Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causales literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reconocimiento de la pensión obtenido con violación al debido proceso y cuando la cuantía de la pensión reconocida excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Once Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), contra la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario 1.1 El 19 de diciembre de 2012, Clara Inés Acevedo de García instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (en adelante, CAJANAL), con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución UGM 045309 de 07 de mayo de 2012, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación y del Auto UGM 009319 de 30 de mayo de 2012, por el que se aceptó el desistimiento del recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y se reconozcan los intereses moratorios. Formuló como cargos de nulidad la violación de los artículos 48 de la CP (Constitución Política) y 36 de la Ley 100 de 1993, y la falsa motivación. Expuso que se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que, para el momento de su entrada en vigencia -01 de abril de 1994-, contaba con más de 15 años de servicios y 35 de edad.

Para efectos de la 1 Expediente 25000-23-42-000-2012-02028-01 (0534-2014). Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reliquidación de la pensión de jubilación como servidora pública se le debía aplicar la Ley 33 de 1985 y el Decreto Ley 1045 de 1978, teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicio y todos los factores componentes del salario -bonificación por actividad judicial, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad-2.

Al no haberse reliquidado la pensión en dichos términos, se desconocieron los derechos adquiridos y el principio de inescindibilidad de la norma. Los actos demandados están falsamente motivados, porque las circunstancias de hecho y de derecho consignadas en ellos no son las aplicables, en tanto se desconoce el régimen de transición y la certificación expedida por el empleador, en la que se relacionan los factores devengados en el último año de servicio. 1.2 El 07 de noviembre de 2013, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia3: (i) se inhibió de declarar la nulidad del Auto UGM 009319 de 30 de mayo de 2012 -por el que se aceptó el desistimiento del recurso de reposición-, (ii) declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM045309 de 07 de mayo de 2012 -reliquidó la pensión de jubilación- y como consecuencia ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios -del 13 de febrero de 2009 al 13 de febrero de 2010-, incluyendo como factores salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, los gastos de representación, la prima de navidad, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la bonificación por actividad judicial, a partir del 14 de febrero de 2010, (iii) ordenó a la UGPP pagar las diferencias de valor que resulten entre lo pagado y lo que debió recibir por concepto de mesadas pensionales y efectuar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, aclarando que dichos aportes deben ser en el porcentaje que corresponda al trabajador y (iv) ordenó a la Fiscalía General de la Nación en calidad de llamado en garantía girar por concepto de los factores incluidos y sobre los cuales no se haya efectuado los aportes de ley a la UGPP, los valores correspondientes, de acuerdo con lo establecido en la providencia. Lo anterior, porque la demandante estaba amparada por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, de modo que el reconocimiento de la pensión debía realizarse teniendo en cuenta el régimen anterior al que se encontraba afiliada.

Aclaró que, si bien laboró por más de 22 años al servicio de la Contraloría General de la República, en principio, tenía derecho al régimen especial establecido en el Decreto 929 de 19764; sin embargo, le resultaba más favorable la aplicación de la Ley 33 de 1985, porque la norma especial toma el promedio de todo lo devengado en el último semestre, en tanto que en el régimen general de pensiones corresponde al de los últimos 12 meses de servicio.

Con fundamento en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 20105 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expuso que conforme a los principios de progresividad, favorabilidad en materia laboral y primacía de la realidad sobre las formalidades, la interpretación que se le debe dar a la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, es que la lista de factores a tener en cuenta en la base de liquidación pensional no es 2 Citó la sentencia de unificación proferida el 04 de agosto de 2010 (exp. 25000-23-25-000-2006-7509-01 (0112-09), CP: Víctor Hernando Alvarado Ardila), en la que se expuso que las sumas que el servidor público recibió habitual y periódicamente en el último año de servicio constituyen salario base de liquidación. 3 SAMAI CE, índice 33, 251RECIBE PRUEBAS_OneDrive_2_6 -11-2020 1.zip(.zip) NroActu a 33. 01_2012-2028 EXPEDIENTE COMPLETO, pp. 222 a 235. 4 Según esta norma, quienes hayan laborado 20 años de servicio, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivos a esa entidad, tendrán derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. 5 Radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 taxativa, por ello debe entenderse como salario para efectos de la liquidación pensional todo aquello que reciba el empleado como contraprestación directa del servicio, indistintamente de la denominación que adopte.

Acorde con la certificación del tesorero de la Fiscalía General de la Nación, se deben incluir los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y bonificación por actividad judicial6, a partir del 14 de febrero de 2010, fecha en la cual se retiró definitivamente del servicio.

No se tiene en cuenta el sueldo de vacaciones, porque la jurisprudencia ha establecido que no constituye salario ni prestación, toda vez que corresponde a un descanso remunerado para el trabajador7. De otra parte, indicó que en este caso no operó la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968. 1.3 El 13 de noviembre de 2013 la UGPP interpuso recurso de apelación8.

Expuso que la demandante tiene derecho a la pensión de vejez como lo reconoció la entidad, en los términos previstos en la Ley 100 de 1993 y en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, norma esta última que señaló los factores salariales que se deben tener en cuenta al momento de la liquidación pensional, por lo que no procede la reliquidación solicitada.

Adujo que la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y tenida en cuenta por el tribunal en el fallo apelado tiene efectos hacia futuro y no retroactivos, sin tener vocación de modificar las situaciones jurídicas que se consolidaron antes de su expedición9, con el fin de preservar la seguridad jurídica. 1.4 El 23 de octubre de 2014, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia10.

Explicó que la actora estaba amparada por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 -nació el 2 de enero de 1951 y para el 01 de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad- y que resultaba viable aplicar en su integridad la Ley 33 de 1985 por ser más favorable; por ende, la fecha del estatus pensional deberá ajustarse a aquella en que cumplió los 55 años de edad, indistintamente de que la prestación se haya pagado solo a partir de su retiro -13 de febrero de 2010-.

En relación con los factores para determinar el ingreso base de liquidación, aplicó la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010 (exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01, CP: Víctor Hernando Alvarado Ardila), en la que se concluyó que «la preceptiva contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, es un principio general y no puede considerarse de manera taxativa, por tal razón deben incluirse todos los factores efectivamente devengados realizando los aportes que correspondan», y aclaró que los factores salariales a incluir deben tener la condición de retribuir habitual y de forma periódica los servicios prestados -art. 40 Dto.

Ley 720 de 1978-. Sostuvo que la citada sentencia no se aplica solo a situaciones consolidadas con posterioridad a su expedición y que al realizarse el estudio de legalidad del acto administrativo que modificó el derecho pensional, el juez debe tener en cuenta la jurisprudencia vigente sobre el tema, tal como se hizo en este caso. 6 Tiene carácter salarial por expresa disposición del Decreto 3900 de 2008; además, se trata de un concepto que retribuye el servicio y se recibe habitualmente. 7 Al respecto, citó la sentencia de unificación a la que se hizo alusión con anterioridad, proferida el 04 de agosto de 2010. 8 SAMAI CE, índice 33, 251RECIBE PRUEBAS_OneDrive_2_6 -11-2020 1.zip(.zip) NroActu a 33. 01_2012-2028 EXPEDIENTE COMPLETO, pp. 239 a 243. 9 Indicó que en materia de prestaciones económicas se entiende que una situación está jurídicamente consolidada cuando el acto administrativo que decidió el fondo de la solicitud original, se encuentra en firme, tornándose inmodificable. 10 SAMAI CE, índice 33, 251RECIBE PRUEBAS_OneDrive_2_6 -11-2020 1.zip(.zip) NroActu a 33. 01_2012-2028 EXPEDIENTE COMPLETO, pp. 296 a 317.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por lo expuesto, consideró que la demandante tiene derecho a que se le reliquide la pensión incluyendo todos los factores devengados en el último año de servicio, comprendido entre el 13 de febrero de 2009 y el 13 de febrero de 2010, tales como la asignación básica, los gastos de representación, la bonificación por servicios, la bonificación por actividad judicial y las primas de servicios, vacaciones y navidad, como lo ordenó el a quo.

Respecto del cobro de los aportes para pensión de los factores salariales que se ordenan incluir, afirmó que la Fiscalía General de la Nación, como último empleador de la accionante, deberá asumir el porcentaje que le corresponde, pues solo de esa manera se logrará materializar lo previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual «[e]l Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de conformidad con la ley esté a su cargo». 2.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión El 12 de diciembre de 2019 la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la mencionada sentencia11, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública «se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», respectivamente.

En relación con la primera causal de revisión, sostuvo que la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos que fueron ordenados en la sentencia objeto del recurso, no le corresponden, porque lo adecuado era tener en cuenta los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y los factores; motivo por el cual, el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad establecidos en los artículos 1, 2, 6, 29, 48, 121, 123 inciso 2 y 124 de la CP.

Agregó que la providencia accedió a realizar la reliquidación de la prestación conforme a una interpretación errada, separándose de lo probado en el trámite judicial y desconociendo el debido proceso. Respecto de la segunda causal invocada expuso que en la sentencia censurada se accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación en contravía del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto la pensionada estaba amparada por el régimen de transición, asistiéndole el derecho a que se le aplicara la norma anterior -Ley 33 de 1985- respetando las condiciones de edad, tiempo y monto; pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del IBL, como el derecho pensional se adquirió después del 01 de abril de 1994, este corresponde al 75% del promedio de lo devengado sobre el salario de los últimos 10 años o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, condiciones tenidas en cuenta en los actos expedidos por CAJANAL.

Razonar lo contrario es tanto como aplicar la reviviscencia de la norma derogada, basada en una interpretación caprichosa de la ley posterior. Puso de presente que la Corte Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se deben liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que se liquidan conforme a las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto pensional, entendido este último como una tasa de reemplazo 11SAMAI CE, índice 22, EXPEDIENTE DIGITAL - CUADERNO PRINCIPAL 1-1-CUAD.

PPAL N. 1 FOL. 194.pdf(.pdf) NroActua 22, pp. 5 a 24. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 definida en el régimen anterior. Al respecto, transcribió apartes de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, así como de los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017 de la Corte Constitucional.

Indicó que, en este caso se ordenó reliquidar la pensión de vejez de la causante tomando como ingreso base de liquidación el 75% del último año de servicios con la inclusión de todos los factores salariales en aplicación de la Ley 33 de 1985, desconociendo la norma y el precedente constitucional aplicable, lo que además de vulnerar el debido proceso en el trámite judicial, constituye una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, en tanto se incrementó en un 41,20%12 la mesada pensional, sin justificación alguna.

Por lo anterior, se configuró un abuso palmario del derecho en el reconocimiento prestacional de la causante, no solo por indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino por el desconocimiento de precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL a quienes estén sujetos al régimen de transición y los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar la prestación. 3.

Trámite procesal 3.1 El 21 de febrero de 202013 se admitió el recurso extraordinario de revisión. Se ordenó notificar personalmente a Clara Inés Acevedo de García y al ministerio público para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. 3.2 El 15 de octubre de 202014 se tuvieron como pruebas los documentos allegados por la parte actora y se ordenó oficiar al tribunal para que aportara copia digitalizada del expediente del proceso ordinario. 3.3 El 08 de marzo de 202115 se vinculó a la Fiscalía General de la Nación, entidad llamada en garantía en el proceso ordinario. 4.

Intervenciones 4.1 Clara Inés Acevedo de García16, actuando a través de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la solicitud de revisión. Propuso la excepción previa denominada «falta de legitimación en la causa por activa para invocar las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003», porque a su juicio la UGPP no está legitimada para interponer el recurso extraordinario de revisión, pues esa facultad, en los términos de la citada norma, radica exclusivamente en el Gobierno, por conducto del Ministerio de la Protección Social, en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el Contralor General de la República o en el Procurador General de la Nación. 12 En el escrito del recurso extraordinario de revisión se presentó un cuadro en el que se indicó el valor de la mesada actual, el de la mesada ajustada a la fecha, señalando como diferencia la suma de $3.253.262,11.

Efectuó la proyección de los pagos que se realizarían de más, en virtud de la orden judicial y conforme con la expectativa de vida de la pensionada, dando como total proyección pagos futuros indexado $1.325.933.417,05761. SAMAI CE, índice 22 EXPEDIENTE DIGITAL-1-CD FOL. 6 6 DEMANDA.pdf(.pdf) NroActua 22. 13 SAMAI CE, índice 22, EXPEDIENTE DIGITAL - CUADERNO PRINCIPAL 3-1-CUAD.

PPAL N. 3 FOL. 405 A 525.pdf(.pdf) NroActua 22, p. 164. 14 SAMAI CE, índice 24. 15 SAMAI CE, índice 36. 16 SAMAI CE, índice 22, EXPEDIENTE DIGITAL - CUADERNO PRINCIPAL 3-1-CUAD. PPAL N. 3 FOL. 405 A 525.pdf(.pdf) NroActua 22, pp. 195 a 206. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En cuanto a la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2002, expuso que la UGPP no indicó en qué aspecto fundamental o de forma específica la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores componentes de salario devengados en el último año de servicios se obtuvo con violación al debido proceso.

Señaló que el proceso ordinario en el que se expidió la sentencia objeto de revisión se surtió bajo los principios de legalidad y debido proceso, permitiéndosele a la extinta CAJANAL participar de manera activa contestando la demanda, asistiendo a las audiencias e interponiendo los recursos de ley. Aseguró que lo que la entidad pretende es revivir la discusión surtida ante el juez natural, quien se pronunció en virtud de su autonomía e independencia judicial17 y aplicó la jurisprudencia vigente.

Frente a la causal de revisión relacionada con la cuantía del derecho reconocido, explicó que esta procede solo en el evento que la reliquidación pensional estuviere precedida de un evidente y flagrante abuso del derecho o fraude a la ley en los términos indicados en la sentencia SU-427-2016, supuesto que no está probado. Por el contrario, se puede verificar que «no tuvo sobresalto alguno en su vinculación laboral», tampoco ostentó «vinculaciones precarias en su último año de servicio» que permitiera inferir la existencia de un abuso de derecho y, se debe dar plena aplicación a la sentencia de unificación expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de agosto de 201818, en la que se expuso que el cambio de postura jurisprudencial que se asumía en esa oportunidad no afectaba los procesos decididos con anterioridad, que tuvieron como fundamento la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, por cuanto los fallos ejecutoriados en virtud del principio de la seguridad jurídica resultan inmodificables.

Adujo que las sentencias de la Corte Constitucional SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, citadas por la UGPP en la demanda, son posteriores al fallo objeto de revisión -proferido el 23 de octubre de 2014-. Agregó que hasta antes de la SU-230 de 2015, esa corporación reconocía la aplicación íntegra del régimen de transición y, precisó que la C-258 de 2013 no aplica al caso particular, porque en esta se realizó el juicio de constitucionalidad respecto del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que se circunscribe al régimen pensional aplicable a los congresistas, sin que se pueda hacer extensiva a otros regímenes pensionales.

Además, esa Alta Corte en la SU- 114-2018 determinó que la regla fijada en la providencia de 2013 solo se extendió a los demás beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con la expedición de la SU-230 de 2015. 4.2 La Fiscalía General de la Nación -llamada en garantía en el proceso ordinario-19, a través de apoderada, manifestó que coadyuva a la UGPP en las pretensiones planteadas, las que a su juicio deben ser acogidas en salvaguarda de los dineros públicos, por la posible afectación que pueda generar reconocer una reliquidación improcedente.

Adujo que los actos demandados son ajenos a la entidad y que durante el tiempo que estuvo vinculada la funcionaria realizó la cotización con base en todos los factores que la Ley señalaba durante la vigencia de la relación legal y reglamentaria con base en el ingreso base de cotización. 4.3 El ministerio público guardó silencio. 17 Sobre la autonomía e independencia judicial transcribió apartes de la sentencia de tutela proferida el 18 de junio de 2018 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado (exp. 11001-03-15-000-2018-01421-00, CP: Rafael Francisco Suárez Vargas). 18 Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP: César Palomino Cortés. 19 SAMAI CE, índice 41.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el inciso 1 del artículo 249 del CPACA20, la Sala Once Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP contra la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

La sentencia recurrida se notificó a través de mensaje enviado al buzón electrónico el 10 de diciembre de 2014 y quedó ejecutoriada el 15 de diciembre del mismo año21. La UGPP presentó el recurso extraordinario de revisión el 12 de diciembre de 2019, esto es, dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso final del artículo 251 del CPACA22.

Legitimación en la causa El apoderado de Clara Inés Acevedo de García propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la UGPP para invocar las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Al respecto, se advierte que si bien esa norma facultó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, no se puede desconocer que de conformidad con el numeral i) del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP tiene entre otras funciones la de «[a]sumir el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación», como en efecto sucedió con CAJANAL, cuya supresión y liquidación se ordenó mediante el Decreto 2196 de 2009, entidad que en los términos del artículo 4 de la Ley 490 de 1998 tenía dentro de sus funciones el reconocimiento y pago de pensiones -entidad demandada en el proceso ordinario-.

La citada norma también dispuso que la UGPP «ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». Adicionalmente, en el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 201323 el presidente de la República le atribuyó a la mencionada entidad la competencia para adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen, por lo que es claro que está legitimada para interponer el recurso extraordinario de revisión. 20 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 21 SAMAI CE, índice 22, EXPEDIENTE DIGITAL - CUADERNO PRINCIPAL 2-1-CUAD.

PPAL N. 2 FOL. 195 A 404.pdf(.pdf) NroActua 22, p. 66. Fechas tomadas de la constancia de ejecutoria expedida por el secretario de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 22 En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 23 Por el cual se modifica la estructura de la UGPP y se determinan las funciones de sus dependencias.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia de 23 de octubre de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en las causales de revisión establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública «se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», respectivamente.

Para decidir, la Sala se referirá a: (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de las causales de revisión invocadas; y (ii) al caso concreto, esto es, si el reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que le era legalmente aplicable.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión24 y el alcance de las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

Entonces, el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a las causales invocadas por la UGPP, se tiene que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la acción especial para revisar judicialmente las sentencias, conciliaciones o acuerdos transaccionales que impongan al erario o fondo de naturaleza pública la obligación de cubrir prestaciones periódicas.

El recurso se tramita mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y, además de las causales del artículo 250 del CPACA, procede por: a) la 24 Ver, entre muchas otras, la sentencia de 30 de septiembre de 2024, Sala Tercera Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000- 2023-04763-00, C.P. Wilson Ramos Girón).

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 violación al debido proceso y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

El objeto principal del recurso especial de revisión establecido en la Ley 797 de 2003 es proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, mediante el mecanismo de examinar judicialmente la legalidad de las prestaciones reconocidas, cuando se configuren alguna de las causales del artículo 20 mencionado.

Para esos propósitos, el juez del recurso podrá infirmar la sentencia25. Se ha entendido, además, que la acción especial de revisión de la citada ley no permite reabrir la cuestión de fondo decidida en el juicio ordinario, sino que el único objeto es la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del citado derecho en relación con los núcleos que lo componen, tales como: (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y (iii) con las garantías de audiencia y defensa que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.

Por su parte, la causal del literal b) se refiere a que la mesada pensional se hubiere reconocido en cuantía superior a lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención que le era aplicable al beneficiario. Esta corporación26 explicó que se erige como una herramienta legal útil, cuyo propósito es fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso, afectando los principios que orientan el Sistema General de Pensiones27, en especial, los de solidaridad y equilibrio financiero.

Caso concreto La UGPP afirma que la sentencia recurrida incurrió en las causales establecidas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, por considerar que Clara Inés Acevedo de García no tiene derecho a la reliquidación de la pensión, por cuanto el juez de instancia se apartó de lo establecido normativa y jurisprudencialmente accediendo a realizar la reliquidación de la prestación conforme a una interpretación errada, separándose de lo debidamente probado en el trámite judicial, y que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 25 Sentencia C-835 de 2003. 26 Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 01 de agosto de 2017 (exp. 11001-03-15-000-2016-02022-00, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez). 27 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por su parte, Clara Inés Acevedo de García expuso que la UGPP no indicó en qué aspecto fundamental o de forma específica la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores componentes de salario devengados en el último año de servicios se obtuvo con violación al debido proceso.

Frente a la causal de revisión relacionada con la cuantía del derecho reconocido, explicó que esta procede solo en el evento que la reliquidación pensional estuviere precedida de un evidente y flagrante abuso del derecho o fraude a la ley, lo que no está probado en este caso. En la providencia censurada, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que la demandante estaba cobijada por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y que si bien tenía derecho al régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976 -por haber laborado en la Contraloría General de la República por más de 22 años-, le era más favorable que se aplicara la Ley 33 de 1985, por lo que, con fundamento en la jurisprudencia reiterada de esa sección, para ese entonces, frente al IBL en el citado régimen de transición y la inclusión de todos los factores salariales efectivamente devengados, para determinar la base de liquidación -sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010 de la citada sección-, así como lo probado en el expediente, concluyó que procedía la reliquidación ordenada por el tribunal.

La causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Tal como se expuso con anterioridad, para que proceda la causal especial de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, que el reconocimiento de las sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública se haya obtenido con violación al debido proceso, es necesario que se exponga la vulneración del citado derecho en relación con los núcleos que lo componen.

Al respecto, se observa que, aunque la UGPP alegó la vulneración al debido proceso, su argumento no está dirigido a probar su desconocimiento, de hecho, lo que se advierte es el desacuerdo con la norma aplicada, la jurisprudencia tenida en cuenta para decidir el asunto y la valoración probatoria realizada por el juez natural en la sentencia censurada frente al IBL aplicable en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional, pretendiendo promover una nueva discusión sobre el asunto decidido en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se estableció que Clara Inés Acevedo de García estaba amparada por el régimen de transición previsto en la citada ley, y que tenía derecho a la reliquidación pensional aplicando el 75% del promedio del salario que devengó en el último año de servicio, conforme a la interpretación unificada que realizó la Sección Segunda del Consejo de Estado -sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010-28.

De acuerdo con los términos planteados por la UGPP, la Sala no evidencia que con la decisión objeto de revisión se haya incurrido en la citada causal. La causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal dispone que procede la revisión de la providencia judicial «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 28 Radicado 25000232500020060750901 (0112-2009), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En este caso, la UGPP afirma que en la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación en contravía del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues si bien, la pensionada estaba amparada por el régimen de transición -hecho que no se discute- y le asistía el derecho a que se le aplicara la norma anterior -Ley 33 de 1985- respetando las condiciones de edad, tiempo y monto, no ocurría lo mismo con el IBL, toda vez que, al adquirirse el derecho pensional después del 01 de abril de 1994, este corresponde al 75% del promedio de lo devengado sobre el salario de los últimos 10 años, conforme a la pacífica y clara línea jurisprudencial de la Corte Constitucional acerca de la forma en la que se deben liquidar las pensiones sometidas a dicho régimen.

Agregó que la providencia censurada afectó la sostenibilidad financiera del sistema, en tanto se incrementó en un 41,20% la mesada pensional, sin justificación alguna. La Sala advierte que, en la sentencia de 23 de octubre de 2014, objeto de revisión, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó la reliquidación de la pensión que le fue reconocida por CAJANAL a Clara Inés Acevedo de García, teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario que devengó en el último año de servicio sobre todos los factores salariales, de acuerdo a la jurisprudencia vigente para esa época y la prueba aportada al expediente.

En concreto, respecto al IBL en el régimen de transición expuso que «sobre el tema de la aplicación de la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993 para efectos de la liquidación de la pensión que se reconoce conforme al régimen anterior, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido reiterativa al considerar que el beneficio también se extiende a la fórmula para liquidar el ingreso base de liquidación dispuesta en la norma anterior».

En cuanto a los factores para determinar el ingreso, tuvo en cuenta la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 04 de agosto de 2010 y precisó que «la prestación debe liquidarse teniendo en cuenta los factores devengados durante el lapso de tiempo que disponga el régimen anterior y no los previstos en el Sistema General de Pensiones», todo porque, a juicio del juez natural, no sería posible aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, pues ello conduciría a desconocer el principio de inescindibilidad de la ley.

Frente a la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta corporación29, se observa que en esta se indicó que las pensiones de jubilación reguladas por el régimen general de los servidores públicos previsto en la Ley 33 de 1985 deben ser liquidadas con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que el artículo 3 ibidem no enunció de manera taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, lo que no impide la inclusión de otros conceptos devengados respecto de los que no se hubiera cotizado, pero que constituyen salario por haber sido percibidos por el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación de sus servicios.

En ese mismo pronunciamiento, la Sección Segunda fue enfática en señalar que el ingreso base de liquidación sí era un aspecto sometido al régimen de transición y que, por ende, «(…) cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación (…)», tesis tenida en cuenta en la sentencia censurada, por ser la vigente para ese entonces. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, (exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), CP: Víctor Hernando Alvarado Ardila).

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Si bien la Sala Plena del Consejo de Estado30 en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 analizó varios de los pronunciamientos de la Corte Constitucional citados en el recurso extraordinario de revisión y decidió fijar como regla de unificación que «[e]l Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985», y para efectos de liquidar el IBL, las subreglas referentes: (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos; para esta Sala, ese solo hecho no conduce a que la reliquidación cuestionada se le considere como contraria a derecho y que se haya obtenido con abuso del mismo.

Téngase en cuenta que, tal como quedó expuesto en la sentencia de unificación de la Sala Plena de 2018, las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía con anterioridad la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley -ordinal tercero-.

Además, en esa misma decisión se le advirtió a la comunidad en general que las consideraciones expuestas, en relación con los temas objeto de unificación son obligatorias para todos los asuntos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, precisándose que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables -ordinal segundo-, como ocurre con el analizado en esta oportunidad.

Para esta Sala, no es jurídicamente admisible que en el recurso extraordinario de revisión se dé cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia censurada, pues esto corresponde al ámbito de su autonomía judicial. En todo caso, las inconformidades manifestadas por la UGPP no constituyen eventos capaces de estructurar las causales de revisión invocadas, siendo evidente que lo que se pretende es que se revise, como si se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario, la validez de la tesis que en su momento de forma reiterada aplicaba la Sección Segunda del Consejo de Estado frente al IBL en el régimen de transición y la regla fijada en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010 -factores para determinar el IBL-, lo que resulta ajeno a la naturaleza de este asunto.

En cuanto al argumento según el cual la providencia censurada afectó la sostenibilidad financiera del sistema, en tanto se incrementó en un 41,20% la mesada pensional, sin justificación alguna, se trata de una afirmación que tiene como sustento el desacuerdo de la UGPP frente a la aplicación integral de la Ley 33 de 1985, como lo dispuso el juez natural.

Así las cosas, se concluye que en la sentencia objeto de revisión el juez de segunda instancia analizó las normas aplicables al caso concreto, valoró las pruebas aportadas al expediente y tuvo en cuenta la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010 de esa misma sección, que para ese entonces resultaba de obligatorio cumplimiento, sin que se evidencie vulneración al debido proceso o que la cuantía del derecho reconocido a favor de Clara Inés Acevedo de García excediere lo debido de acuerdo con la ley que le era legalmente aplicable, razón suficiente para que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. Conclusión 30 Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP: César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 De conformidad con lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión establece como contenido interpretativo que el recurso extraordinario de revisión es excepcional, pues procede por causales restringidas y no se puede utilizar para reabrir el análisis jurídico realizado en el proceso ordinario.

Con arreglo a esa pauta, la Sala no encontró que se haya incurrido en las causales de revisión de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto.

Costas El artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, vigente para cuando se presentó la demanda, establecía que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP]».

En ese sentido, el artículo 361 del CGP señala que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, «[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Respecto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, no procede su imposición al no estar demostrados en el expediente.

Por el contrario, como Clara Inés Acevedo de García designó apoderado para que ejerciera su defensa en el proceso, quien presentó escrito de oposición, se condenará en costas en el componente de agencias en derecho. No ocurre lo mismo con la Fiscalía General de la Nación, pues si bien esta intervino en el proceso, lo hizo para coadyuvar a la UGPP -recurrente- en sus pretensiones.

Por lo anterior, siguiendo lo previsto en el artículo 366-4 del CGP, para su fijación se atenderá lo establecido en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según el cual la tarifa de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, se tasan entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Así las cosas, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual a favor de Clara Inés Acevedo de García, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Once Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05201-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2.

Condenar a la UGPP al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor de Clara Inés Acevedo de García, por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara el voto (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara el voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador