CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-01 Referencia: Acción de tutela ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-.
TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN DEL A QUO. LA ACCIÓN DE TUTELA NO CUMPLE CON EL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD PARA SER PRESENTADA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL, EN LA MEDIDA EN QUE EL ACTOR CUENTA CON OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL, ESTO ES, EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación oportunamente presentada por la actora contra la sentencia de 24 de abril de 2023, proferida por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado1 que declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, -en adelante UGPP-, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander2 al proferir la providencia de 8 de septiembre de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-33-33-0006-2017-00306-01.
I.2.- Hechos Refirió que la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ prestó sus servicios como docente en el Departamento de Santander desde el 17 de febrero de 1977 hasta el 26 de mayo de 2014. 2 En adelante el Tribunal. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que mediante la Resolución núm. PAP 003650 de 30 de marzo de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL3- le reconoció a la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ pensión gracia, en cuantía de $1.946.804.30, efectiva a partir del 11 de julio de 2009.
Indicó que mediante la Resolución núm. RDP 014555 de 16 de abril de 2015, denegó la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente a la citada señora y, posteriormente, confirmó dicha decisión a través de las resoluciones núms. 024068 de 16 de junio de 2015 y RDP 030365 de 24 de julio de 2015. Señaló que mediante la Resolución RDP 001377 de 19 de enero de 2017, reliquidó la pensión de jubilación gracia de la señora MARÍA EUGENIA STELLA en cuantía de $ 2.136.214, efectiva a partir del 11 de julio de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 24 de agosto de 2013 por prescripción trienal, con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, incluyéndosele la asignación básica, la prima de navidad, la prima de vacaciones y sobresueldo y 3 En adelante el Cajanal. 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin incluir la prima extraordinaria de navidad por ser de naturaleza extralegal. Adujo que mediante las resoluciones núm. RDP 011683 de 22 de marzo de 2017 y RDP 015476 de 17 de abril de 2017, resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la reliquidación señalada, confirmando la decisión. Manifestó que, como consecuencia de lo anterior, la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, con el fin de que se le reliquidara su pensión gracia con la inclusión de la doceava parte de todo lo devengado (salarios y factores salariales) durante el año anterior a la fecha en que adquirió el derecho, especialmente, la prima extraordinaria de navidad.
Relató que el mencionado proceso fue identificado con el número único de radicación 68001-33-33-006-2017-00306-00 y le correspondió en primera instancia al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga que, en sentencia de 23 de 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2019, denegó las pretensiones al considerar que no era procedente la inclusión de los factores salariales solicitados. Indicó que contra la anterior providencia se interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal que, a través de la sentencia de 8 de septiembre de 2022, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió al amparo solicitado y le ordenó reliquidar la pensión de la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ con la inclusión de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, especialmente, con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, toda vez que realizó un análisis indebido de las pruebas recaudadas en el proceso al ordenar la inclusión de factores salariales que no fueron creados por la autoridad competente sino por la Asamblea Departamental de Santander, corporación que no tenía facultades para ello. 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que el Tribunal también desconoció el precedente jurisprudencial proferido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respecto de la falta de competencia de las autoridades o corporaciones municipales, departamentales o distritales para reglar lo referente al régimen salarial y/o prestacional de los empleados públicos, comoquiera que dicha competencia es exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, de tal forma que no era procedente ordenar el pago de factores salariales que fueron creados por autoridades que no están facultadas para el efecto.
Añadió que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer los derechos fundamentales invocados y generar una afectación continua y periódica, configurándose así un abuso palmario del derecho y un desmedro al erario. I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRINCIPALES Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER al ordenar la reliquidación de la pensión gracia de la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTIZ con la inclusión de la Prima extraordinaria de navidad sin que esta constituya factor salarial.
Segundo. Consecuentemente a lo anterior: a.- DEJAR sin efectos la decisión del 08 de septiembre de 2022 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, en el proceso contencioso N°68001333300620170030600 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en razón a la orden de reliquidación de la pensión gracia de la señora MARIA EUGENIA STELLA DE ORTIZ, con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad emolumento que no tienen la calidad de ser factor salarial, que quien la creó – Asamblea Departamental de Santander- tuviera competencia para el efecto y que la misma fue dejada sin efectos al declararse la nulidad de la ordenanza que la creó b.- ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, CONFIRMANDO el fallo del 23 de agosto de 2019 dictado por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA donde se negaron las pretensiones de la demanda, por encontrar demostrado que no es procedente la inclusión de la prima extraordinaria de navidad dentro de la reliquidación de la pensión gracia de la señora MARIA EUGENIA STELLA DE ORTIZ.
SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER. Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria la sentencia del 08 de septiembre de 2022 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar […]”. 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- El Tribunal afirmó que su decisión se profirió conforme al material probatorio allegado al proceso, puesto que la allí demandante acreditó que adquirió el status de pensionada el 11 de julio de 2009, devengando como factores salariales, durante su último año (2008-2009), los de: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima extraordinaria de navidad y sobresueldo del 15%.
Indicó que la actuación surtida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche observó los parámetros de interpretación establecidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 21 de junio de 2018, así como la normatividad aplicable al caso, sin apartarse en ningún momento del ordenamiento jurídico.
Concluyó que la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ sí tenía derecho a que se le reliquidara su pensión gracia con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad, pues la misma fue devengada en al año anterior a la adquisición de su estatus pensional. 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6. Interviniente I.6.1.- La señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ pese a ser debidamente notificada del presente trámite constitucional, guardó silencio. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 24 de abril de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no se cumplió con el presupuesto de la subsidiariedad, comoquiera que la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión, mecanismo idóneo para perseguir la protección de los derechos fundamentales que solicita, además, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable en el asunto que justifique el tratamiento de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Sumado a lo anterior, destacó que aun cuando la actora solicitó como pretensión subsidiaria que se suspendan los efectos de la providencia enjuiciada, hasta tanto se resuelva el eventual recurso extraordinario de revisión, estimó que tal petición no estaba llamada a prosperar, 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comoquiera que no se demostró el abuso palmario del derecho ni el perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora presentó escrito de impugnación, el cual sustentó en los siguientes términos: Sostuvo que, contrario a lo afirmado por el a quo, la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados como violados aun cuando existe otra herramienta de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión, el cual, a su juicio, no es el medio pertinente y eficaz para finalizar el perjuicio irremediable que se está generando mes a mes, situación que le permite utilizar la facultad conferida en la sentencia SU-427 de 2016 para acudir de manera preferente y directa a la solicitud de amparo en protección del erario.
Adujo que el Tribunal incurrió en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución al ordenar efectuar la reliquidación de la pensión 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gracia de la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ incluyéndole para ello la prima extraordinaria de navidad, emolumento que no fue creado por la autoridad competente, en este caso el Gobierno Nacional, sino por la Asamblea Departamental de Santander.
Indicó que el Tribunal no tuvo en cuenta la providencia del 24 de abril de 20084, confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 31 de enero de 2013, mediante las cuales se declaró la nulidad de la Ordenanza núm. 37 de 1980, expedida por la Asamblea Departamental de Santander, decisiones judiciales que le hubiesen permitido concluir que no había lugar a incluir como factor salarial la prima extraordinaria de navidad en la liquidación de la pensión gracia de la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ, lo cual evidencia un total desconocimiento de la cosa juzgada.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, referentes a la configuración de los defectos endilgados, por lo que solicitó acceder al amparo deprecado. 4 Proferida por Tribunal Administrativo de Santander. 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 8 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal, a través de la cual revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-33-33-0006- 2017-00306-01, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión gracia de la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ incluyendo como factor salarial la prima extraordinaria de navidad. 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Tercera que, mediante sentencia de 24 de abril de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de la subsidiariedad.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión bajo el argumento de que, contrario a lo advertido por el a quo, la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados como violados, aun cuando existe otra herramienta de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión, el cual, a su juicio, no es el medio pertinente y eficaz para el caso concreto.
Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero, ii) determinar si el Tribunal vulneró los derechos fundamentales invocados como violados.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la subsidiariedad.
La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 19915, sostiene que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 5 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, esta Sección6 respecto de este requisito de subsidiariedad ha señalado: “[….] La misma Corte Constitucional, de manera reiterada, ha señalado que la acción de tutela contra una providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite7;
(ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios8; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”9”.10 Lo anterior atiende a que, en primer lugar, es el juez ordinario quien debe corregir las irregularidades que llegaren a presentarse en el curso del proceso, de manera oficiosa o a solicitud de parte, a efecto de dictar una sentencia que materialice el derecho a la tutela judicial efectiva y sea el resultado de una actuación conforme a las garantías procesales […]”.
De lo anterior se colige la competencia subsidiaria y residual del juez de tutela para la protección de los derechos constitucionales, salvo que no exista otro medio de defensa judicial de comprobada eficacia 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001031500020170300600 7 La subregla mencionada ha sido aplicada en las sentencias SU-1299 de 2001, T-886 de 2001, T-212 de 2006, T-113 de 2013, T-103 de 2014, entre otras. 8 Al respecto, la sentencia C-590 de 2005 afirmó que es “un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.
Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. La subregla jurisprudencial expuesta previamente fue aplicada en la sentencia SU-858 de 2001, SU-1299 de 2001, entre otras. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 2017 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para lograr que cese inmediatamente la vulneración. Al respecto la Corte Constitucional ha considerado11: “[…] La regla general es que el mecanismo constitucional de protección no puede superponerse a los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico de forma que los suplante o que se actúe como una instancia adicional para debatir lo que ya se ha discutido en sede ordinaria.
En particular, la Sala insiste en que esta regla general conduce a que en los procedimientos administrativos, la tutela no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable […]”.
Así las cosas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo que desplaza los medios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, tal regla general encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 11 Sentencia T-030 26 de enero de 2015 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para que el perjuicio tenga categoría de irremediable ha de ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Ahora, frente al cumplimiento del requisito de subsidiariedad respecto del recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200312, si bien la citada norma señaló las autoridades que se encuentran legitimados por activa para presentarlo “[…] el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación […]”, lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia SU – 427 del 201613, consideró que con base en el numeral 614 del 12 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-426 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 6º del Decreto 5021 de 200915 se le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza e indicó que además de los sujetos señalados en el artículo 20 de la Ley 797, las administradoras de pensiones se encuentran legitimadas para interponer el citado recurso.
En la referida sentencia, la Corte Constitucional textualmente señaló: “[…] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero16 […]”.
Asimismo, esta Corporación17 ha señalado que las administradoras de pensiones deben tomar las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797 y, entre otras, pueden solicitar autorización o aval, a las entidades legitimadas para que se surta 15 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 16 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, sentencia de 26 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2014 01658 00 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el recurso extraordinario señalado supra18, conforme con lo dispuesto en el artículo 20 ibidem, en armonía con lo señalado en el artículo 25119 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201120. De lo anterior se colige que a las administradoras de pensiones les asiste legitimación en la causa por activa para la interposición del recurso extraordinario de revisión, cuando se invoca el artículo 20 de la Ley 797.
Esta circunstancia, hace que en principio la acción de tutela sea improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria la ocurrencia del abuso del derecho alegado21, caso en el cual, como lo ha señalado esta Sección22, es necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos fundamentales involucrados, a través de medidas 18 La Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 le ordenó a las entidades que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, como lo es FONPRECON, que tomaran las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 19 “ARTÍCULO 251.
TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 20 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 21 Corte Constitucional, sentencia SU- 068 de 21 de junio de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediatas de protección como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo las acciones correspondientes. En ese sentido, la Sala resalta que la misma Corte Constitucional en las sentencias SU-631 de 12 de octubre de 201723 y T-034 de 13 de febrero de 201824, estableció una serie de criterios o elementos que pueden ser aplicados para evitar la concesión de derechos pensionales fundamentados en situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho.
El primero -el elemento objetivo- relacionado con el aumento o incremento significativo de los ingresos de una persona en el último año de servicios o en el período que sirve de base para calcular el IBL de la pensión; y, el segundo, -el elemento subjetivo- relacionado con que ese aumento se haya obtenido: i) con un ánimo de defraudar el sistema pensional; ii) mediante una “vinculación precaria” o iii) que se desvirtúe la presunción de buena fe25 que rige las actuaciones de los particulares. 23 Corte Constitucional, sentencia SU 631 de 12 de octubre de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 24 Corte Constitucional, sentencia T-034 de 13 de febrero de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 El principio de la buena fe ha sido definido por la Corte Constitucional como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta. 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme con lo anterior, la Sala advierte que la UGPP cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que tiene la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797, en concordancia con lo señalado en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo26, con lo cual puede controvertir lo decidido en la sentencia accionada, comoquiera que conforme a las reglas anteriormente establecidas por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, le asiste legitimación en la causa por activa, para tal efecto.
Asimismo, al revisar el caso sub examine, la Sala considera que no se enmarca dentro de los supuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela por abuso palmario del derecho, en la medida que: i) la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTÍZ prestó sus servicios al Estado desde el desde el 17 de febrero de 1977 hasta el 26 de mayo de 2014, como docente en el Departamento de Santander; ii) la parte actora no demostró que existe un incremento 26 El citado artículo señala: “[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]”. 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excesivo de la mesada pensional derivada del cumplimiento de la sentencia judicial y; iii) no se ha desvirtuado la presunción de buena fe de la beneficiaria de la pensión gracia. Así las cosas, como lo ha señalado esta Sección27 al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no demuestra la configuración de un perjuicio irremediable, dado que lo alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso del recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable.
Conforme con lo anterior y comoquiera que la acción de tutela no cumple con el requisito general establecido en la sentencia C-590 de 2005, de subsidiariedad, la Sala confirmará la sentencia impugnada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01203-01 ACTORA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de mayo de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.