, que fue modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, según el cual corresponde a la entidad fiduciaria destinar el producto de los activos que les transfiera el liquidador a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación y que, ante la ausencia de 5 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ley que disponga que los pasivos deben ser asumidos por la Nación u otra entidad, como ocurre en el caso en concreto, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo creado para el efecto.
Puso de presente que CAJANAL EICE en Liquidación y Fiduagraria celebraron contrato de fiducia mercantil, en virtud del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No Misionales, que, entre otras cosas, sirvió de fuente de pago de los créditos contingentes correspondientes a procesos judiciales, por lo que, en principio, sería éste a quien le correspondería asumir el pago de las acreencias que reclama la parte demandante en el presente proceso.
Así, después de aludir a la figura de la fiducia mercantil, concluyó que el contrato de fiducia mercantil número 23 de 7 de junio de 2013, por medio del cual se instituyó el Patrimonio Autónomo de Administración de Remanentes, demandado dentro de la presente acción, terminó por expiración del plazo el 6 de septiembre de 2014; mientras que el número 14 del 16 de mayo 2013, a través del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No Misionales, que presentó la solicitud que se resolvía, terminó por vencimiento del término de ejecución el 16 de mayo de 2016.
En ese escenario, aseguró que “los patrimonios autónomos ya se extinguieron y el contrato de fiducia mercantil está terminado; y, si bien la satisfacción de los derechos de los acreedores ha debido ser encauzada, como regla general, al patrimonio autónomo correspondiente, ante su inexistencia jurídica, los activos y controversias que formaban parte de ellos deben pasar a ser titularidad de Minsalud, que es la entidad llamada a representar judicialmente los intereses del Estado en los procesos judiciales de índole no misional en los que era parte CAJANAL, y asumir las consecuencias que puedan seguirse de la ejecución de fallos judiciales condenatorios”8.
Tal determinación la respaldó, además, en que: (i) el Minsalud ha fungido como sucesor procesal de CAJANAL en procesos judiciales de carácter no misional, debido a que la entidad liquidada formaba parte de la estructura administrativa del 8 Folios 19 y 20 de la providencia que se encuentra en el índice 29 de la plataforma SAMAI. 6 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sector de la salud y la protección Social, (ii) el vacío legal sobre cuál es la entidad que habrá de asumir las obligaciones no misionales que no se encontraban en trámite al momento de la liquidación, no puede traducirse en detrimento de los acreedores ni en el desconocimiento de los eventuales derechos que le puedan ser reconocidos, en tanto en los procesos de liquidación de entidades públicas se debe garantizar el cumplimiento de las obligaciones legalmente adquiridas para no incurrir en un fraude a sus acreedores, y (iii) las circunstancias bajo las cuales se desarrolló la actuación administrativa que dio lugar a los actos acusados permitían prever la eventual controversia judicial de la reclamación por parte de ETB, pues, aun cuando el proceso fue radicado con posterioridad a la finalización del proceso de liquidación de CAJANAL EICE, la reclamación en sede administrativa se dio con anterioridad.
Finalmente, concluyó que “en el caso concreto, se reúnen los presupuestos jurídicos necesarios para que sea procedente la solicitud presentada por el Patrimonio Autónomo CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales, encaminada a que este proceso y sus eventuales condenas sean asumidas por Minsalud en su representación. En este sentido, el Despacho ordena que la comparecencia en este proceso y la satisfacción de los derechos que eventualmente le fueran reconocidos a ETB sean encauzados al Minsalud, que funge como demanda en este proceso, tal y como consta en el libelo introductorio y en el auto admisorio del 3 abril de 2014.”9 III.
EL RECURSO DE REPOSICIÓN El Minsalud, a través de apoderada judicial, recurrió la providencia del 8 de octubre de 2021, bajo las siguientes consideraciones: Cuestionó el objeto de la solicitud del Patrimonio Autónomo P.A. CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales y que fue resuelta en la providencia recurrida, por cuanto estimó que ese Ministerio ya era parte dentro del 9 Folio 21 ibídem. 7 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y se ha notificado de todas las actuaciones en él surtidas, por lo que el pronunciamiento emitido sobre este aspecto “no tenía efectos jurídicos diferentes”10.
Reprochó que, además de acceder a la mencionada petición, también determinó que esa cartera debía asumir la eventual condena que aquí se profiera por tratarse de un asunto no misional, cuando en realidad existe un vacío legal que fue reconocido por la misma providencia, el cual impide determinar la entidad a la que corresponde esa obligación respecto de aquellos procesos judiciales iniciados con posterioridad al 11 de junio de 2013, fecha en la que culminó el proceso de liquidación de CAJANAL.
Argumentó que el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 ordenó la liquidación de CAJANAL en un plazo inicial de dos (2) años, que fue prorrogado en varias oportunidades en virtud de los Decretos 2040 de 2011, 1229 de 2012 y 877 de 2013, hasta el 11 de junio de 2013, fecha en la que el Agente Liquidador designado profirió la Resolución nro. 4911, la cual declaró terminada la existencia legal esa entidad, ordenó la cancelación del Registro Único Tributario ante la DIAN y el Registro Mercantil ante la Cámara de Comercio.
Puso de presente que el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, determinó que, a la terminación del plazo de liquidación, el liquidador podía celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria a la cual se transferían los activos de la liquidación y con ellos se conformarán patrimonios autónomos.
En ese contexto, explicó que, al finalizar el proceso liquidatario de CAJANAL, el Agente Liquidador suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil nro. 14 del 16 de mayo de 2013, en virtud del cual se constituyó el patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No Misionales con el objeto de ejercer la debida representación y defensa de los intereses de CAJANAL en los procesos judiciales asignados, servir de fuente de pago de los créditos contingentes sobre esos procesos judiciales y de los honorarios de los abogados externos y demás gastos judiciales. 10 Visto en el índice 36 de la plataforma SAMAI. 8 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el anterior contrato terminó el 16 de mayo de 2016, de tal manera que, a partir del día siguiente, el Minsalud asumió la gestión judicial de CAJANAL con el único propósito de continuar con la defensa de los intereses del Estado y velar por la protección del patrimonio público, más no para extender en el tiempo o subrogarse en las obligaciones y omisiones de la persona jurídica que se extinguió a partir del 12 de junio de 2013.
Luego de traer a colación el contenido del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, arguyó que los procesos judiciales de carácter no misional iniciados por o en contra de la extinta CAJANAL EICE o Fiduagraria S.A., como vocera del patrimonio autónomo constituido en virtud del vinculo contractual mencionado, fueron entregados al Minsalud para que continuara con su representación, sin que ello implique que aquella revivió. Refirió que debe distinguirse entre los procesos judiciales promovidos en contra de una entidad liquidada y aquellos presentados frente a entidades que aun conservan su existencia, dado que el marco normativo que rige a cada una de ellas es distinto.
Agregó que en el proceso especial de liquidación se determinan los activos con los que cuenta la entidad para que, con la masa que de ellos se forma, se cumplan las obligaciones existentes con los acreedores de manera proporcional y definitiva, salvo especiales situaciones de privilegios previamente definidas por el ordenamiento jurídico; y, además, se haga provisión para el pago de las condenas de los procesos que están en curso al momento de la terminación del proceso de liquidación, por lo que “el proceso iniciado por la Empresa de Telefonía de Bogotá no tienen (Sic) ningún tipo de provisión, habida cuenta que al hacerse parte dentro del proceso de liquidación, aceptó las reglas de este (Sic) y por el hecho de haberse negado la reclamación presentada, no puede presentar sus pretensiones contra una entidad que se encuentra extinta y menos aun, que se obligue al Ministerio de Salud y Protección Social, eventualmente, a asumir el pago de acreencias que no le corresponden por no encontrarse dentro de sus competencias legalmente asignadas.”11. 11 Folio 2 vuelto ibídem. 9 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que el anterior escenario no puede ser entendido como un desconocimiento de los derechos de la empresa demandante, en razón a que tuvo la oportunidad de participar en el proceso liquidatorio de CAJANAL presentando las reclamaciones correspondientes, y en esa medida, cualquier pretensión formulada después de la liquidación carece de fundamento jurídico.
Advirtió, con fundamento en lo expuesto y lo considerado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en el Concepto 2417, emitido dentro del expediente 11001 03 06 000 2019 00065 00, que no es el Minsalud a quien le corresponde responder por las eventuales condenas que se profieran en los procesos judiciales no misionales iniciados con posterioridad a la terminación de la liquidación de CAJANAL, esto es, después del 11 de junio de 2013, máxime cuando la demanda que dio lugar al presente trámite se radicó en el mes de diciembre de ese año. Finalmente, anotó que la providencia censurada tampoco es clara en determinar en qué calidad debe asumir las obligaciones que puedan derivarse del proceso judicial, pues el Minsalud es parte dentro del proceso desde la admisión de la demanda o asume el rol de sucesor procesal y, además, no determinó si Fiduagraria S.A. fue desvinculada.
Con fundamento en lo anterior solicitó reponer la decisión recurrida. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Planteamiento Observa el Despacho que el Minsalud finca sus reparos respecto del auto proferido el 8 de noviembre de 2021, bajo el argumento según el cual, no es la entidad legalmente obligada a responder por las eventuales condenas que se impongan en los procesos judiciales no misionales iniciados con posterioridad a la liquidación de CAJANAL EICE, esto es, después del 11 de junio de 2013, pues, a su juicio, existe un vacío legal que impide imponerle tal carga y, además, debido a que asumió la defensa de CAJANAL al vencimiento del plazo de ejecución del contrato de fiducia mercantil que dio lugar al Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No 10 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Misionales exclusivamente para la defensa de los intereses del Estado y la protección del patrimonio público y no con fines de subrogación. También formuló reparos relacionados con la presunta omisión de identificarse la calidad en la que debe asumir la obligación impuesta, es decir, de parte o sucesor procesal de Fiduagraria S.A. 4.2.
De la representación judicial y el pago de condenas de los procesos judiciales no misionales en contra la extinta CAJANAL 4.2.1. Visto como quedó dispuesto el planteamiento, el Despacho se ocupará de dilucidar si corresponde al Minsalud o a otra entidad asumir la representación judicial y el pago de las eventuales condenas que se dicten en los procesos no misionales iniciados en contra de CAJANAL EICE luego de concluido el proceso de liquidación, cuando el contrato de fiducia mercantil que dio lugar al Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias no Misionales constituido para tal fin finalizó. 4.2.2.
Dilucidar tal aspecto impone aludir a los mandatos legales referidos a la materia. En tal orden, lo primero que advierte el Despacho es que, tal como se indicó en la providencia recurrida, el artículo 18 del Decreto 4409 de 200412 dispuso la disolución y liquidación de CAJANAL S.A. ESP e indicó que el Minsalud asumiría los procesos judiciales y reclamaciones en que CAJANAL EICE en Liquidación fuera parte, al igual que las obligaciones derivadas de estos, una vez finalizado el proceso liquidatorio; veamos: “Artículo 18.
Procesos judiciales. El Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso y los que llegaren a iniciarse dentro del término de la liquidación, hasta tanto se efectúe la entrega de los mismos. Asimismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación y al Ministerio de la Protección Social, tres (3) meses después de su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la Entidad, así como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados en las disposiciones vigentes. 12 Por el cual se dispone la disolución y liquidación de la Sociedad Cajanal S.A., EPS. 11 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1°.
El Liquidador deberá entregar al Ministerio del Interior y de Justicia y al Ministerio de la Protección Social un informe mensual sobre el estado de los procesos y reclamaciones, de acuerdo a lo previsto en el artículo 26 del Decreto-ley 254 de 2000. Parágrafo 2°. El Ministerio de la Protección Social asumirá, una vez culminada la liquidación, los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte Cajanal S.A., EPS, al igual que las obligaciones derivadas de estos.” (Subrayas del Despacho).
Posteriormente, a través del Decreto 2196 de 200913, se reiteró el mandato de supresión de CAJANAL EICE, y, en lo relativo a los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al cierre de la liquidación, dispuso, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que los procesos estarían a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y los demás procesos administrativos a cargo del Ministerio de la Protección Social.
No obstante, tal disposición fue variada en virtud de lo establecido en el artículo 2 del Decreto 2040 de 201114, que indicó: “Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo 1°. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección 13 Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. 14 Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009. 12 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social – UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. Parágrafo 3°.
Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación. Parágrafo 4°. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo.” (Subrayas del Despacho) Así las cosas, se reitera que, con ocasión de la última de las normas en cita, los procesos judiciales y las reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación, relacionadas con las actividades misionales de carácter pensional y actividades afines de CAJANAL EICE en Liquidación, serían asumidas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP), y los procesos judiciales y demás reclamaciones también en trámite al cierre de la liquidación estarán a cargo de Minsalud. 4.2.3.
Pues bien, en el caso sub examine está acreditado que el proceso de liquidación de CAJANAL EICE concluyó con la publicación de la Resolución número 4911 del 11 de junio de 2013 en el Diario Oficial número 48828 del 21 de junio de 2013, mediante la cual se declaró formalmente la terminación del trámite a partir de las cero horas del día 12 del mismo mes y año, y la demanda que dio lugar al proceso que ahora ocupa la atención del Despacho fue presentada el 18 de diciembre de 2013, es decir, luego de finalizada la aludida liquidación; lo que, en principio, permitiría afirmar que asiste razón a la recurrente, pues, en efecto, la última de las normas vistas asigna al Minsalud los procesos no misionales que estuvieran en trámite al cierre de la liquidación, supuesto que no se verifica en esta oportunidad. 4.2.4.
Ahora, no pude desconocerse que el artículo 2 del Decreto 4409 de 2004 dispuso que, por tratarse de una sociedad pública por acciones del orden nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de la Protección Social, la liquidación de la Sociedad 13 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CAJANAL S.A., EPS se sometería al régimen para la liquidación de entidades públicas del nivel nacional contenido en el Decreto Ley 254 de 2000, y que, en lo no previsto, se emplearían, en lo pertinente, los preceptos sobre liquidación indicados en el Código de Comercio, en cuanto fueran compatibles con la naturaleza de la entidad.
Así mismo, sobre este mismo tópico el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011 definió la aplicabilidad de las disposiciones del mencionado decreto ley y, además, las de la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten, así como las especiales contenidas en el primero de los mencionados decretos. En ese contexto y bajo el amparo de esas normas fue que CAJANAL EICE en Liquidación y Fiduagraria S.A. celebraron contrato de fiducia mercantil, en virtud del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No Misionales, a través del cual se cubrió el pago de los créditos contingentes correspondientes a procesos judiciales; lo que significa que dicho patrimonio autónomo era el primer llamado a responder en nombre de CAJANAL EICE por las obligaciones económicas derivadas de decisiones judiciales condenatorias proferidas en el marco de los procesos por asuntos no misionales, como el que aquí se debate.
Sin embargo, como quiera que el contrato de fiducia mercantil nro. 23 del 7 de junio de 2013, por medio del cual se instituyó el Patrimonio Autónomo de Administración de Remanentes, demandado dentro de la presente acción, terminó por expiración del plazo el 6 de septiembre de 2014, y el número 14 del 16 de mayo 2013, que dio origen al Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No Misionales, terminó por vencimiento del término de ejecución el 16 de mayo de 2016, no es dable encauzar a ellos el deber que aquí se discute dada su inexistencia jurídica. 4.2.5.
Ante tal panorama, para el Despacho no cabe duda que, contrario a lo afirmado por la entidad recurrente, aun cuando es cierto que existe un vacío legal que impide determinar con precisión cuál es la entidad que debe asumir las obligaciones no misionales que no se encontraban en trámite al momento de la liquidación, lo cierto es que sí resulta procedente jurídicamente atribuir tal responsabilidad al Ministerio recurrente, habida cuenta que, como se indicó en la decisión impugnada, existen razones de orden jurídico que así lo respaldan; 14 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co veamos: 4.2.5.1.
La Ley 490 de 1998, varió la naturaleza jurídica de CAJANAL de un establecimiento público del orden nacional a la de Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y expresamente la vinculó al sector salud y protección social, razón que ha llevado a que el hoy Minsalud actúe como sucesor procesal de CAJANAL en los procesos judiciales de carácter no misional; en ese sentido, no es cierto que el Despacho haya omitido indicar en la providencia recurrida la calidad en la que ese ministerio debe asumir la representación judicial de la extinta CAJANAL EICE, pues claramente allí se explicó que se hace como sucesor procesal. 4.2.5.2.
En el marco de un Estado Social de Derecho la liquidación de una entidad pública no puede representar la defraudación de sus acreedores, aun en el escenario de vacío normativo advertido, pues precisamente la labor de la autoridad judicial es superar esas situaciones a efectos de promover la protección de los derechos de los sujetos en contienda, máxime cuando para ello realiza interpretaciones razonables y sustentadas del orden jurídico y los principios que orientan la actividad jurisdiccional. 4.2.5.3.
Adicionalmente, se insiste en que la omisión de prever en el marco del proceso liquidatario la eventual controversia judicial sobre la reclamación que en sede administrativa formuló ETB respecto del reconocimiento y pago de las sumas que alega se le adeudan por concepto de los servicios de telefonía pública básica conmutada local, larga distancia, internet y datos prestados, en virtud del contrato número 07 de 2005 y sus adicionales, no puede erigirse como una barrera infranqueable que impida adoptar una decisión judicial dirigida a que, en el evento de que se acceda a las pretensiones de la demanda, tal determinación sea materialmente cumplida y no se susciten controversias que imposibiliten su materialización bajo pretextos de incompetencia. 4.2.5.4.
Las razones expuestas por la recurrente sobre la inexistencia de provisión para atender las eventuales consecuencias del presente proceso judicial no son de recibo, en razón a que el parágrafo 4 del artículo 22 del decreto 2196 de 15 Radicado: 25000 23 41 000 2013 02862 01 Demandante: ETB S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2009, luego de la modificación que le introdujo el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, expresamente indicó que corresponde a la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público transferir al Minsalud y a la UGPP los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el inciso segundo de ese artículo, que se refiere a la asunción de responsabilidades frente a los procesos judiciales por parte de esas entidades en los términos allí indicados. 4.2.6.
En conclusión, el Despacho confirmará la providencia recurrida, que accedió a la solicitud formulada por el Patrimonio Autónomo CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales a través de memorial del 9 de junio de 2016 y ordenó que la comparecencia en este proceso y la satisfacción de los derechos que eventualmente le fueran reconocidos a ETB sean encauzados al Minsalud, que funge como demanda en este proceso.
Con fundamento a lo expuesto, el Despacho DISPONE: CONFIRMAR el auto del 8 de octubre de 2021, por medio del cual accedió a la solicitud formulada por el Patrimonio Autónomo CAJANAL EICE en Liquidación Procesos y Contingencias No Misionales a través de memorial del 9 de junio de 2016 y ordenó que la comparecencia en este proceso y la satisfacción de los derechos que eventualmente le fueran reconocidos a ETB sean encauzados al Minsalud, que funge como demanda en este proceso.
Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.