1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante CARLOS ALBERTO ARAQUE GONZÁLEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Emolumentos Decreto 0216 de 1991. Requisitos generales de procedibilidad. Relevancia constitucional. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Alberto Araque González, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de agosto de 20251, el señor Carlos Alberto Araque González, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, al haber dictado la sentencia del 26 de mayo de 2025, mediante la cual se confirmó el fallo del 28 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-013- 2023-00033-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima (sic), interpretación de normas procesales, buena fe, no reformatio in pejus, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito.
SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia del 26 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-013-2023-00033-01.»2 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Carlos Alberto Araque González trabaja como empleado público en la alcaldía de Santiago de Cali «desde 1992», e indica que en la actualidad tiene 60 años. 1 Samai, índice 2. 2 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El 18 de febrero de 1991, la alcaldía del municipio de Santiago de Cali expidió el Decreto 0216 de 1991, «por el cual se fijan prestaciones sociales y otros beneficios para empleados públicos de la administración central de Santiago de Cali». 2.3.
En el año 2000, el Municipio de Santiago de Cali de manera unilateral suspendió los efectos del Decreto 0216 de 1991 y dejó de pagar a favor de los empleados públicos las prestaciones sociales y factores salariales contenidos en ese acto. Por lo que, el actor manifestó que «desde febrero de 1991 hasta el año 2000 disfruté de las primas extralegales dispuestas en el Decreto 0216 de 1991». 2.4.
En el año 2010, el Ministerio de Educación Nacional promovió demanda de nulidad simple contra el Municipio de Santiago de Cali para que se declarará la nulidad del Decreto 0216 de 1991. 2.5. El asunto se adelantó bajo el radicado 76001-23-31-000-2010-01485-00/01 y correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que, por sentencia de 21 de enero de 2012, declaró la nulidad del acto administrativo.
Inconformes con la decisión, el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle y el municipio de Santiago de Cali presentaron recursos de apelación, respectivamente. 2.6. Mediante sentencia del 8 de agosto de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.
Consideró que el alcalde municipal de Santiago de Cali carecía de competencia para expedir el acto administrativo pues la prerrogativa para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales estaba en cabeza del Congreso de la República. En consecuencia, declaró la nulidad del Decreto 0216 de 2012, con efectos «ex tunc», esto, teniendo en cuenta que mientras estaba en vigencia el Decreto generó situaciones jurídicas consolidadas relacionadas con factores salariales y prestacionales, que constituían derechos adquiridos para los servidores públicos del municipio. 2.7.
El 23 de agosto de 2022 el señor Araque González presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra el Distrito Especial de Santiago de Cali, con el propósito de que se declarara la nulidad del Oficio 202241370400052091 de 23 de agosto de 2022, que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones extralegales contenidas en el Decreto 0216 de 1991, que se causaron desde la fecha en la que se suspendió su pago en el año 2000 hasta el 23 de octubre de 2020.
Como restablecimiento del derecho, solicitó que se le pagaran $207.318.492 que correspondían al pago retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto, consistentes en prima semestral de junio y diciembre, prima de navidad, prima de antigüedad e intereses de cesantías causados desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 2020, así como, el valor correspondiente a interés de cesantías equivalente al 14% anual liquidado sobre el monto de las cesantías causadas, en una suma debidamente indexada. 2.8.
El asunto se adelantó bajo el radicado 76001-33-33-013-2023-00033-00 y correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali, que, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Expuso que el Consejo de Estado en sentencia del 8 de agosto de 2019, confirmó la nulidad del Decreto Municipal 0216 de 1991 por haber sido expedido sin competencia, precisó que la nulidad tenía efectos ex tunc, pero Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se respetaban las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos de buena fe.
Frente al caso concreto indicó que, si bien el demandante recibió los emolumentos extralegales contemplados en el Decreto 0216 de 1991, lo cierto es que estos no pueden considerarse derechos adquiridos o una situación jurídicamente consolidada pues no se evidenció que de las pruebas obrantes en el expediente el demandante contara con un acto administrativo notificado o una sentencia que le hubiera reconocido el derecho y se encontrara en firme (antes del 8 de agosto de 2019).
Por lo que, concluyó que la decisión de la autoridad municipal de negar el reconocimiento de las prestaciones sociales y emolumentos del Decreto 0216 de 1991 se encontraba conforme a derecho. 2.9. Inconforme, el demandante apeló y el 26 de mayo de 2025 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión confirmó la decisión. Como fundamento indicó que existen derechos que a pesar de haber sido reconocidos y generar beneficios al patrimonio de quien los recibió no pueden ser considerados como derechos adquiridos pues su fuente no es legal, configurándose «una situación jurídica consolidada pero únicamente en apariencia».
Así pues, como los efectos de la sentencia de nulidad fueron «ex tunc», entonces las situaciones jurídicas no consolidadas no podían tener connotación de derecho adquirido, es decir aquellas que al momento de conocerse el fallo del 8 de agosto de 2019 se debatían o eran susceptibles de debatirse ante la administración o ante la jurisdicción. Por lo que, si el demandante consideró que arbitrariamente se le dejaron de pagar los emolumentos y se disminuyó su salario, debió suscitar la controversia sobre el particular en dicha época y no esperar hasta después de la nulidad del Decreto 0216 de 1991 para solicitarlo. 3.
Fundamentos de la acción El señor Carlos Alberto Araque González consideró que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, al haber dictado la sentencia del 26 de mayo de 2025, mediante la cual se confirmó el fallo del 28 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali en el que se negaron las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-013-2023- 00033-00/01.
Respecto de los defectos especiales afirmó que la autoridad accionada al dictar la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución, por las siguientes razones: 3.1. Defecto fáctico: indicó que el operador judicial, de manera caprichosa, valoró el contenido de los desprendibles de nómina y la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, bajo el radicado 76001-23-31- 000-2010-01485-01, piezas procesales que resultaban decisiva para adoptar una decisión de fondo.
Señaló que la autoridad judicial demandada no valoró adecuadamente las dos pruebas relacionadas en precedencia, pues de ellas era posible concluir que tenía un derecho adquirido, ya que: (i) había cumplido con los requisitos establecidos en el Decreto 0216 de 1991, esto es, ser vinculado al municipio de Santiago de Cali durante la vigencia del aludido decreto y, (ii) los beneficios Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económicos derivados del acto administrativo ya habían ingresado a su patrimonio.
Es decir, su situación jurídica se encontraba consolidada y tenía derecho a seguir percibiendo los beneficios otorgados hasta que no fuera anulado el Decreto 0216 de 1991. Manifestó que el tribunal se equivocó al considerar que por el hecho de que el Distrito dejó de pagar las bonificaciones el derecho adquirido dejaba de existir y ya no era una situación jurídica consolidada.
Insistió en que dichos derechos continuaban en cabeza de los empleados públicos de la entidad territorial, hasta tanto el acto administrativo no fuera declarado nulo conforme al artículo 88 del CPACA, ya que, mientras tanto, se presumía legal y era obligación del Distrito de Cali continuar pagando los beneficios extralegales. Adicionalmente, indicó que el defecto fáctico también se materializó en sentido negativo, toda vez que el tribunal omitió «la valoración y aplicación del concepto de “derecho adquirido” en la resolución de la Nulidad y Restablecimiento del derecho promovida por el suscrito» lo que afectó su derecho al debido proceso. 3.2.
Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial: señaló que la sentencia del Consejo de Estado que estudió la legalidad del Decreto 0216 de 1991, exhortó a las autoridades competentes a que se respetaran las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos. Relató que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los referidos defectos porque, en su caso, no se había configurado una situación jurídica consolidada y porque concluyó que dicho concepto solo tenía lugar en procesos judiciales promovidos con anterioridad y decididos mediante sentencia con efectos de cosa juzgada, pues, según afirmó, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional, basta con el cumplimiento de las condiciones previstas en la ley para que se configure un derecho adquirido.
Es decir, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no necesariamente debía promoverse un proceso litigioso y haberse resuelto ante autoridad administrativa o judicial el asunto de fondo para que exista una situación jurídica consolidada. Alegó que los requisitos de ley se cumplieron conforme con lo dispuesto en los artículos 1 y 23 del Decreto 0216 de 1991, toda vez que, el accionante se vinculó al servicio del Distrito Especial de Santiago de Cali con posterioridad al 1º de enero de 1991.
Asimismo, dijo que se incurrió en un defecto sustantivo pues se desconoció la protección que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado les ha otorgado a los derechos adquiridos, lo cual constituye un error en la interpretación y aplicación del derecho, haciendo procedente la acción de tutela. La falta de observancia del precedente judicial y la inaplicación de normas pertinentes generaron una afectación directa a los derechos fundamentales, en especial, al debido proceso y a la igualdad, al someterlo a una decisión contraria a la normatividad constitucional vigente. 3.3.
Defecto por violación directa de la Constitución: se materializó porque el tribunal omitió la aplicación del concepto de derecho adquirido, con lo que ignoró los mandatos constitucionales sobre la irretroactividad de la ley. A su vez, señaló que se transgredieron los artículos 25, 29, 48, 49, 53, 58, 93 y 229 de la Constitución Política.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 3 de septiembre de 20253, el despacho ponente admitió la acción de tutela presentada por el señor Carlos Alberto Araque González contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Asimismo, vinculó en calidad de tercero con interés al Distrito Especial de Santiago de Cali y al Juzgado Trece Administrativo de Cali; ofició al mencionado juzgado para que remitiera en medio digital y en el término de dos días, copia del expediente del proceso con radicado 76001-33-33-013-2023- 00033-00/01; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali4, rindió informe en el que manifestó que ese despacho conoció de la primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Carlos Alberto Araque contra el Distrito Especial de Santiago de Cali, en donde pretendía que se declarara la nulidad del oficio 22224137040002091, que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto 0216 de 1991.
Realizó un recuento del trámite impartido así: el 10 de mayo de 2023 se admitió la demanda; el 1 de noviembre de 2024 se prescindió de la audiencia inicial y se corrió el traslado para alegar de conclusión; el 28 de noviembre de 2024 se dictó sentencia en donde se negaron las pretensiones, decisión que fue apelada por la parte demandante; el 14 de febrero de 2025 se concedió el recurso de apelación; el 26 de mayo de 2025 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia de segunda instancia confirmando la decisión; y el expediente fue devuelto al juzgado el 25 de julio de 2025, encontrándose pendiente de dictar auto de «obedézcase y cúmplase».
Finalmente indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados y adjuntó enlace de consulta del proceso en Samai. 4.3. La Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali5 solicitó que se declarara improcedente esta acción de tutela porque se está utilizando como una tercera instancia para controvertir la decisión judicial que le resulta desfavorable y por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.
Expuso que se le dio aplicación al debido proceso en cada una de las etapas e instancias del trámite, sin que se hubiera advertido inconformidad alguna frente al análisis probatorio. A su vez, puso de presente que los argumentos que se plantean en el escrito de tutela coinciden con los planteamientos que ya fueron debatidos en primera y segunda instancia por el juez natural, luego no se puede pretender revivir una discusión ya zanjada a través de este mecanismo de amparo. 4.4.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión6, pidió fueran negadas las pretensiones de esta acción de tutela por resultar improcedentes al no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Explicó que lo pretendido por la parte actora es reabrir el debate surtido en el proceso ordinario, el cual cursó en debida forma sus dos instancias, pues no se advierte trasgresión en el procedimiento por pretermisión de alguna etapa, restricción al derecho de defensa, imposibilidad de aportar o controvertir 3 Samai, índice 4. 4 Samai, índice 9. 5 Samai, índice 10. 6 Samai, índice 11.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas o indebida notificación de alguna providencia. Para evidenciar esto, indicó que en el escrito de tutela el accionante expuso porque consideraba viable el pago de los emolumentos pretendidos lo que demuestra que utiliza esta acción como una tercera instancia. Respecto al argumento según el cual el tribunal omitió pronunciarse frente a los «derechos adquiridos» indicó que no es cierto porque en la sentencia de segunda instancia se explicó la diferencia entre expectativa legítima y situación jurídica aparentemente consolidada, de ahí que no existe el alegado derecho adquirido.
Por último, señaló que tampoco se configuran los defectos especiales alegados. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19917, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales8 y especiales9 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional10 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 7 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 8 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 9 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y por tratarse de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala debe surtir un primer análisis para establecer si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de relevancia constitucional. De superar dicho examen, se estudiará si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución al proferir la sentencia del 26 de mayo de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-013-2023-00033-00/01. 4.
Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5. Análisis del caso concreto 5.1. La Sala advierte que la tutela en estudio es en efecto improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora busca que esta acción se convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue conocida y resuelta por el juez natural pues los argumentos que presentó el accionante en el escrito de tutela al momento de sustentar la presunta configuración de un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución guardan gran similitud con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como se analizará a continuación. 5.2.
Se advierte que los planteamientos propuestos por la parte actora en el recurso de apelación11 presentado contra la sentencia del 28 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali coinciden con los fundamentos del escrito de tutela, pues como primer argumento manifestó su inconformidad con que el juzgado hubiera mencionado que la sentencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, respetaba los efectos del acto demandado mientras estuvo vigente cuando lo cierto fue que en la sentencia determinó que su situación jurídica no se encontraba consolidada al momento de dictarse el fallo de nulidad, esto al afirmar que «su situación particular y concreta era susceptible de ser debatida ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción.».
Como fundamento citó el artículo 53 y 58 de la Constitución Política y las sentencias C-177 de 2005 y SU-319 de 2019 para explicar en qué consisten los derechos adquiridos. Indicó que en el caso concreto ingresó a la planta de la alcaldía de Santiago de Cali en el año 1992, es decir durante la vigencia del Decreto 0216 de 1991 por lo que recibió las prestaciones sociales y factores salariales del mencionado Decreto desde la entrada en vigor hasta el año 2000 (8 años), lo que demostró que esos montos entraron a su patrimonio al existir «una determinada posición o relación jurídica.», quedando demostrada la configuración del derecho adquirido.
Esto en los siguientes términos: «De esta manera, está claro que en cabeza del accionante se configuró un derecho adquirido, a través de una situación jurídica individual bajo el imperio del Decreto mientras estuvo vigente y que se incorporó válida y definitivamente o perteneció al patrimonio de la accionante por un lapso de 9 años con el reconocimiento y pago de unos factores salariales y que de manera arbitraria le fue suspendido sin el agotamiento de un debido proceso, por tanto atiendo (sic) al mandato de la sentencia ejecutoriada del Consejo de Estado, no se pueden perturbar los derechos adquiridos de buena fe por este empleado mientras estuvo vigente. 11 Samai, índice 9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese entendido, es claro que el accionante tiene un derecho adquirido al pago de las prestaciones sociales extralegales del Decreto 0216 de 1991, conforme los términos expresos de la definición establecida por la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU-319 del 2019.».
Como otro argumento indicó que el legislador estableció que los actos administrativos que se encuentran en firme se presumen legales, y resultan obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción. Así, al suspenderse de forma arbitraria los efectos del Decreto 0216 de 1991 vulneró los derechos de los trabajadores.
De ahí que debía respetarse los «derechos adquiridos» conforme lo estableció la sentencia del 8 de agosto de 2019, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (rad. 76001-23-31-000-2010-01485-01. Interno 0046-13). Señaló que el fallo de primera instancia desconoció la sentencia del 8 de agosto de 2019, vulnerando la cosa juzgada y a la seguridad jurídica, e indicó que la obligación de pagar las prestaciones del Decreto se hizo exigible con la ejecutoria de la sentencia (23 de octubre de 2020), de la siguiente manera: «se hacen exigibles los derechos laborales (salariales y prestacionales) contenidos en el Decreto 0216 de 1991, ya que se trata de una providencia constitutiva, lo que implica que el derecho surge a partir de que esta se profiere y la morosidad empieza a contarse a partir de su ejecutoria.». 5.3.
Mediante sentencia del 26 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resolvió el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia confirmando la decisión del juzgado. Como tesis dio aplicación a la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, con efectos «ex tunc», es decir retrotrayendo las cosas a su estado original y respetando los derechos adquiridos.
Previo a entrar al estudio del caso, recordó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 8 de agosto de 2019 (rad. 0046-13) declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991 con efectos «ex tunc», esto al considerar que si bien ese Decreto fue expedido por el alcalde del Distrito de Cali en donde se fijó una serie de factores o elementos de salarios o prestaciones sociales para los empleados públicos del ente territorial, lo cierto era que esa autoridad carecía de competencia para su expedición atendiendo a que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales está en cabeza del Congreso de la República.
El tribunal citó un fragmento de la mencionada decisión, así: «En ese orden de ideas, se concluye que el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali está viciado de nulidad, pues esa autoridad carecía de competencia para expedir actos administrativos que crearan elementos de salario o prestación social en favor de los servidores públicos de ese municipio. […] Finalmente, es preciso advertir que, aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.
En consecuencia, la presente sentencia de nulidad tendrá efectos «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991; no obstante, se respetarán los derechos adquiridos por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, inclusive sobre las doceavas causadas al momento de notificación de esta providencia.” Luego realizó una compilación de jurisprudencia para explicar el alcance de los «derechos adquiridos», expuso la diferencia entre estos y una situación Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica aparentemente consolidada, e indicó que esta última consistía en una «creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio».
Igualmente, explicó las circunstancias en las que un derecho a pesar de su concesión no puede ser considerado como consolidado. Para el caso en concreto señaló que «existen derechos que a pesar de haber sido reconocidos y generar beneficios al patrimonio de quien los recibió, no pueden ser considerados como derechos adquiridos en tanto su causa o fuente no fueron legales, configurándose una situación jurídica consolidada pero únicamente en apariencia […]» (énfasis propio), como sucedió en este caso.
Dijo que si bien el demandante manifestó tener derecho al pago del retroactivo de los emolumentos consagrados en el Decreto 0216 de 1991 desde que fue suspendido hasta la fecha de la sentencia de nulidad, lo cierto es que el efecto «ex tunc» implicaba que era como si el Decreto nunca se hubiera proferido, luego las situaciones no consolidadas no podían adquirir la connotación de derecho adquirido (aquellas situaciones que se debatían o eran susceptibles de debate ante la autoridad administrativa o la jurisdicción).
Y explicó que la anterior característica recaía respecto de situaciones jurídicas que ya han quedado en firme y que han sido objeto de pronunciamiento judicial, haciendo tránsito a cosa juzgada. Por ello explicó que, en el caso del demandante, si éste consideraba que le dejaron de pagar los emolumentos debió cuestionar esa situación en esa época y no esperar a que se declarara la nulidad del Decreto.
Esto en los siguientes términos: «Aunado a lo dicho, si consideró la parte actora que arbitrariamente se le dejaron de pagar los emolumentos y se disminuyó su salario, debió suscitar la controversia sobre el particular en dicha época, es decir, cuando se dejaron de percibir los emolumentos en el año 2000 con la expedición del Decreto 0731 de 1999 que realizó la modificación, pero no esperar hasta después de la nulidad del Decreto 0216 de 1991 para tal pedimento, siendo claro que con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, no es posible ni en sede administrativa ni judicial acceder a lo pretendido, destacándose la ilegalidad del origen de los factores a los que aspira.
Lo dicho precisando que si bien la parte actora percibió en años anteriores los emolumentos del Decreto 0216 de 1991, aquello no puede considerarse más allá que una situación consolidada únicamente en apariencia debido a la ilegalidad del origen; ello reiterando que, al reclamar el demandante en el año 2022 los factores por los periodos a su juicio faltantes, ya había sido proferida la sentencia de nulidad del Consejo de Estado -08 de agosto de 2019- y en todo caso, ni siquiera existía una situación en controversia ni en sede administrativa, como tampoco judicial.
Así pues, equivoca el recurrente al afirmar que la sentencia de nulidad habilita el reclamo de los factores por cuanto subyace todo lo contrario, esto es, la imposibilidad de nuevos reconocimientos y pagos con base en un Decreto que fue expedido por el alcalde sin competencia no quedando duda de la ilegalidad de los emolumentos». 5.4.
Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución. Señaló que la indebida valoración probatoria no permitió que la autoridad judicial accionada lograra concluir que el señor Araque González tenía un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada al haber cumplido con los requisitos establecidos en el Decreto 0216 de 1991, esto es, ser vinculado al municipio de Santiago de Cali durante la vigencia del aludido decreto y, que los beneficios económicos derivados del acto administrativo hubieran ingresado a su patrimonio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Volvió a exponer que el juez de instancia se equivocó al considerar que por el hecho de que el Distrito dejó de pagar las bonificaciones, el derecho adquirido dejaba de existir y ya no era una situación jurídica consolidada.
Resaltó que el tribunal omitió tener en cuenta el concepto de «derecho adquirido» afectando sus derechos fundamentales, y pasando por alto los precedentes de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Insistió en que dichos derechos continuaban en cabeza de los empleados públicos de la entidad territorial, hasta tanto el acto administrativo no fuera declarado nulo pues de no ser así se presumía legal y era obligación del Distrito de Cali continuar pagando los beneficios extralegales.
Por último, manifestó que si bien la sentencia del Consejo de Estado que estudió la legalidad del Decreto 0216 de 1991, exhortó a las autoridades competentes a que se respetaran las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos, lo cierto era que el tribunal no lo reconoció en su caso, por lo que afirmó que no necesariamente debía promoverse un proceso litigioso y haberse resuelto ante autoridad administrativa o judicial el asunto de fondo para que exista una situación jurídica consolidada. 5.5.
De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando para insistir nuevamente en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la relevancia constitucional, pues los argumentos de esta acción buscan reabrir el debate judicial ya que se pretende cuestionar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no dio aplicación a la jurisprudencia en lo relacionado con «derechos adquiridos», puntualmente la sentencia del 8 de agosto de 2019 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en donde se confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 0216 de 1991, desconociendo que el señor Carlos Alberto Araque González tenía un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada al haber recibido las prestaciones sociales y factores salariales del mencionado decreto por el término de 8 años, planteamientos que fueron presentados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y que hoy son puestos en conocimiento del juez de tutela como si se trataran de argumentos distintos y que a su vez ya fueron resueltos por la autoridad accionada.
Aspectos que de antemano suponen para esta colegiatura, que el asunto versa sobre una situación que resultó desfavorable a la parte accionante y que se limita a poner de presente su inconformidad con la decisión. De estos argumentos traídos al caso objeto de análisis no se advierte porque el juez constitucional debe irrumpir en la esfera de autonomía del juez natural de la causa, para revaluar los fundamentos que lo llevaron a adoptar la decisión en concreto.
Esto, en la medida que no se advierte prima facie una afectación de las garantías fundamentales de la parte actora de conformidad con las providencias reprochadas. De manera que, es posible concluir que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como juez natural ya resolvió los planteamientos de la parte actora dentro del trámite ordinario 76001-33-33-013-2023-00033-00/01, al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Valga recordar que, en abundante jurisprudencia del máximo tribunal constitucional ha enfatizado que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales «la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios», Radicado: 11001-03-15-000-2025-05404-00 Demandante: Carlos Alberto Araque González 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues la competencia del juez de tutela se restringe «a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal»12. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional en el caso examinado, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Alberto Araque González. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Carlos Alberto Araque González, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021.