Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., 02 de febrero de 2024 Referencia: NULIDAD (LESIVIDAD) Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Tema: Licencia de importación Auto que remite por competencia Procede el despacho a decidir sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad de la referencia, presentada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, previos los siguientes antecedentes y consideraciones: I. Antecedentes 1.1.
Mediante correo electrónico1 recibido en la Secretaría de la Sección Primera2 el 12 de agosto de 2021 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de que se concedan las siguientes “Pretensiones 3.1.- Que se declare la nulidad de la licencia No. 22219457-14092018 expedida en favor de Inser Equipos SAS. 3.2.- Con el propósito de preservar el orden público y la moralidad administrativa, con sujeción a los artículos 229 y 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se suspendan los efectos del acto 1 Expediente digital del Sistema de Gestión Documental Samai 2 La demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2020, inicialmente fue tramitada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, mediante proveído de 10 de junio de 2021, en atención a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 149 del CPACA, dispuso remitir el expediente al Consejo de Estado invocando la falta de competencia para conocer de la controversia, al considerar que se trataba de un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, esto es, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO administrativo obtenido a partir de documentación adulterada, particularmente en lo referido a las declaraciones de importación. 3.3. Se restablezca el orden público y moralidad afectadas por la presentación de presunto documentación apócrifa o espuria (sic). 3.4.- Se restablezcan los derechos y principios vulnerados a la entidad pública otorgante de las licencias. 3.5.- Se condene en costas, si a ello hubiere lugar, al titular del acto administrativo reseñado en el numeral 3.1 anterior, por los hechos y actuaciones también relacionados a lo largo del documento.” 1.2.
Mediante auto de 21 de junio de 2022, este despacho inadmitió la demanda y ordenó a la demandante aportar copia del acto acusado con la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, tal y como lo exige el numeral 1º del artículo 166 del CPACA. 1.3. Dentro del término legal dispuesto para ello, se recibió un correo electrónico de subsanación de la demanda a la cual se anexaron los documentos requeridos, remitidos por el señor “Nicolas Zapata T” desde el correo electrónico nzapata@mincit.gov.co, una persona distinta a la abogada que inicialmente presentó la demanda.
No obstante lo dicho, será competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca proveer sobre lo pertinente, de acuerdo a las siguientes II. Consideraciones 2.1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en la que formuló las pretensiones arriba transcritas.
Cabe poner de relieve que la demanda inicialmente fue repartida al Juzgado 6º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, mediante proveído de 10 de junio de 2021, dispuso remitir el expediente a esta corporación, invocando la falta de competencia para conocer de la controversia, al considerar que se trata del medio de control de nulidad – lesividad en contra de actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional, esto es, por el Ministerio de Comercio, Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Industria y Turismo, en atención a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 149 del CPACA, norma que atribuyó la competencia en única instancia al Consejo de Estado para conocer «[…] De [la] nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas en el mismo orden […]». 2.2.
Ahora bien, de la revisión de la demanda presentada se tiene, en primer lugar, que el contenido del acto demandado, esto es, la licencia de importación núm. 22219457-14092018 es el siguiente: Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO De lo anterior puede decirse que, desde el punto de vista de su contenido, la licencia de importación otorgada a nombre y en favor de una persona natural o jurídica es un acto administrativo de carácter particular, por cuanto, a través del mismo, se crea una situación jurídica para quien obtuvo tal beneficio, consistente en este de caso en poder importar un vehículo automotor. 2.3.
Ahora bien, este despacho pone de relieve que el artículo 137 del CPACA, prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […]». (resalta el Despacho) Significa lo anterior que solo excepcionalmente se puede pedir la nulidad de un acto administrativo que tenga efectos particulares, siempre que se enmarque en alguna de las causales previstas en esta norma.
En el caso de autos, la demanda fue formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y, según se evidenció, se dirige contra un acto administrativo particular. Con todo, no se observa que el acto acusado se encuadre en ninguna de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA, toda vez que: i) según se observa en las pretensiones arriba transcritas, con esta demanda se persigue que se declare la nulidad de un acto particular, y no general, y afecta el eventual derecho que le ha concedido; ii) no se trata de recuperar de bienes de uso público; iii) los efectos del acto administrativo no afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, iv) la licencia de importación acusada no se encuentra expresamente prevista en una norma legal como un caso que deba ser debatido a través del medio de control de nulidad.
Ahora bien, en el escrito de demanda la parte actora señaló que “la presentación de documentación inauténtica o espuria respecto de derechos aduaneros y de comercio exterior afecta en materia grave el orden público, afecta la competitividad y productividad del país y permite el acceso beneficios restringidos”. Con todo, para el despacho, del Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO contenido del acto acusado no se desprende que el mismo tenga la entidad suficiente para afectar de manera grave el orden público o impactar la competitividad y productividad del país, en atención a que en el presente proceso se está debatiendo la legalidad de una licencia en la cual se autoriza la importación de un único vehículo, el cual se encuentra plenamente identificado y con un valor fijo reconocido.
Así, se advierte que el acto controvertido versa sobre una situación específica, que no surte el alcance suficiente como para considerar que la importación autorizada pudiera llegar a afectar en cualquiera de sus derechos a una generalidad de personas en el territorio nacional. 2.4. Así las cosas, visto que el acto acusado tiene un contenido particular y concreto, y que la entidad que demanda su legalidad es la misma que lo expidió, se debe definir cuál es el medio de control adecuado para su estudio.
Para ello, se destaca que, en relación con las pretensiones en las cuales las entidades demandan sus propios actos, esta Sección se ha pronunciado en forma clara; por ejemplo, mediante el auto de 13 de junio de 2019, en la que se refirió al tema en los siguientes términos3: «[…] La jurisprudencia de la corporación4 ha precisado que la acción de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto y, tiene, entre otras características, que a través de ella, la administración, comparece al proceso en calidad de demandante y de demandada, buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por esta, invocando una o varias de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del CCA».
(destacado por el despacho). En el mismo sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de abril de 2019, precisó5: «[…] la actuación del juez cuando la administración demanda sus propios actos se encuentra supeditada a la inexistencia de controles propios de la Administración; lo que puesto en contexto se traduce en la posibilidad de que un acto particular y concreto sea atacado por la entidad que lo expide a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisamente porque en tales eventos, si no cuenta con el consentimiento del particular afectado, no puede proceder a su revocación […]».
(resalta el Despacho) 3 Consejo de Estado, Sección Primera, 13 de junio de 2019, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, Expediente: 25000232700020110023101. Actora: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, 5 de abril de 2018, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Expediente: 25000232400020110018201.
Reitera Sentencia de 8 de mayo de 2008. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, 11 de abril de 2019, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Expediente: 11001032400020190009100. Actor: Corporación Autónoma Regional del Cauca - CRC Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Lo anterior permite inferir que el medio de control adecuado para que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo controvierta la legalidad de la licencia No. 22219457-14092018, expedida en favor de la sociedad INSER EQUIPOS S.A.S., es el previsto en el artículo 138 del CPACA, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.
En ese orden, revisado el contenido del acto acusado se evidencia que este creó una situación jurídica particular en favor de la sociedad INSER EQUIPOS S.A.S., pues otorgó una licencia en relación con un bien con cuantificación en el mercado, cuyo valor está indicado en la misma licencia, lo que pone de manifiesto que también tiene un carácter económico y, por tanto, una cuantía estimable.
En efecto, de la revisión detallada de la licencia de importación núm. 22219457-14092018, expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a favor de la sociedad INSER EQUIPOS S.A.S., se advierte que esta versa sobre la mercancía denominada “VEHICULOS AUTOMOVILES PARA USOS ESPECIALES. CAMIONES GRUA”, descrita como un “camión grúa, marca: Terex, modelo o ref.: 428 Grane, serial 50593, color: blanco […] año del modelo: 1990, año fabric: 1990”, cuyo valor total ítem corresponde a US$ 40.000, tal como se observa en el acto: Correlativamente, se evidencia que en el acápite de hechos de la demanda la parte actora identificó al sujeto sobre el cual se proyectan los efectos del acto cuya anulación se pretende, refiriendo lo siguiente: Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO «[…] Nótese que el artículo 12 del Decreto 925 de 2013 establece que la licencia de importación es el acto administrativo mediante el cual se otorga autorización para la importación al territorio aduanero nacional de mercancías correspondientes al régimen de licencia previa, con el cumplimiento previo de los requisitos establecidos; mercancías relacionadas en el artículo 14 del mismo decreto.
(…) Licencia aprobada La solicitud fue radicada en la Ventanilla Única de Comercio Exterior el catorce (14) de septiembre de 2018, cuyo importador corresponde a la empresa Inser Equipos SAS NIT. 900.448.239-1 Figura como dirección de la empresa la carrera 76A No. 45 C –7 de la ciudad de Cartagena, número telefónico 6447826. La Agencia de Aduanas Francisco Rodríguez, Nit. 192050738 número telefónico 5616175.
Esta solicitud de licencia de importación se presentó para la importación de camión grúa, marca Terex, modelo o referencia 428 Grane, serial 50593, año fabricación 1990, modelo 1990, serial No. DD08G0131220. […]» (Destaca el Despacho) Así las cosas, de la revisión de la licencia de importación acusada, en conjunto con el análisis sobre el recuento fáctico expuesto en la demanda, se advierte que a través de la licencia de importación núm. 22219457- 14092018 se le otorgó a la sociedad INSER EQUIPOS S.A.S. la autorización para la importación de un vehículo determinado, al cual se le reconoció un valor comercial de forma expresa en el acto demandado.
En ese orden, la anulación de la licencia conforme se pretende con la demanda surtiría efectos de carácter económico sobre el tercero a quien le fue autorizado el trámite de importación, todo lo cual pone de presente que el presente asunto está dotado de contenido económico susceptible de ser cuantificado en la demanda. En efecto, el asunto objeto de la controversia corresponde a uno de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido económico con cuantía, la cual estaría determinada por el valor de la mercancía cuya importación fue autorizada a través del acto demandado, pues ello correspondería al valor del perjuicio ocasionado con el otorgamiento de la licencia en las condiciones fraudulentas que se denuncian en la demanda.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO 2.6. Dilucidado lo anterior, el despacho pone de presente que, conforme el artículo 157 del CPACA, “En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. […]”.
De otra parte, el numeral 2º del artículo 149 del CPACA6, determina la competencia del Consejo de Estado en única instancia, en los siguientes términos: «[…] Art. 149.- El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 2.- De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional […]» (resaltado por el Despacho) Conforme con lo preceptuado en las normas referidas, el despacho advierte que, al tratarse de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía estimable, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del presente proceso.
En ese orden, y luego de revisado el contenido de la licencia de importación acusada, el despacho procederá de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 152 del CPACA7 y remitirá por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el presente proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, puesto que, como se explicó supra, el mismo tiene un carácter económico y por tanto una cuantía estimable.
Así las cosas y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 168 del CPACA, se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como en efecto se dispondrá en la 6 En la versión vigente para la fecha en que se presentó la demanda, 18 de diciembre de 2020, esto es, antes de la expedición de la Ley 2080 de 2021 que alteró el reparto de competencias por el factor funcional en la jurisdicción contencioso administrativa. 7 ARTÍCULO 152.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA: (…) 3 De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.(…)” Radicación: 11001-03-24-000-2021-00411-00 Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO parte resolutiva de esta providencia, para que una vez se determine de manera específica la cuantía, provea sobre lo pertinente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR que el despacho no es COMPETENTE para conocer de la demanda impetrada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Por Secretaría, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LOPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.