1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00549-01 Accionante: ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS DE LA PROTECCIÓN Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTRO Tema: Edad de retiro forzoso de los directores de unidades administrativas especiales del orden nacional.
Exigibilidad del deber de desvincular del servicio público a los trabajadores que cumplan la edad de retiro forzoso. Confirma decisión que negó pretensiones. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 25 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).
El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 25 de agosto de 2025. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Asociación Sindical de 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].
Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Empleados de la Protección, actuando por medio de su presidente, presentó demanda contra el presidente de la República y el ministro del Interior, con el fin de obtener el cumplimiento de la Ley 1821 de 2016 y el Decreto 321 de 2017. 2.
En consecuencia, la accionante solicitó que se les ordene a los demandados que «retiren de inmediato del servicio público como Director de la Unidad Nacional de Protección al señor AUGUSTO RODRÍGUEZ BALLESTEROS, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso». 1.2. Posición de la parte demandante 3. El señor Augusto Rodríguez Ballesteros es actualmente el director de la Unidad Nacional de Protección (en adelante, UNP), la cual es una unidad administrativa especial del orden nacional, adscrita al Ministerio del Interior. 4.
El 23 de marzo de 2025, el señor Rodríguez Ballesteros cumplió 70 años, es decir, alcanzó la edad de retiro forzoso prevista en la Ley 1821 de 2016 y en el Decreto 321 de 2017. 5. Para la demandante, la referida ley establece una causal objetiva de retiro del servicio, cuyas únicas excepciones están contenidas en el artículo 29 del Decreto Ley 2400 de 19685, entre la cuales no se encuentran los directores de unidades administrativas especiales.
Sin embargo, advirtió que el Decreto 648 de 2017 —compilado en el Decreto 1083 de 2015— incorporó otras excepciones, distintas a las previstas legalmente, lo cual, a su juicio, constituye una antinomia que debe ser resuelta por el juez de cumplimiento. 6. Así mismo, aportó un concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el que se indica lo siguiente: «[…] en criterio de esta Dirección Jurídica, a los directores de unidades administrativas especiales les aplica la edad de retiro forzoso de 70 años, como causal objetiva de retiro del servicio, conforme a lo dispuesto en la Ley 1821 de 2016 en concordancia con la Ley 909 de 2004, ya que dicho empleo no se encuentran dentro de las excepciones referidas en la norma, por lo cual una vez cumplida la edad deberán ser retirados del servicio por encontrarse inhabilitados para desempeñar cargos públicos». 7.
El 25 de marzo de esta anualidad, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la accionante requirió al presidente de la República6 y al ministro del Interior el cumplimiento de las referidas disposiciones. También presentó una solicitud ante la Procuraduría General de la Nación para que, como garante del interés público, «haga cumplir las normas en comento». 5 Modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 3074 de 1968. 6 Mediante oficio del 7 de abril de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República le informó a la accionante que remitió el requerimiento al Ministerio del Interior, por ser de su competencia. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, ni el presidente de la República ni el ministro del Interior han procedido con el retiro del cargo del actual director de la UNP. 1.3. Posición de la parte demandada 9. Presidencia de la República. Alegó su falta de competencia en el asunto sub examine, comoquiera que no es la nominadora del director de la UNP ni esa entidad hace parte del sector de la Presidencia de la República. 10.
Ministerio del Interior. Solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda. Esto, con fundamento en que existe una «enemistad grave» entre el ministro del Interior y el director de la UNP. Tanto así que el ministro se declaró impedido para decidir sobre el retiro del señor Rodríguez Ballesteros, con ocasión de la denuncia presentada contra este último por los delitos de injuria y calumnia.
Dicho impedimento aún no ha sido resuelto por el presidente de la República. 11. Augusto Rodríguez Ballesteros7. Indicó que la acción de cumplimiento es improcedente, porque la demanda se funda en un pretendido conflicto normativo entre la Ley 1821 de 2016 y el Decreto 1083 de 2015, que no puede ser resuelto mediante este mecanismo constitucional.
Ello, máxime si se tiene en cuenta que no pueden existir antinomias entre una ley y un decreto reglamentario. De allí que todo cuestionamiento sobre la legalidad del Decreto 1083 de 2015, en lo que respecta a las excepciones de la edad de retiro forzoso —que incluyen a los directores de las unidades administrativas especiales del orden del nacional, como lo es la UNP—, deba formularse mediante el medio de control de nulidad simple.
Por lo demás, consideró que no fue constituido en renuencia, pese a que es quien primero debe evaluar si se encuentra inmerso en una de las causales de retiro forzoso. 1.4. Fallo de primera instancia 12. En sentencia de 25 de junio de 2025, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que, si bien, en principio, la norma establece un mandato imperativo, la misma disposición prevé varias excepciones, «por lo que no es inexorable su aplicación». 13.
Al respecto, explicó que no existe antinomia alguna en lo que concierne a las normas que regulan la edad de retiro forzoso. Esto es así porque las excepciones a dicha regla están contenidas en la Ley 1821 de 2016 y en el Decreto 648 de 2017 —que modificó y adicionó el Decreto 1083 de 2015—. 14. Al analizar el caso concreto, el a quo pudo evidenciar que el señor Rodríguez Ballesteros se encuentra exceptuado de la aplicación de la norma, comoquiera que el artículo 2.2.11.1.5 del Decreto 648 de 2017 prevé, expresamente, que los 7 Intervino en condición de litisconsorte necesario.
Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directores de las unidades descentralizadas, como lo es la UNP, no deben retirarse del servicio una vez cumplan 70 años. 15.
En tales términos, concluyó que los demandados no están obligados a cumplir las normas sub examine y tampoco resultaba necesario entrar a analizar la excepción de falta de legitimación alegada por la Presidencia de la República. 1.5. Impugnación 16. La actora cuestionó la decisión de primera instancia con fundamento en que, a su juicio, la edad de retiro forzoso es una causal objetiva de desvinculación de los servidores públicos; causal que está demostrada en este caso. 17.
En efecto, el señor Rodríguez Ballesteros ya cumplió la edad de 70 años y, contrario a lo afirmado por el a quo, no está dentro de las excepciones previstas en el artículo 1 de la Ley 1821 de 2016. Ello, en tanto dicha norma remite al Decreto Ley 2400 de 19688, que no incluye a los directores de unidades administrativas descentralizadas entre los cargos excluidos de la referida causal de retiro. 18.
Es más, la revisión de los antecedentes legislativos de la Ley 1821 de 2016 da cuenta de que la intención legislativa nunca fue ampliar el listado de cargos exentos de la aplicación de la ley, sino ampliar la edad de retiro forzoso de 65 a 70 años. Para la actora, a ello debe añadirse que cuando se expidió la referida ley, ya estaba vigente el Decreto 1083 de 2015, por lo que si la voluntad del Legislador hubiese sido incluir las excepciones previstas en tal reglamento, «así lo hubiera legislado». 19.
Por lo anterior, insistió en la existencia de una antinomia que debe ser resuelta por el juez de cumplimiento, privilegiando la norma legal, que, a su vez, es especial y posterior. 1.6. Intervención en segunda instancia 20. Mediante auto de 15 de septiembre de 2025, el despacho ponente dispuso la vinculación del presidente de la República.
Ello, porque, pese a que la acción fue dirigida en contra del jefe de Estado, por ser la autoridad nominadora del director de la UNP9, en el trámite de primera instancia se vinculó y notificó a la Presidencia de la República. 21. En virtud de lo anterior, el primer mandatario se pronunció frente a los hechos y pretensiones de la acción de cumplimiento, en el sentido de solicitar que se confirme la decisión del a quo. 8 Modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 3074 de 1978. 9 Cfr. Decreto Ley 4065 de 2011, artículo 8. «Director General.
La administración de la Unidad estará a cargo de un Director General, quien tendrá la calidad de empleado público de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República». Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Al respecto, indicó que la función nominadora prevista en el artículo 189.13 de la Constitución es desplegada por el presidente de la República en su condición de suprema autoridad administrativa. En consecuencia, conforme lo dispone el artículo 208 ibidem, esta se ejerce por conducto del ministro correspondiente. Por tanto, le corresponde a la ministra del Interior ad hoc, designada mediante el Decreto 1015 de 2025, dar respuesta a la solicitud presentada por la asociación accionante relativa a la desvinculación del actual director de la UNP por haber cumplido la edad de retiro forzoso.
II. CONSIDERACIONES 23. La Sala confirmará la sentencia del 25 de junio de 2025, mediante la cual la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la acción de cumplimiento sub examine. Para ello, analizará las siguientes cuestiones: (i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia; y (ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de este mecanismo constitucional y (iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se deriva un mandato susceptible de ser exigido mediante este medio de control. 2.1.
Caso concreto 2.1.1. La accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 24. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.
Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento10. 25. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»11.
La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 26. En este caso, la Sala encuentra acreditada la constitución en renuencia de las entidades accionadas. En efecto, la parte actora acreditó haber presentado al presidente de la República y al ministro del Interior peticiones «fundamentadas en 10 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.
Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 8 de la Ley 393 de 1997», con el fin de que se diera cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1821 de 2016, corregida por el Decreto 321 de 201712, y, en consecuencia, se procediera con el retiro de servicio del señor Rodríguez Ballesteros como director de la UNP.
Así mismo, aportó prueba de que, el 7 de abril de este año, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República le informó haber remitido por competencia la solicitud a la mencionada cartera ministerial. 27. En tales términos, se acredita el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la parte demandada. 2.1.2.
La acción supera los requisitos de procedencia 28. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)13.
(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).
(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 29. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en 12 Aun cuando la accionante no precisó los artículos sobre los cuales recaía la constitución en renuencia, en este caso, ello no desvirtúa el agotamiento del referido requisito de procedibilidad, por cuanto dicha ley solo contiene 4 artículos —entre los cuales se encuentra el relativo a su vigencia— y todos están referidos a regular la edad de retiro forzoso.
En tales términos, existe claridad respecto de cuál es el presunto mandato sobre el que versa la acción. 13 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 30.
En este caso, la asociación accionante solicita el cumplimiento de la Ley 1821 de 2016 y el Decreto 321 de 2017. Esto, con el fin de que el presidente de la República y el ministro del Interior «retiren de inmediato del servicio público como Director de la Unidad Nacional de Protección al señor AUGUSTO RODRÍGUEZ BALLESTEROS, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso». 31.
Al respecto, esta Sección encuentra acreditados los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, por las siguientes razones: 32. Primero, las disposiciones invocadas por la actora se encuentran vigentes y tienen rango de ley y de acto administrativo, respectivamente. 33. Segundo, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, puesto que el deber estaría a cargo del presidente de la República y del ministro del Interior. 34.
Tercero, lo pretendido por la accionante no es susceptible de ser exigido mediante la acción de tutela, en tanto el asunto no versa sobre una presunta vulneración de garantías iusfundamentales. 35. Cuarto, el cumplimiento del deber cuyo acatamiento se demanda no conlleva gasto. Lo que se pretende es que se retire del cargo a un funcionario que ya cumplió la edad de retiro forzoso prevista en la ley, de lo cual no se deriva una consecuencia de erogación presupuestal. 36.
Por último, también se satisface el requisito de subsidiariedad, porque la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial para solicitar el cumplimiento de las normas que regulan la edad de retiro forzoso como causal de desvinculación del servicio público en el caso sub examine14. 37. En efecto, la Asociación Sindical de Empleados de la Protección no está cuestionando la legalidad del acto de nombramiento del actual director de la UNP, por lo que no podría acudir al medio de control de nulidad electoral.
Así mismo, dado que ninguna de las autoridades demandadas ha negado formalmente la procedencia del retiro del servicio del señor Ballesteros Rodríguez en los términos de la Ley 1821 de 2016, aún no existe acto administrativo que se sea susceptible de ser demandado a través de los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia de 30 de junio de 2016. Radicado 25000-23- 41-000-2015-02309 (ACU). M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 24 de julio de 2025. Radicado 25000-23-41-000- 2025-00694-01. M.P. Gloria María Gómez Montoya. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.3.
Las disposiciones invocadas no contienen un mandato imperativo e inobjetable 38. En este caso, la accionante solicita que se ordene el cumplimiento de la Ley 1821 de 2016 y el Decreto 321 de 2017, que disponen lo siguiente: ARTÍCULO 1o. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La edad máxima para el retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de setenta (70) años.
Una vez cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Lo aquí dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los mencionados en el artículo 29 del Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1o del Decreto-ley 3074 de 1968.
ARTÍCULO 2 o. La presente ley no modifica la legislación sobre el acceso al derecho a la pensión de jubilación. Quienes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, accedan o se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en los mismos, con la obligación de seguir contribuyendo al régimen de seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales), aunque hayan completado los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. A las personas que se acojan a la opción voluntaria de permanecer en el cargo, en los términos de la presente ley, no les será aplicable lo dispuesto en el parágrafo 3o del artículo 9o de la Ley 797 de 2003.
ARTÍCULO 3 o. Esta ley no modifica el régimen de acceso a ningún cargo público, ni el de permanencia y retiro de los mismos, salvo en la edad máxima de retiro forzoso aquí fijada. Tampoco modifica las condiciones, requisitos, circunstancias y demás situaciones establecidas en el régimen general y los regímenes especiales que regulan el acceso al derecho a la pensión de jubilación. ARTÍCULO 4o. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017.
El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y en especial las contenidas en los Decretos-ley 2400 de 1968 (artículo 31), 3074 de 1968, y en los Decretos números 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015 (artículos 2.2.6.1.5.3.13 y numeral 4 del artículo 2.2.6.3.2.3). 39.
Para la Sala, las citadas normas no contienen un mandato imperativo, expreso e inobjetable que obligue a las demandadas a desvincular al señor Rodríguez Ballesteros como director de la UNP, por haber cumplido la edad de retiro forzoso. 40. Al respecto, es importante destacar que esta Corporación ha sostenido que las normas sobre la edad de retiro forzoso son desarrollo del artículo 125 de la Constitución, que regula el acceso y retiro del empleo público.
Ese precepto establece, expresamente, que la desvinculación del servicio se hará «por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley». Una de las causales legales es, precisamente, la edad de retiro forzoso. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
La referida causal tiene una clara justificación constitucional: garantizar el relevo generacional en el ingreso al empleo público. En otras palabras, la edad de retiro forzoso «constituye una medida gracias a la cual el Estado redistribuye y renueva un recurso escaso, como son los empleos públicos, con la finalidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a éste en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades»15. 42.
En ese orden, esta corporación ha reconocido que las normas que regulan la edad de retiro forzoso sí contienen deberes en cabeza de la administración. En efecto, estas imponen «el deber de de asegurar que, una vez se cumplan las condiciones legales, se proceda por parte de la Administración a desvincular a aquellos servidores que han llegado a la edad de retiro; no en vano es una causal objetiva de retiro forzoso, y no es potestativa»16. 43.
Con todo, lo anterior no se traduce, necesariamente, en que dicho deber corresponda a un mandato imperativo, expreso e inobjetable susceptible de ser exigido mediante este medio de control. Esto es así, por las siguientes dos razones. 44. Primero, la aplicación de la causal de retiro no puede hacerse de forma automática17, sino que debe tener en cuenta «criterios de razonabilidad» en cada caso.
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación18, antes de proceder con la desvinculación es necesario evaluar la situación administrativo-laboral del servidor que alcanzó la edad de retiro forzoso, con el fin de evitar adoptar decisiones que puedan vulnerar sus derechos fundamentales. En palabras del máximo tribunal constitucional: La aplicación de las normas que establecen el retiro forzoso como causal de desvinculación debe hacerse de forma razonable, valorando las circunstancias especiales de cada caso, con el fin de evitar la violación de los derechos fundamentales de los adultos mayores.
Específicamente se ha entendido que su aplicación objetiva, sin verificar el contexto en el que tiene lugar su exigibilidad, puede llevar a efectos contrarios a la Carta, al poner a sus destinatarios ante el desconocimiento de su mínimo vital, cuando éstos carecen de las condiciones para asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas y todavía no acreditan los requisitos para acceder a una pensión de vejez, existiendo por lo menos una expectativa legítima sobre su reconocimiento19. 45.
Ello implica que el retiro requiere que la administración, de forma previa, verifique las siguientes dos condiciones: 15 Corte Constitucional. Sentencias C-084 de 2018 y C-135 de 2018. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 13 de diciembre de 2019. Radicado 11001-03-06-000-2019-00183-00(2434). M.P. Germán Alberto Bula Escobar. 17 Corte Constitucional.
Sentencias sentencias C-351 de 1995, C-084 de 2018, C-135 de 2018, C- 426 de 2020 y T-521 de 2024 18 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias sentencias C-351 de 1995, C-084 de 2018, C-135 de 2018, C-426 de 2020, T-521 de 2024, T-360 de 2017, T-495 de 2011, entre otras. En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto de 13 de diciembre de 2019. Radicado 11001-03-06-000-2019-00183-00(2434). M.P. Germán Alberto Bula Escobar. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-643 de 2015. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que no haya sido reconocida la pensión al funcionario por la demora en el fondo de pensiones, por inconsistencias en la historia laboral, o por otra circunstancia similar a las expuestas, pese a cumplir con los requisitos para recibir la pensión de vejez; o, en su lugar, (ii) Que al servidor le falte un corto período de tiempo para completar el número de semanas requeridas para acceder a la pensión, exigencia que tradicionalmente se ha vinculado con la acreditación de la condición de prepensionado20. 46.
El estudio de tales escenarios corresponde, en primer lugar, a la administración, y no al juez de cumplimiento. Ciertamente, es en tal procedimiento administrativo que la entidad nominadora debe evaluar y ponderar las circunstancias particulares de cada caso, a fin de establecer si procede la desvinculación por edad de retiro forzoso.
Así mismo, dicho trámite constituye el escenario idóneo para garantizar el debido proceso del servidor público que se encuentra en edad de retiro forzoso. 47. En tales términos, corresponde a las autoridades demandadas estudiar la situación administrativo-laboral del señor Augusto Rodríguez Ballesteros, a efectos de determinar la posibilidad de la aplicación de la edad de retiro forzoso como causal objetiva para el retiro del servicio.
Dicho trámite, por demás, ya se encuentra bajo estudio por parte de la ministra del Interior ad hoc que fue designada para ese único propósito. Una vez dicha autoridad defina la situación del actual director de la UNP, la asociación accionante podrá, a su vez, demandar el respectivo acto administrativo. 48. Segundo, para la aplicación de la referida causal de retiro del servicio público es necesario verificar que el servidor público no se encuentre en algunas de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico, sin que corresponda al juez de cumplimiento resolver conflictos normativos. 49.
Como lo advirtió el a quo, y como también lo puso de presente la accionante, tanto la Ley 1821 de 2016 —que remite al Decreto Ley 2400 de 196821— como el artículo 2.2.11.1.5 del Decreto 1083 de 2015 —modificado por los decretos 648 de 2017 y 222 de 2023— contiene distintas excepciones frente a la desvinculación o el reintegro del servicio de funcionarios que ya cumplieron la edad de retiro forzoso. 50.
Según el actor, existe una «antinomia» entre la regulación legal y la reglamentaria, que debe ser resuelta privilegiando a aquella. Sin embargo, esta Sección ha sostenido que no le corresponde al juez de cumplimiento «definir exclusivamente la interpretación válida de una norma»22 y mucho menos entrar a evaluar la legalidad de una disposición reglamentaria. 20 Corte Constitucional.
Sentencia T-521 de 2024. 21 Modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 3074 de 1968. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2012. Radicado 25000-23- 41-000-2012-00109-01. M.P. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.
Tal ejercicio hermenéutico no solo corresponde hacerlo a otros jueces, sino que también impide tener por acreditada la existencia de un mandato imperativo e inobjetable en virtud del cual este juez pueda ordenar el retiro del servicio del señor Rodríguez Ballesteros del cargo de director de la UNP. 52. Por lo anterior, la Ley 1821 de 2016 y el Decreto 321 de 2017, para este caso, no contienen un mandato imperativo e inobjetable susceptible ser exigido mediante este medio de control. 53.
Finalmente, esta Sección advierte que, en primera instancia, la Presidencia de la República alegó su falta de legitimación, sin que ello hubiese sido resuelto por el a quo. Pues bien, dicha entidad, en efecto, carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la llamada a hacer cumplir la Ley 1821 de 2016, en este caso.
Ello, en atención a que la UNP no pertenece al sector de la Presidencia de la República, no es la nominadora del director de dicha unidad administrativa especial y tampoco es la responsable de evaluar su desvinculación del cargo. 2.2. Conclusión 54. La Sala confirmará la decisión del a quo que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento presentada por la Asociación Sindical de Empleados de la Protección en contra del presidente de la República y el ministro del Interior, por las razones señaladas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento presentada por la Asociación Sindical de Empleados de la Protección en contra del presidente de la República y el ministro del Interior, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Accionante: Asociación Sindical de Empleados de la Protección Accionados: presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2025-00549-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx