CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 19 de junio de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00113-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de Economía Solidaria Asunto: autoridad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre una cooperativa multiactiva con sección de ahorro.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211 procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Entre el 18 de marzo de 2019 hasta el 31 de julio de 2021, la señora Gloria Patricia González Sepúlveda realizó aportes a título de ahorros a la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud (en adelante CMPS). 2. El 11 de octubre de 2021, la señora González Sepúlveda solicitó a la CMPS la devolución de los dineros ahorrados en dicha cooperativa, la cual dio respuesta el 20 de octubre de 2021, indicándole que el reintegro tardaría 180 días calendario. 3.
El 19 de marzo de 2022, la señora González Sepúlveda solicitó nuevamente la devolución de sus aportes a la CMPS. Ante esta petición, el 12 de mayo de 2022, la CMPS contestó que no era posible realizar la devolución de los aportes, debido a que, de acuerdo con los estados financieros a 31 de diciembre de 2021, la Cooperativa presentaba pérdidas financieras, situación que le permitía retener los aportes, según lo dispuesto en la circular básica jurídica de la Superintendencia de Economía Solidaria. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Esta respuesta fue reiterada a la señora González Sepúlveda en comunicado del 26 de junio de 2023. 4. El 18 de julio de 2023, la señora González Sepúlveda solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud lo siguiente: En ejercicio del derecho de petición […] me permito solicitar se atienda la siguiente petición: requiero que la cooperativa multiactiva para los profesionales del sector salud – CMPS con NIT 860023987 me devuelva la totalidad de mis aportes realizados como ahorros desde el 18 de marzo de 2019 hasta el 31 de julio de 2021, [….].
Desde hace más de dos años estoy tratando de comunicarme y negociar con esta supuesta cooperativa, sin tener más que negativas […]. 5. Mediante oficio del 28 de julio de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud remitió por competencia la solicitud de la señora González Sepúlveda a la Superintendencia de Economía Solidaria, debido a que dicha petición «[…] versa sobre asuntos netamente de economía solidaria, los cuales son de conocimiento y competencia de la Superintendencia de Economía Solidaria». 6.
Mediante oficio del 17 de agosto de 2023, la Superintendencia de Economía Solidaria devolvió dicha petición a la Superintendencia Nacional de Salud, en razón a que encontró que de acuerdo con el Registro Único Empresarial y Social la CMPS se encuentra sometida a la inspección, vigilancia y control de esta última. 7. El 14 de febrero de 2024, mediante oficio Rad. 20244100000014783, la Superintendencia Nacional de Salud presentó conflicto de competencia ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a efectos de que esta dirima el conflicto de competencia que se suscitó con la Superintendencia de Economía Solidaria.
II. ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala fijó el edicto 111 por el término de cinco días, contados desde el 15 al 21 de marzo de 2024, para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
Mediante informe secretarial del 13 de marzo de 2024 se dejó constancia de la comunicación sobre el inicio de este trámite a la Superintendencia Nacional de Salud a la Superintendencia de Economía Solidaria y a la señora Gloria Patricia González. Según informe secretarial del 22 de marzo del 2024, la Superintendencia de Economía Solidaria presentó consideraciones.
Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Mediante Auto para mejor proveer del 30 de abril de 2024, el despacho ponente vinculó a la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud (CMPS) al presente conflicto de competencias y solicitó a la Cámara de Comercio de Bogotá y a la Superintendencia Nacional de Salud información relevante para resolver el presente conflicto de competencias.
El 10 de mayo de 2024, la secretaría de la Sala informó que, vencido el término concedido en el auto de mejor proveer, la Cámara de Comercio de Bogotá allegó los documentos solicitados. De igual, forma, mediante informe secretarial del 20 de mayo de 2024, informó que la Superintendencia Nacional de Salud allegó la documentación solicitada.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Superintendencia de Economía Solidaria Dentro del término previsto para ello, allegó sus consideraciones a la Sala, a través de las cuales solicitó declarar competente a la Superintendencia Nacional de Salud por las razones que pasan a sintetizarse. En primer lugar, indicó que de acuerdo con el artículo 147 del Decreto Ley 2150 de 1995 no puede existir un control concurrente entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Economía Solidaria y que la CMPS ya se encontraba inspeccionada, vigilada y controlada por la primera superintendencia. Manifestó que, si una organización de economía solidaria es vigilada, controlada o inspeccionada por otra entidad, le corresponde a esa ejercer sus funciones de manera integral sobre la organización objeto de control.
En esa medida citó el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, por la cual se creó la Superintendencia de la Economía Solidaria, el cual prevé que corresponde a esta la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine el presidente mediante acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado, así como de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito a través de una delegatura especializada en supervisión financiera, la cual recibirá asistencia de la Superintendencia Bancaria.
Indicó que, conforme a la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia de Economía Solidaria, no corresponde a dicha superintendencia, la inspección, vigilancia y control de las «[…] organizaciones que desarrollen actividades sometidas a la especializada del Estado, ejemplo las que prestan servicios públicos, domiciliario y de salud», y que Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 121.1 de la Ley 1438 de 2011, la competente para la inspección, vigilancia y control de la CMPS es la Superintendencia Nacional de Salud.
Agregó que, si la Superintendencia de Economía Solidaria fuera declarada competente, no podría dar respuesta a la solicitud de la señora González Sepúlveda, en tanto que las organizaciones solidarias son autónomas y autocontroladas por sus propios asociados, y se rigen por sus propios estatutos. En esa medida indicó que le compete al órgano de control social de cada organización solidaria conocer de los reclamos que presenten sus asociados con relación a la prestación de los servicios, tramitarlos y solicitar los correctivos por el conducto regular y con la debida oportunidad, en virtud de los dispuesto en el artículo 40 de la Ley 79 de 1988, el artículo 59 de la Ley 454 de 1998 y el artículo 10 del Decreto 186 de 2004.
Lo anterior, debido a que las funciones de inspección, vigilancia y control no implican las facultades de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas, como lo señala el artículo 151 de la Ley 79 de 1988. 2. Superintendencia Nacional de Salud Sobre su competencia en el presente asunto, manifestó que de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, las funciones de inspección, vigilancia y control que el ordenamiento jurídico le atribuyó, únicamente pueden ser ejercidas respecto del cumplimiento de las normas del sector salud.
En esa medida, indicó que la CMPS tenía varias actividades económicas registradas en el Registro Único Empresarial, a saber: 8622. Actividades de la práctica odontológica 7020. Actividades de consultoría de gestión 8621. Actividades de la práctica médica, sin internación 6492. Actividades financieras de fondos de empleados y otras formas asociativas del sector solidario Indicó que la queja de la señora González Sepúlveda está relacionada con la devolución de aportes que hizo a la CMPS en virtud de su actividad 6492 «Actividades financieras de fondos de empleados y otras formas asociativas del sector solidario», la cual no tiene relación con la prestación del servicio de salud.
Por lo anterior indicó que no le es posible extralimitarse «[…] asumiendo el conocimiento de situaciones de las que no cuenta con el insumo y el conocimiento técnico para resolver de fondo». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Adicionalmente, en atención al auto de mejor proveer, emitido en el curso de este trámite, indicó que consultado el Registro Especial de Prestadores de Salud, la CMPS tuvo vigente su inscripción hasta el 30 de abril de 2024.
Por lo que sostuvo lo siguiente: Bajo tal contexto se indica, que la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud CMPS no tiene la calidad de entidad prestadora de servicios de salud a la luz de la normatividad que regula el Sistema General de Seguridad Social de Salud y que, por ende, no puede prestar válidamente servicios de salud, ni puede ser considerada como un sujeto de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, conforme con lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, toda vez que registra inscripción con vencimiento el 30 de abril de 2024.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, ya que se trata de determinar la autoridad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud frente a la no devolución de unos aportes recaudados por esa organización a título de ahorros, realizados por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda. ii.
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. Tanto la Superintendencia Nacional de Salud, como la Superintendencia de Economía Solidaria, han negado competencia para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud frente a la no devolución de unos aportes captados por esa organización a título de ahorros, realizados por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda. iii.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En el presente caso, tanto la Superintendencia de Economía Solidaria, como la Superintendencia Nacional de Salud, son autoridades del orden Nacional.
Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 3. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»2. 2La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 5.
Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala encuentra que la solicitud de devolución de los aportes, realizados a título de ahorro, por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda a la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud, fue atendida en su momento por dicha organización. Así, en comunicado del 12 de mayo de 2022, le informó que no le era posible realizar la devolución de los aportes, debido a que, de acuerdo con los estados financieros a 31 de diciembre de 2021, la Cooperativa presentaba pérdidas financieras, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 situación que le permitía retener los aportes.
Esta respuesta fue reiterada por la Cooperativa a la señora González Sepúlveda en comunicado del 26 de junio de 2023. En esa medida, el problema jurídico que le concierne resolver a la Sala se centra en determinar la autoridad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud, frente a la situación, presuntamente irregular, denunciada por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda, esto es, la no devolución de unos aportes a título de ahorros, captados por esa organización. Competencia que se discute entre la Superintendencia de Economía Solidaria y la Superintendencia Nacional de Salud.
Al respecto, la Superintendencia de Economía Solidaria señala que la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud se encuentra supervisada por la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual le impide ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control, a pesar de que se trata de una organización de economía solidaria, puesto que no le es posible un control concurrente frente a una entidad ya vigilada y controlada por otro organismo del Estado.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud manifiesta que sus funciones de inspección, vigilancia y control se restringen a las actividades relacionadas con la prestación del servicio de salud. En esa medida dado que el presente caso gira en torno a la devolución de aportes realizados a título de ahorros, señaló no tener competencia para tal asunto, pues no se encuentra relacionado con la normativa y los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Para resolver este segundo problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) La economía solidaria y las sociedades de economía multiactiva. Reiteración. ii) Las funciones de inspección, vigilancia y control de las Superintendencias. Reiteración iii) La función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Solidaria. iv) Las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
Reiteración v) El caso concreto. 6. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 6.1. La economía solidaria y las sociedades de economía multiactiva. Reiteración3 El principio de solidaridad4, clara expresión del Estado Social de Derecho y herramienta fundamental para la satisfacción de los fines estatales, impone a los miembros de la comunidad la obligación de cooperar con los demás, con el propósito de facilitar el ejercicio de los derechos ciudadanos y favorecer el interés colectivo5.
Una importante manifestación del principio de solidaridad lo constituye la economía solidaria, la cual fue definida por el legislador colombiano como el: [S]istema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía6.
La economía solidaria contribuye a incrementar el nivel de cohesión social, disminuir los niveles de pobreza y exclusión, aumentar la cultura democrática y dinamizar la participación social7. Para la doctrina, son características básicas de la economía solidaria: i) la primacía de la persona y del objeto social sobre el capital, ii) la adhesión voluntaria y abierta, iii) la conjunción de los intereses de sus integrantes con el interés general, iv) la defensa y aplicación de los principios de solidaridad y responsabilidad, v) la autonomía de su gestión e independencia frente a los poderes públicos, y vi) la 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, decisión del 5 de septiembre de 2018.
Rad.: 11001-03-06-000-2018-00078-00(C). 4 En varias oportunidades y a propósito de diversos temas, la Corte Constitucional se ha referido a este trascendental valor, resaltando que, tal como ocurre con la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general, la solidaridad es considerada como uno de los principios fundantes de nuestra organización política (art. 1° Const.).
En varios de esos casos, y ante la ausencia de una definición normativa, esta corporación ha ensayado algunas aproximaciones, anotando a manera de ejemplo que la solidaridad puede entenderse como “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.
Corte Constitucional. Sentencia del 5 de mayo de 2009, C-314/09 de mayo de 2009. 5 “La Corte se ha referido al principio de solidaridad señalando que el mismo se interpreta como “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.
Ello para significar que a los miembros de la comunidad, dentro del marco de sus posibilidades, les asiste la obligación de cooperar con sus congéneres ya sea para facilitar el ejercicio de sus derechos o, en su defecto, para favorecer el interés colectivo”. Corte Constitucional. Sentencia del 15 de marzo de 2006, C-188/06. 6 Ley 454 de 1998, artículo 2º. 7 Gómez Calvo, Verónica y Romero Tarín, Adela.
Hacia una nueva gobernanza: los poderes públicos y el tercer sector. Una relación necesaria pero inexistente. Barataria. Revista Castellano-Manchega de Ciencias Sociales, Nº 21, pp. 163-173, 2016, p. 167. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 destinación de la mayoría de los excedentes a la consecución de objetivos que favorezcan el desarrollo sostenible, los servicios a los miembros y el interés general8.
En el contexto colombiano, y en línea con lo anterior, el artículo 4º de la Ley 454 de 1998 identificó como principios de la economía solidaria, los siguientes: 1. El ser humano, su trabajo y mecanismos de cooperación, tienen primacía sobre los medios de producción. 2. Espíritu de solidaridad, cooperación, participación y ayuda mutua. 3.
Administración democrática, participativa, autogestionaria y emprendedora. 4. Adhesión voluntaria, responsable y abierta. 5. Propiedad asociativo y solidaria sobre los medios de producción. 6. Participación económica de los asociados, en justicia y equidad. 7. Formación e información para sus miembros, de manera permanente, oportuna y progresiva. 8.
Autonomía, autodeterminación y autogobierno. 9. Servicio a la comunidad. 10. Integración con otras organizaciones del mismo sector. 11. Promoción de la cultura ecológica. La economía solidaria encuentra fundamento constitucional en los artículos: i) 1º, que consagra a la solidaridad como un principio fundamental del Estado; ii) 38, que califica como fundamental el derecho de los trabajadores a asociarse; iii) 51, que impone al Estado la obligación de promover formas asociativas de ejecución de programas de vivienda; iv) 58, que señala como obligación estatal la protección de las formas asociativas y solidaria de propiedad; v) 60, que demanda del Estado la promoción de acceso a la propiedad de los trabajadores y las organizaciones solidarias en los procesos de privatización; vi) 64, que consagra como deber del Estado incentivar el acceso a la propiedad tanto individual como asociativa; vii) 103, que impone al Estado contribuir a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones comunitarias; viii) 189, que otorga al Presidente de la República la función de inspección, vigilancia y control sobre las entidades cooperativas, y ix) 333, que señala como obligación del Estado fortalecer a las organizaciones solidarias y promover el desarrollo empresarial9.
La economía solidaria se desarrolla a través de una serie de organizaciones, las cuales contribuyen a la resolución de necesidades individuales y colectivas10, promueven el desarrollo económico dentro de un contexto democrático y facilitan la distribución equitativa de la propiedad y del ingreso11. 8 Monzón Campos, José Luis. Economía Social y conceptos afines: fronteras borrosas y ambigüedades conceptuales del Tercer Sector.
CIRIEC-España, Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa, nº 56, noviembre 2006, pp. 9-24, p. 13. 9 Corte Constitucional. Sentencia del 13 de septiembre de 2017, C-569/17. 10 Corte Constitucional. Sentencia del 5 de septiembre de 2001, C-948/01. 11 Corte Constitucional. Sentencia del 17 de noviembre de 2004, C-1145/04. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Estas organizaciones han sido definidas como: [P]ersonas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general12.
Como características de las organizaciones solidarias, pueden señalarse las siguientes: i) Su objeto social consiste en la realización de actividades socioeconómicas dirigidas a satisfacer las necesidades de sus asociados, y el desarrollo de obras de servicio comunitario. ii) Cuentan con un vínculo asociativo, fundamentado en los principios y fines perseguidos por la Ley 454 de 1998. iii) Existe igualdad de derechos y obligaciones entre sus miembros. iv) Sus estatutos consagran un monto mínimo de aportes sociales no reducibles, que deben ser pagados durante su existencia. v) Pueden integrarse social y económicamente13.
Las organizaciones solidarias se dividen en asistencialistas y mutualistas. Las primeras llevan a cabo actividades que están orientadas por la solidaridad con terceras personas. Un ejemplo, lo constituyen las fundaciones de beneficencia y las asociaciones de ayuda a terceros. Por su parte, las llamadas organizaciones mutualistas son aquellas constituidas para el beneficio de sus propios asociados14.
Dentro de las organizaciones solidarias mutualistas se encuentran las cooperativas15. Estas, al igual que las demás organizaciones solidarias, promueven la ayuda mutua, la 12 Ley 454 de 1998, artículo 6º. “Una manifestación del principio de solidaridad lo constituyen las organizaciones de economía solidaria, entendiendo como tal el sistema socioeconómico, cultural e incluso ambiental, integrado por un conjunto de fuerzas sociales en formas asociativas, que tienen como propósito y característica común y específica, desarrollar actividades autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas en pro de contribuir al desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía, sin perseguir por ello un ánimo de lucro”.
Corte Constitucional. Sentencia del 15 de marzo de 2006, C-188/06. Véase igualmente: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 12 de diciembre de 2017. Radicación número: 11001-03-06-000-2017- 00031-00(C). 13 Ley 454 de 1998, artículo 6º. 14 Superintendencia de Economía Solidaria. Circular Básica Jurídica. 2015. 15 “Para lo que interesa a esta causa, cabe destacar que el cooperativismo es considerado una forma de organización solidaria, siendo su manifestación externa, las cooperativas, empresas asociativas sin Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 responsabilidad, la democracia, la igualdad, la equidad y la solidaridad.
En desarrollo de lo anterior, su actividad se fundamenta, entre otros, en los siguientes principios: i) la adhesión libre y voluntaria, ii) el control democrático de sus miembros, iii) la participación democrática, iv) la autonomía e independencia, v) la educación, formación e información, vi) la cooperación entre cooperativas, y vii) el compromiso frente a la comunidad16.
Las cooperativas, según su objeto, pueden clasificarse en especializadas, integrales o multiactivas. Así, las cooperativas especializadas son aquellas que se organizan para atender una necesidad específica, perteneciente a una sola rama de actividad económica, social, cultural o ambiental. Por su parte, las cooperativas integrales son aquellas que, en cumplimiento de su objeto social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias entre sí, de producción, distribución, consumo y prestación de servicios.
Finalmente, las cooperativas de naturaleza multiactiva se organizan con el propósito de satisfacer varias necesidades, a través de la concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica17. 6.2 Las funciones de inspección, vigilancia y control de las Superintendencias18 Como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades19, las superintendencias, como entidades u organismos administrativos pertenecientes a la Rama Ejecutiva, fueron creadas, dentro de la estructura administrativa del Estado colombiano, para ejercer, específicamente, funciones de inspección, vigilancia y control, en virtud de un acto de delegación expresa del presidente de la República, sobre personas o entidades ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según sea el caso, son a su vez los aportantes y los gestores de la empresa, la cual es a su vez creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general”.
Corte Constitucional. Sentencia del 15 de marzo de 2006, C-188/06. 16 Corte Constitucional. Sentencia del 13 de septiembre de 2017, C-569/17. 17 Superintendencia de Economía Solidaria. Circular Básica Jurídica. 2015. “Las cooperativas pueden ser entonces, según el alcance de su dedicación, especializadas, multiactivas e integrales. Las cooperativas especializadas son aquellas que se organizan para atender una sola necesidad específica, la cual puede corresponder a una sola rama de actividad económica, social o cultural; las multiactivas son las que se organizan para atender varias necesidades mediante concurrencia de servicios a cargo de una sola persona jurídica; y las integrales son aquellas que en desarrollo de su objeto social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias entre sí, de producción, distribución, consumo y prestación de servicios”.
Corte Constitucional. Sentencia del 5 de mayo de 2009, C-314/09. 18 Consejo de estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de diciembre de 2021. Rad. 11001-03-06-000-2021-00082-00 19 Ver, entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de julio de 2017, radicación 110010306000201700041 00; decisión del 26 de septiembre de 2017, radicación 11001-03- 06-000-2017-00023-00; decisión del 12 de diciembre de 2017, radicación 110010306000201700144 00, y decisión del 20 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00143-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 que presten servicios públicos, ejerzan funciones públicas o realicen actividades privadas, pero de interés común o general. Adicionalmente, la Constitución Política, en el artículo 150, numeral 8, asignó al Congreso de la República la atribución de «[E]xpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución».
Adicionalmente, la determinación de las funciones de inspección, vigilancia y control son asuntos que competen al Congreso, conforme a otras normas superiores (artículos 365, 367 y 370 de la Carta Política, entre otros). En armonía con lo anterior, el artículo 189 de la Constitución le asigna al presidente de la República las funciones de: i. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
Asimismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles (núm. 24); y ii. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que, en todo lo esencial, se cumpla con la voluntad de los fundadores (núm. 26). [Énfasis añadido]. En virtud de lo anterior, el artículo 13 de la Ley 489 de 199820, modificado por el artículo 45 del Decreto Ley 19 de 2012, faculta al presidente para delegar en los superintendentes, entre otros funcionarios, las funciones de inspección, vigilancia y control, al disponer: Artículo 13.
Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren el artículo 129 y los numerales 13, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.
Por su parte, el artículo 66 de la citada Ley 489 dispone: 20 Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Artículo 66. Organización y funcionamiento de las superintendencias. Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.
La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Super-intendente [sic]. Por lo tanto, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en virtud de un acto de delegación presidencial previamente autorizado por el Legislador, las superintendencias cumplen funciones de inspección, vigilancia y control, que pueden ser ejercidas en forma integral, o de la manera en que el Congreso lo determine.
Este las ha dotado de instrumentos jurídicos y atribuciones legales para el mantenimiento del orden jurídico, contable, técnico y económico del sector que vigilan, así como para supervisar aquellos aspectos administrativos relacionados con la formación y el funcionamiento de las personas y entidades vigiladas. Sobre este punto concreto, la Sección Primera de esta Corporación, en providencia del 4 de febrero de 201021, reiteró lo señalado en el fallo C-746 del 25 de septiembre de 2001 de la Sala Plena del Consejo de Estado en el que se manifestó: En nuestro ordenamiento jurídico, las superintendencias ejercen funciones asignadas, en principio, al Presidente de la República, como son, entre otras, las relacionadas con la inspección, vigilancia y control sobre entidades que se encargan de la prestación de los servicios públicos (artículo 189 - numeral 22 - de la Constitución Política).
Tales funciones, son desarrolladas por la respectiva superintendencia conforme a lo dispuesto en la ley, eso sí, bajo la orientación del primer mandatario a quien le corresponde por disposición constitucional ejercerlas. Así, la ley 489 de 1998, en su artículo 13, permitió la delegación del ejercicio de funciones presidenciales consagradas en el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Política, entre otros, a los superintendentes.
Dentro del ejercicio de las funciones presidenciales delegadas y de las otorgadas en virtud de la ley, las superintendencias en Colombia pueden, de manera integral, o en la medida que el legislador determine, examinar y comprobar la transparencia en el manejo de las distintas operaciones y actividades que desarrollan, en cumplimiento de su objeto social, las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. [Resalta la Sala] En esa medida el ejercicio de las competencias de las superintendencias está sometidas al principio de legalidad.
Así, en decisión del 26 de noviembre de 2019, la Sala de Consulta y Servicio Civil, al referirse a un conflicto de competencias entre la Superintendencia de Salud y la Superintendencia de Sociedades indicó: 21 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2010. Exp. 25000-23-24-000-2003- 00234-01. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Ahora bien, aunque la Superintendencia Nacional de Salud puede ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de manera integral, esta facultad no es absoluta o automática.
Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas […].22 En igual sentido, en decisión del 12 de abril de 2023, la Sala expuso lo siguiente: Es así como, el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, cualquiera sea su origen constitucional, esto es, por referencias expresas o por derivación de la potestad general de intervención del Estado en la economía a través de la ley, está sometido a la exigencia de una ley previa que las asigne y que determine las condiciones para su ejercicio23.
Ahora bien, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función de inspección «consiste en la facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control»; la de vigilancia «hace alusión al seguimiento y evaluación de las actividades de la entidad vigilada», con el fin de que estas se realicen con sujeción a las normas que las regulan, y la de control, «en sentido estricto corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria de la decisión del controlado o la imposición de sanciones»24.
En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto 2223 de 2015, indicó que la ley, al describir la función administrativa de inspección, indica que esta comporta la facultad de solicitar información a las personas objeto de supervisión, así como practicar visitas a sus instalaciones, y realizar auditorías y seguimiento de su actividad.
La vigilancia, por su parte, está referida, según la ley, a funciones de advertencia, prevención y orientación, encaminadas a que los actos del ente vigilado se ajusten a la normatividad que lo rige. Y, finalmente, el control, permite ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico o administrativo, conforme a la ley.
En conclusión, las superintendencias son entidades u organismos que forman parte de la estructura administrativa del Estado, pertenecientes al Poder Ejecutivo, que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control, por delegación presidencial y con sujeción a la ley, en relación con determinado servicio, actividad, mercado, sector económico o 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de noviembre de 2019.
Rad. 11001-03-06-000-2019-00033-00(C) 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de abril de 2023. Rad. 11001- 03-06-000-2022-00280-00. 24 Corte Constitucional, sentencias C-246 de 2019 y C-570 de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 grupo de personas (naturales o jurídicas, de derecho público o privado), en procura de garantizar el cumplimiento de la ley, la estabilidad del respectivo sector o mercado, la protección de los consumidores y usuarios, y la realización del bien común. Adicionalmente, debe indicarse que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejercen la superintendencia pueden ser de carácter subjetivo u objetivo, situación que genera que en ocasiones el control sea concurrente.
El primero se refiere a la persona y el segundo a la activada que esta despliega. Frente a estas modalidades de control, la Sala ha señalado: El legislador, a través de las facultades otorgadas por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política ha creado superintendencias de diversa naturaleza, algunas asociadas a una clase de sujetos (Sociedades, Financiera) o bien delimitadas por su objeto (Industria y Comercio, Salud).
A partir de esa división, es claro que el control ejercido puede ser subjetivo, es decir, cuando se controla el ente en sí mismo, u objetivo, cuando el control recae sobre la materia o asunto al cual se dedica el sujeto vigilado. Esto hace que en ocasiones, el control sea concurrente o compartido por dos o más Superintendencias. La concurrencia entonces, implica diferenciar entre el objeto y el sujeto de control, y se presenta como una consecuencia de la especialización de cada superintendencia en ciertas materias25. [Resalta la Sala] 6.3.
La función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Economía Solidaria26 La Superintendencia de Economía Solidaria es un organismo descentralizado, técnico del Estado, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada mediante la Ley 454 de 199827.
Tiene como objetivos: 1. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos. 2. Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de Economía Solidaria, de los terceros y de la comunidad en general. 25 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de enero de 2006. Radicado número: 11001-03-06-000-2005-00016-00(C). véase también: decisión del 6 de febrero de 2018, Radicado número: 11001-03-06-000-2017-00129-00(C) y decisión del 30 de noviembre de 2020, Radicado número: 11001-03-06-000-2020-00200-00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, decisión del 5 de septiembre de 2018.
Rad.: 11001-03-06-000-2018-00078-00(C). 27 Ley 454 de 1998 “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a su supervisión, en orden a hacer prevalecer sus valores, principios y características esenciales. 4. Vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas. 5.
Supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas28. Frente a las cooperativas multiactivas con sección de ahorro y crédito, el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, modificado por el artículo 98 de la Ley 795 de estableció de manera específica que estarían sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Economía Solidaría, para lo cual se crearía una delegatura especializada:
ARTICULO
34. ENTIDADES SUJETAS A SU ACCIÓN. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado.
En el caso de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, las funciones serán asumidas por esta Superintendencia, mediante el establecimiento de una delegatura especializada en supervisión financiera, la cual recibirá asistencia tecnológica, asesoría técnica y formación del recurso humano de la Superintendencia Bancaria. […]. [Resalta la Sala] En esa medida, si bien la primera parte del artículo indica la competencia residual de la Superintendencia de Economía Solidaria respecto a un sector de las organizaciones de la economía solidaria; frente a las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, el legislador previó expresamente que su inspección, vigilancia y Control fuera adelantado por la Superintendencia de Economía Solidaria, sin que dicha competencia fuera condicionada a que no se encontraran sometidas a la supervisión especializada del otro órgano del Estado.
En esa medida, el carácter residual de la competencia de la Superintendencia de Economía Solidaria no se aplica a ese último tipo de cooperativas, razón por la cual el legislador previó la creación de una dependencia especializada en la supervisión de tal organización, la cual, estipuló, debería recibir asistencia tecnológica, asesoría técnica y formación del recurso humano de la Superintendencia Bancaria (Hoy superintendencia financiera). 28 Ley 454 de 1998, artículo 35.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Además de dichas funciones, el artículo 3º del Decreto 186 de 2004 dispone: ARTÍCULO 3o. La Superintendencia de la Economía Solidaria, tendrá como funciones en relación con las cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, además de las previstas en el artículo anterior, las siguientes: 1.
Funciones de autorización u objeción para el funcionamiento de entidades. […] 2. Funciones respecto de la actividad de las entidades. En el desarrollo de la actividad de las entidades la Superintendencia de la Economía Solidaria tendrá las siguientes funciones: […] f) Aprobar el inventario en la liquidación voluntaria de cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. 3.
Funciones de control y vigilancia. La Superintendencia de la Economía Solidaria tendrá las siguientes funciones de control y vigilancia: […] b) Dar trámite a las quejas que se presenten contra las entidades vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés legítimo, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes.
Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar; [Resalta la Sala] 6.4. Las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. reiteración29 Mediante Decreto 1080 de 2021, se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, y se define a autoridad como una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente30.
A su vez, el artículo 3° del citado decreto dispone que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer la inspección, vigilancia y control de los actores del sistema general de seguridad social en salud, de la siguiente manera: Artículo 3. Ámbito de inspección, vigilancia y control. La Superintendencia Nacional de Salud, tiene a su cargo el Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control del 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 12 de abril de 2023, rad 11001-03- 06-000-2022-00280-00 30 Artículo 1°. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 Sistema General de Seguridad Social y le corresponde ejercer inspección, vigilancia y control respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud enunciados, entre otros, en los artículos 155de la Ley 100 de 199331, 121y 130A de la Ley 1438 de 2011 y 2 de la Ley 1966 de 201932.
El referido artículo 3°, remite al artículo 121 de la Ley 1438 de 201133, dentro del cual se encuentran relacionados los sujetos, actividades y recursos que son inspeccionados, vigilados y controlados por la Superintendencia Nacional de Salud, a saber: Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud: 121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud.
Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. [….]. (Resalta la Sala). Por su lado el artículo 130 de la citada ley, establece las conductas34 frente a las cuales la Superintendencia Nacional de Salud, puede imponer sanciones, por infracciones 31 Ley 100 de 1993.
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. El artículo 155 hace referencia a los integrantes del Sistema de Seguridad Social en Salud, que son los siguientes: 1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: a) Los Ministerios de Salud y Trabajo; b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; c) La Superintendencia Nacional en Salud; 2.
Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) <Ver Notas del Editor> El Fondo de Solidaridad y Garantía. 3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas. 4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo. 5.
Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados. 6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades. 7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. 8.
Operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos. 32 Ley 1966 de 2019. Por medio del cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el sistema de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones. El artículo 2° crea el Sistema integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el sector Salud. 33 Ley 1438 de 2011 (Enero 19) “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 34 1.
Infringir la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios de salud. 2. No dar aplicación a los mandatos de la Ley 1751 de 2015, en lo correspondiente a la prestación de los servicios de salud. 3. Aplicar preexistencias a los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud. 4. Impedir u obstaculizar la atención de urgencias.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 relacionadas con la prestación del servicio a la salud, la vulneración del derecho a la salud o conexos, la violación de la normativa vigente, la omisión de información, cobertura, oportunidad y pertinencia, entre otros. Como puede observarse, las facultades de la Superintendencia Nacional de Salud se concretan en velar que se cumplan las normas del sistema de salud y que se protejan los derechos de los ciudadanos respecto de la atención en salud.
Todo anterior conlleva; por tanto, que sus funciones de inspección, vigilancia y control se enmarcan únicamente frente a los actores y conductas del sistema general de seguridad social en salud enunciados en las normas citadas. Adicionalmente, como lo mencionó la Sala en decisiones anteriores35, la Ley 1966 de 201936 adoptó medidas para mejorar la transparencia, la vigilancia, el control, la aplicación y el uso de los recursos financieros del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 1).
De acuerdo con la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley37, su finalidad era la de mejorar la vigilancia, el control y la aplicación en el uso de los recursos 5. Incumplir las normas de afiliación o dificultar dicho proceso. 6. Incumplir con los beneficios a los cuales tienen derecho todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia, en especial, con la negociación de los medicamentos, procedimientos, tecnologías, terapias y otros que se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. 7.
Impedir o atentar contra la selección de organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica. 8. La violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 9.
Efectuar por un mismo servicio o prestación un doble cobro o pago al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 10. Efectuar cobros al Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o suministrando información falsa. 11. No reportar información con calidad, cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de sus competencias. 12.
Obstruir las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud por renuencia en el suministro de información, impedir o no autorizar el acceso a sus archivos e instalaciones. 13. El no reconocimiento, el reconocimiento inoportuno, el pago inoportuno o el no pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 14.
Incumplir los compromisos obligatorios de pago y/o depuración de cartera producto de las mesas de saneamiento de cartera, acuerdos conciliatorios y/o cualquier otro acuerdo suscrito entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de Salud del Régimen 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00200-00 36 «[P]or medio del cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el sistema de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones.». 37 Gaceta del Congreso 713 de 2017, que contiene el Proyecto de Ley 90 de 2017 Senado, «[p]or medio de la cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia del aseguramiento en salud», y Gaceta 368 de 2019, que contiene las ponencias en la Cámara de Representantes.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 financieros del Sistema de Seguridad Social en Salud; unificar los sistemas de información de gestión financiera y asistencial, y brindar transparencia para el acceso de los asegurados al servicio de salud. Para tal efecto, se creó el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, que opera a partir de la acción especializada y coordinada entre las Superintendencias Financiera, de Sociedades de Industria y Comercio y Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta última.
En este sentido, el artículo 2. ° establece, en su parte pertinente: Artículo 2o. El sistema integrado de control, inspección y vigilancia para el sector salud. Créase el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, a partir de la acción especializada y coordinada entre la Superintendencia Financiera, Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta última quien será la encargada de adelantar el proceso sancionatorio, sin causar cargo alguno por sobretasas, o tarifas de contribución adicionales.
La Superintendencia Financiera podrá servir de asesor técnico, brindar capacitación, emitir conceptos, transferencia de conocimiento, y mejores prácticas para el fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que esta ejerza la inspección, vigilancia y control sobre las Entidades Promotoras de Salud u otras aseguradoras en salud, así mismo, sobre operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos, en lo que corresponde a las condiciones financieras y a las buenas prácticas de gobierno corporativo que deben cumplir estas entidades.
La Superintendencia Financiera emitirá un informe anual sobre el desempeño de los principales indicadores financieros de estas entidades. La Superintendencia de Sociedades ejercerá la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades del sector salud y empresas unipersonales que operen en el sector, a efecto de verificar el cumplimiento de las normas de derecho de sociedades y demás asignadas a este ente de control.
El Gobierno reglamentará la materia. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá la vigilancia, control e inspección sobre la promoción de la competencia en el sector salud, mediante la imposición de multas cuando se infrinjan las disposiciones de prácticas comerciales restrictivas a la competencia y competencia desleal, fusiones y obtención de control de empresas en el mercado de la salud y el abuso de posición de dominante, entre otras. 7.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Superintendencia de Economía Solidaria es la autoridad competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control de la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud, frente a la no devolución de los Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 aportes realizados por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda a título de ahorros ante esa organización. Lo anterior por las siguientes razones: 1.
La Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud (CMPS), es una organización del sector solidario de tipo mutualista, cuyo objeto general del acuerdo cooperativo incluye «[…] procurar la satisfacción de las necesidades y el desarrollo integral de sus asociados de su grupo familiar y comunidad en general, así como el desarrollo de sus actividades profesionales mediante la prestación de servicios de diversa naturaleza […]» Las actividades económicas que desarrollaba conforme al registro de existencia y representación legal del 3 de mayo de 2024, aportado por la Cámara de Comercio de Bogotá38, eran: 8622. actividades de la práctica odontológica.
(actividad principal) 7020. actividades de consultoría de gestión. (actividad secundaria) 8621. actividades de la práctica médica, sin internación. (otras actividades) 6492. Actividades financieras de fondos de empleados y otras formas asociativas del sector solidario. (otras actividades) Como se observa, dentro de las actividades de la cooperativa se encontraba tanto la prestación de atención médica como actividades financieras. 2.
Teniendo en cuenta que se trata de una organización asociativa del tipo mutualista, perteneciente al sector solidario, que prestaba servicios odontológicos y de práctica médica, resulta aplicable lo dispuesto en numeral primero del artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, conforme al cual las facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se ejercen de manera integral sobre las asociaciones mutuales, únicamente respecto de sus actividades en salud.
En ese entendido se trata de un control de carácter objetivo, fijado por el legislador. 3. Ahora bien, respecto de las actividades financieras también desarrolladas por la CMPS, la Clasificación Industrial Uniforme de Todas las Actividades Económicas (CIIU), establece «La distribución de fondos, sin ánimo de lucro, entre sus asociados, para la compra de bienes y servicios.
Se incluyen las actividades de unidades tales como: Las cooperativas de ahorro y crédito, cuya función principal consiste en adelantar 38 Archivo Samai 44_RECIBEMEMORIAL_ADJUNTOSZIP_20240503114355. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 actividad financiera exclusivamente con sus asociados. Las cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito»39.
En ese sentido, la CMPS era una multiactiva con sección de ahorro, lo que la facultaba para recibir aportes de sus asociados a título de ahorro, en virtud de lo cual está sujeta a la inspección, vigilancia y control especializado de la Superintendencia de Economía Solidaria. Lo anterior conforme a lo establecido en el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, modificado por el artículo 98 de la Ley 795 de 2003, el cual expresamente ubicó a las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito bajo la inspección, vigilancia y control de dicha superintendencia (control objetivo). 4.
Así las cosas, la CMPS estaba sujeta a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Salud, en lo referente a sus actividades de prestación de servicios de Salud (control objetivo) y, en lo demás, a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Economía Solidaría (control subjetivo), especialmente es sus actividades de ahorro y crédito, a través de la dependencia especializada en supervisión financiera. 5.
Dado que la situación denunciada por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda, esto es, la no devolución de unos aportes a título de ahorros, captados por la CMPS se circunscribe a las actividades de ahorro y crédito de dicha organización de la economía solidaria, encuentra la Sala que es la Superintendencia de Economía Solidaria la autoridad competente para ejercer las funciones de Inspección, vigilancia y Control y tomar las medidas a que haya lugar.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Superintendencia de Economía Solidaria para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud (CMPS), frente a la situación denunciada por la señora Gloria Patricia González Sepúlveda, esto es, la no devolución de sus aportes realizados a título de ahorro ante dicha organización.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Superintendencia de Economía Solidaria, para lo de su competencia. 39 Documento CIIU Rev. 4 A.C. (actualización 2022), Consultable en: https://www.dane.gov.co/index.php/sistema-estadistico-nacional-sen/normas-y- estandares/nomenclaturas-y-clasificaciones/clasificaciones/clasificacion-industrial-internacional- uniforme-de-todas-las-actividades-economicas-ciiu Radicación: 11001-03-06-000-2024-00113-00 TERCERO. COMUNICAR esta decisión a la Superintendencia Nacional de Salud a la Superintendencia de Economía Solidaria, a la señora Gloria Patricia González y a la Cooperativa Multiactiva para los Profesionales del Sector Salud (CMPS) en liquidación.
CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39 inciso 3º de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.