CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 180012333000201700253-02 Número interno: 3754-2019 Demandante: Jamid Antonio Jaramillo Trujillo Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en la cual se resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 4 de octubre de 2017, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESAJN16-6161 del 23 de diciembre de 2016, que resuelve no acceder a la petición de la actora, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Neiva; y del acto ficto presunto derivado del silencio administrativo negativo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) RELIQUIDAR al doctor JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO, las prestaciones sociales (gastos de representación, bonificación por servicios prestados, primas de vacaciones, navidad, de servicios, cesantías, intereses sobre cesantías, aportes a sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales y demás devengadas) que le han sido pagadas durante los periodos en los cuales se desempeñó como juez de la República, liquidando las mismas sobre el 100% de la asignación básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, entro los años 1997 a 2002, es decir, incluyendo para el efecto el 30% que la administración judicial ha venido descontando de la asignación básica para darle el tratamiento de prima especial de servicios, sin factor salarial.

RECONOCER Y ORDENAR PAGAR a favor del doctor JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO las diferencias prestacionales resultantes entre la reliquidación efectuada conforme al numeral anterior (sobre el 100% de la asignación básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, en los años 1997 a 2002, es decir, incluyendo para el efecto el 30% que la administración judicial ha venido descontando de la asignación básica para darle el tratamiento de prima especial de servicios, sin factor salarial) y las prestaciones sociales efectivamente pagadas a mi poderdante (liquidadas sobre el 70% de la asignación básica), correspondientes a los periodos en los cuales ofició como juez de la República, durante los años 1997 a 2002.

RECONOCER Y ORDENAR PAGAR la prima especial de servicios mensual, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por el período en el cual laboró como juez de la República, que hasta el momento no ha sido reconocida, ni pagada a mi poderdante como agregado o adición a la remuneración básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año, por el tiempo comprendido entre el 14 de febrero de 1997 a 25 de septiembre de 2002.

Igualmente pidió que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 192 y 195 del CPACA y se condenara en costas. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, por mandato expreso el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial, situación reiterada en los distintos decretos salariales aplicables a los servidores de la Rama Judicial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados.

Agregó frente a la sentencia del 2 de abril de 2009, que las sentencias de simple nulidad sólo restablecen el derecho a futuro, en virtud de la nulidad del acto administrativo que se encontraba por fuera del ordenamiento jurídico, pero no restablece el derecho hacia atrás. Finalmente propuso las excepciones de ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá, en la sentencia del día 15 de mayo de 2019, decidió declarar no probadas las excepciones, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “SEGUNDO: Que a título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos, se ordena a la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que reconozca y pague al demandante JAMID ANTONIO JARAMILLO (…), los valores que resulten de reliquidar teniendo en cuenta para ello el mencionado factor salarial el 30% (treinta por ciento) de la prima especial de servicios: las prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que la entidad demandada le adeude en el lapso de tiempo comprendido entre el 14 de febrero de 1997 hasta el 25 de septiembre de 2002 las sumas de dinero que resulten deberán ser actualizadas (corrección monetaria) hasta el momento en que se concrete el respectivo pago.

TERCERA: Como restablecimiento del derecho, igualmente ordénese a la NACIÓN- RAMA JDUCIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, que proceda a la liquidación y pago a favor del demandante, de lo que corresponda desde el 14 de febrero de 1997 hasta la fecha en que se concrete el pago de las sumas de dinero que dentro de dicho contexto resulte adeudar la entidad demandada de la prima especial sin carácter salarial que debió percibir como juez de ejecución de penas y medidas de seguridad, equivalente al 30% de la remuneración básica prevista en el artículo 14 de la (sic) 4ª de 1992, como un incremento adicional o agregado al salario.

CUARTA: de manera simultánea y como restablecimiento del derecho, se ordena a la NACIÓN- RAMA JDUCIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, que proceda a la liquidación y pago a favor del demandante, de lo que corresponda desde el 14 de febrero de 1997 hasta la fecha en que se concrete el pago de las sumas de dinero que dentro de dicho contexto resulte adeudar la entidad demandada del 30% de su sueldo que debió percibir como juez primero penal del circuito de Florencia Caquetá”.

El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que no es viable efectuar la reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4 de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues de hacerlo, implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que mediante facultades conferidas por la mencionada ley, el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión “sin carácter salarial”, se hace extensiva, entre otras, para los directores administrativos, y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado modifica al declarar la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, pues los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia el futuro.

Así mismo, refirió que se tenga en cuenta que frente a los derechos laborales reclamados antes del 5 de julio de 2009, se encuentran cobijados por la prescripción trienal, teniendo en cuenta que solo hasta el 5 de octubre de 2017, el accionante solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago del 30% de la prima especial. Alegatos de conclusión de segunda instancia Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no intervino en el proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.

La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar, se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.

Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro(…).

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.

Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.

De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la doctora JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO: Que se ha desempeñado en el cargo de juez de la República, así: juez primero penal del Circuito de Florencia Caquetá desde el 14 de febrero de 1997 al 25 de septiembre de 2002.

Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 15 de diciembre de 2016, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.

Mediante Oficio DESAJN16-6161 del 23 de diciembre de 2016, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva-Huila negó lo pretendido por el actor. La parte actora interpuso recurso de apelación en contra del anterior acto administrativo. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.

Segundo, JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.

Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló:     “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.”    Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo:    “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.”   Conforme a lo expuesto, se advierte que la parte demandante interrumpió la prescripción de los derechos laborales el día 15 de diciembre de 2019 (índice 39 de Samai), pero pudo reclamar la Prima Especial de Servicios a partir del momento en que se hizo exigible este derecho, es decir, a partir del 07 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993 y de ahí en adelante, en virtud a que esta norma reglamentó la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, donde reconoció a los Jueces de la República la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá dar aplicación al decreto 3135 de 1968, reformado por el Artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO  102.- Prescripción de acciones. 1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, se tiene que el actor interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 15 de diciembre de 2016 (índice 39 de Samai) por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el día 15 de diciembre de 2013, pero como en el caso bajo estudio el actor se retiró del servicio el día 25 de septiembre de 2002, por tanto, dirá esta sala, que se aplicará de manera irrestricta la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.

En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia impugnada que accedió a las pretensiones de la demanda, por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por el actor, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR parcialmente la sentencia del 15 de mayo de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá accedió a las pretensiones de la demanda presentada por JAMID ANTONIO JARAMILLO TRUJILLO en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y en su lugar se dispone NEGAR las pretensiones de la demanda por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por el demandante, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- NO CONDENAR en costas.

TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA