Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “B” Temas: Tutela contra fallo de la misma naturaleza.
Cosa juzgada constitucional fraudulenta -Fraus omnia corrumpit-. Reglas precisadas en la jurisprudencia constitucional para su análisis. Requisito general de relevancia constitucional. Improcedencia cuando no se ha surtido el trámite de selección y eventual revisión en la Corte Constitucional y el asunto carece de relevancia constitucional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa por conducto de su representante judicial, contra la sentencia del 3 de octubre de 2024, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo porque no encontró configurada una situación fraudulenta en la sentencia de tutela objetada.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y de nulidad y restablecimiento del derecho se tienen como relevantes los siguientes: 1.1. Relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado No. 11001-33-34-004-2015-00464-03) El señor Moisés Borbón Novoa presentó acción de tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá en la que afirmó que era propietario de los “derechos de reposición” de 33 taxis1, de la cual conoció el Juzgado Veintiséis Civil Municipal de Bogotá que mediante sentencia del 30 de octubre de 2013, resolvió negar las pretensiones de la demanda.
La decisión fue confirmada por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá en fallo del 12 de diciembre de 2013. Mediante Oficio No. 15-0386 de 2013, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá fue notificada de una presunta sentencia proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, mediante al cual se revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda ordenando tramitar “la cancelación de matrícula y reposición de los treinta y tres (33) “cupos” sin que fuera necesaria tarjeta de operación, censo o cualquier otro requisito adicional”, motivo por el cual, en cumplimiento de la orden, la entidad 1 Radicado No. 2024-00143-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 habilitó el ingreso al servicio de transporte, entre otros, los vehículos de placas TUP-733 y WEX-071. El vehículo de placas TUP-733 fue enajenado a los señores Leonor Vega y Julio César Aranda en virtud de un contrato de compraventa celebrado con la empresa Mesautos y Cía. S en C.A y el WEX-071 fue traspasado por su propietaria a la señora Elizabeth Moscoso Cagua, y esta última lo vendió a la señora Lina Vanessa Torres Quiroga.
El Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá mediante oficio N° 774 del 8 de abril de 2015, manifestó que el oficio N° 15-0386 de 2013 era falso, ya que el fallo de segunda instancia emitido dentro de la acción de tutela promovida por el señor Moisés Borbón Novoa era favorable a la administración Distrital y, por tanto, no había ordenado efectuar la reposición de los 33 vehículos referenciados en la solicitud de amparo.
Por lo anterior, la Dirección de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de falsedad material e ideológica en documento público y, a su vez, en cumplimiento de la orden de tutela que negó las pretensiones de la demanda, expidió el auto No. 43254 de 2015, por medio del cual revocó el derecho de propiedad, tenencia y la tarjeta de operación de los vehículos de placas TUP-733 y WEX-071, entre otros.
Los señores Leonor Vega, Julio César Aranda y Lina Vanessa Torres Quiroga presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el fin de que se declarara la nulidad del Auto N° 43254 de 2015 y, en consecuencia, se reconocieran los perjuicios causados por lucro cesante y daño moral.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, que en sentencia del 4 de mayo de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad del acto demandado y reconocer únicamente perjuicios por lucro cesante. Las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” en providencia del 16 de noviembre de 2023 la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda por considerar que el auto demandado era un acto de ejecución. 1.2.
Relacionados con la acción de tutela con radicado No. 2024-00143-01 El 12 de enero de 2024, los señores Julio César Aranda Aranda, Leonor Vega Garzón y Lina Vanessa Torres Quiroga presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales con la sentencia del 16 de noviembre de 2023.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 12 de febrero de 2024, “rechazó” por improcedente la acción de tutela por carecer del requisito de subsidiariedad, toda vez que los accionantes contaban con el recurso extraordinario de revisión contra la decisión atacada y no se probó la configuración de un perjuicio irremediable.
Los demandantes impugnaron la anterior decisión y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, en fallo del 8 de julio de 2024 revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 proceso de los actores, dejó sin efectos la decisión del 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y ordenó que se profiriera un nuevo fallo teniendo en cuenta las pruebas obrantes en el expediente, específicamente, el Oficio del 23 de junio de 2016, proferido por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, en el que indica que nunca ordenó a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá que dejara sin efecto las tarjetas de operación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en cumplimiento de la orden constitucional, profirió sentencia el 25 de julio de 2024, en el sentido de confirmar el fallo de 4 de mayo de 2021 del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de legalidad, independencia judicial y de doble instancia, supuestamente vulnerados con la sentencia del 8 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, que revocó el fallo constitucional de primera instancia que “rechazó” por improcedente el amparo solicitado para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda de tutela y dispuso dejar sin efectos el fallo del 16 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que había negado las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Hizo referencia a los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela y afirmó que se cumple lo establecido por la Corte Constitucional cuando indica que “4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”. A lo que agregó que no existe identidad de partes, hechos y pretensiones.
Sostuvo que el fallo objeto de tutela incurre en violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, porque “sin una debida justificación, hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales puesto que vulnera el debido proceso y el derecho a la igualdad (Sentencia SU069/18)”. Precisó que en el presente caso se demuestra de manera clara y suficiente que la decisión objeto de tutela fue producto de una situación de fraude, en la medida que atenta contra el orden constitucional y los principios de independencia de los jueces naturales.
Para el efecto, explicó que Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B, resolvió de fondo un asunto propio del juez natural, sin tener en cuenta que el juez de tutela no se encuentra facultado para revisar la legalidad de la decisión judicial “y mucho menos la aplicación de la ley, pues este es un mecanismo de protección de derechos fundamentales, no un recurso ordinario contra decisiones judiciales, tal y como la ha indicado la Corte Constitucional en sentencia SU-949 de 2014”.
Aseveró que la autoridad judicial demandada se extralimitó en sus funciones como juez constitucional porque en el escrito de tutela se propusieron argumentos de mera legalidad que no satisfacían la carga argumentativa tendiente a evidenciar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de los actores Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y aún así se accedió a la protección de los derechos fundamentales de los accionantes.
Afirmó que la sentencia objeto de debate constitucional al ordenar emitir una nueva providencia en la que se acceda a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, afecta los activos y derechos que pertenecen al Estado y a las entidades públicas, como la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, pues esto implica que se expida un fallo que condena el proceso administrativo.
Expuso que en la decisión cuestionada se evidencia una divergencia de interpretaciones de la aplicación de la normatividad toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, con base en el acervo probatorio allegado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho consideró que el acto demandando, era un acto de ejecución en la medida que se profirió en cumplimiento de una decisión judicial, sin embargo, afirmó que la autoridad judicial demandada indicó que se había incurrido en defecto fáctico porque “el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, mediante oficio del 23 de junio de 2016, señaló que no se ordenó a la Secretaría de Movilidad dejar sin efecto ninguna tarjeta de operación”, por lo que, en su criterio, “la afirmación realizada por el Juzgado en oficio del 23 de junio de 2016, no puede ponerse por encima de una sentencia judicial ejecutoriada dictada dentro de una acción constitucional, mediante la cual se negaron las pretensiones en el marco de la tutela presentada por el señor Moisés Borbón Nova”.
Por último, reiteró que la acción de tutela en la que se profirió la decisión acusada es improcedente, porque carece del requisito de relevancia constitucional toda vez que se discuten asuntos de mera legalidad bajo la afirmación de supuesta vulneración de derechos fundamentales y tampoco cumple el presupuesto de subsidiaridad teniendo en cuenta que los accionantes contaban con el recurso extraordinario de revisión contra la decisión cuestionada previsto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental debido proceso judicial.
SEGUNDO: Dejar sin efectos el fallo de segunda instancia proferido en el marco de la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2024-00143-01 Accionante: Lina Vanessa Torres Quiroga y Otros Accionado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera.
TERCERO: ORDENAR a la Sección Tercera del Consejo de Estado que dicte, sentencia de reemplazo en al cual confirme la improcedencia de la acción de tutela Nro. 11001-03-15- 000-2024-00143-01”. 4. Trámite procesal Por medio de auto del 21 de agosto de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó notificar a la parte accionante, a la autoridad judicial accionada - Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado-, y ordenó vincular al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá́, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, al Consorcio Circulemos Digital, y a los señores Julio César Aranda, Lina Vanesa Torres Quiroga y Leonor Vega Garzón, en calidad de terceros con interés. A través de auto del 16 de septiembre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado dispuso vincular al Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, al Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Juzgado Veintiséis Civil Municipal de Bogotá y al Consorcio Servicios Integrales para la Movilidad – SIM, en calidad de terceros con interés. 5.
Oposición 5.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” El consejero ponente de la decisión de tutela objetada manifestó que “no participaré en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero y acataré estrictamente las disposiciones que se adopten en ella. Además, se aclara que el expediente del proceso 11001-03-15-000-2024-00143-00/01 puede ser consultado en la plataforma Samai”. 5.2.
Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B” El consejero encargado del despacho que profirió la sentencia de primera instancia en el marco de la acción de tutela con radicado No. 2024-00143-00, explicó que en providencia de 12 de febrero de 2024, se declaró la improcedencia del amparo constitucional por considerar que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en tanto los accionantes no agotaron el recurso de revisión contra la decisión acusada.
No obstante, agregó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, en fallo de 8 de julio de 2024 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, (i) amparar el derecho fundamental al debido proceso de los demandantes, (ii) dejar sin efecto la providencia cuestionada y (iii) ordenar al tribunal demandado proferir una nueva decisión al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Afirmó que no se advierte vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora y que lo que se vislumbra es que se acude a este mecanismo con la intención de convertirlo en una instancia adicional, por lo que solicitó que se declare su improcedencia o, de manera subsidiaria, se denieguen las pretensiones de la demanda. 5.3.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” El magistrado ponente de la sentencia de 25 de julio de 2024, proferida en el marco del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, rindió informe en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, comoquiera que se dirige contra una decisión de la misma naturaleza, lo que atenta con el principio de seguridad jurídica.
Explicó que en la acción de tutela objeto de reproche constitucional, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, amparó los derechos fundamentales de los demandantes porque “consideró que la inscripción en el registro de una sentencia falsa, produce efectos jurídicos y por lo tanto, la anulación del registro constituye revocación directa de un acto administrativo que requiere del consentimiento del titular” y, en ese sentido, preguntó si el delito generaba derechos, a lo que afirmó que “[e]ra claro y obvio que para nuestra Sala de Decisión Subsección A de la Sección Primera del TAC no era del caso, en este caso, dar aplicación a las reglas de la revocación directa de los actos administrativos, y por esa razón consideró que no era necesario obtener el consentimiento expreso para dejar sin efecto una sentencia falsificada”.
Puso de ejemplo el caso de la fiscal que falsificó el diploma de abogada y obtuvo su nombramiento como directora seccional de fiscalías, para indicar si “¿La autoridad debe pedir el consentimiento a la Fiscal, que ejerce con un diploma falso, la revocación de su nombramiento, o que consienta en que su diploma y tarjeta profesional Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de abogada es falso? La respuesta es que no, porque el delito no pude generar derecho alguno”.
Finalmente, precisó que la autoridad judicial demandada señaló que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá debe mantener el registro hasta cuando los titulares de derecho consientan la revocatoria del mismo, tesis que adoptó en la sentencia de reemplazo en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.4. Respuesta del Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá El titular del despacho rindió informe en el que indicó que le correspondió resolver la impugnación de la acción de tutela impetrada por el señor Moisés Borbón Novoa contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y mediante sentencia de 13 de diciembre de 2013, confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda.
Explicó que el proceso se encuentra en el Archivo Central en la caja 320 del año 2016, por lo que pidió a la entidad que se procediera con el desarchivo (allegó copia de dicha solicitud). 5.5. Respuesta del Juzgado Veintiséis Civil Municipal de Bogotá La titular del despacho mencionó que en el proceso de tutela con radicado No. 2013-01497-00 profirió sentencia de primera instancia el 30 de octubre de 2013, en la que negó el amparo constitucional invocado por el señor Moisés Bobón Novoa, a lo que agregó que la decisión fue confirmada el 12 de diciembre de 2013, por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá. Señaló que por medio de auto del 14 de febrero de 2020, puso en conocimiento de las partes la providencia No. 60623 del 14 de noviembre de 2019, “mediante la cual la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C., da cumplimiento a una orden judicial” y otorgó acceso al expediente digital. 5.6.
Respuesta del Consorcio Circulemos Digital, concesionario de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá El abogado de la subgerencia jurídica indicó que es la entidad quien recibe, imparte trámite y resuelve las peticiones que presentan los ciudadanos que estén relacionadas con vehículos matriculados en Bogotá, así como las licencias de conducción cuya expedición y/o renovación se solicite en el Distrito Capital.
Relató que los vehículos de placas TUP-733 y WEX-071 fueron registrados como taxis “mediante la presunta falsificación de un fallo dentro de la Acción de Tutela de Radicado donde se le hizo creer a la autoridad de registro (Secretaría Distrital de Movilidad y el entonces contratista, el Consorcio SIM) que un juez de la república había ordenado esa inscripción”, por lo que consideró que la autoridad judicial demandada al ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad de restablecimiento del derecho incurrió en vía de hecho, “por cuanto contravino un principio universal del derecho, según el cual el delito no es fuente de actos válidos”.
Precisó que los propietarios de los mencionados vehículos han contado con la posibilidad de reclamar a las personas que les vendieron los automotores y que “no pueden pretender simplemente que la justicia pase por alto esa ilegalidad y que convierta en legal, lo que nació de la ilegalidad”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Afirmó que el presente mecanismo es procedente por cuanto insistió que el delito no es fuente de derecho de manera tal que “la Administración no estaba obligada a solicitar consentimiento alguno para dejar sin efecto esos trámites, y tampoco requería demandarlos, pues procedió en cumplimiento de lo que había sido la verdadera sentencia de tutela emitida por el Juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá: el negar que la acción de tutela se utilizará para lograr la reposición de cupos de taxi, fallo que era de obligatorio cumplimiento y que fue acatado dejando sin efecto los trámites que se habían logrado”.
Para terminar, adujo que no fue vinculada a la acción de tutela con radicado 11001-03- 15-000-2024-00143- 01 por lo que, en su criterio, se incurrió en una causal de nulidad por la indebida integración del contradictorio. 5.7. Respuesta de Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio César Aranda Los terceros con interés mencionaron que la Corte Constitucional en la sentencia SU-1219 de 2001, precisó que por regla general la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza no es procedente y que en la SU-627 de 2015, esa corporación indicó que solo procede cuando: i) se presenta el fenómeno de cosa juzgada fraudulenta, ii) se cumplan los requisitos genéricos de procedibilidad, iii) no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, iv) se demuestre de manera clara y suficiente la situación de fraude y v) no exista otro medio ordinario o extraordinario.
Sostuvieron que la solicitud de amparo promovida por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá no cumple los presupuestos para su procedencia, puesto que: i) no establece la situación de fraude, ii) no explica en qué medida la autoridad judicial demandada vulneró el derecho fundamental al debido proceso, iii) no se han agotado los todos los medios de defensa, en tanto no se ha surtido el trámite de revisión ante al Cortes Constitucional y iv) no se enunció el defecto en el que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada.
Afirmaron que de los hechos planteados en la demanda no se evidencia fraude alguno, pues los alegatos planteados “son meros comentarios, creencias invenciones de la MOVILIDAD (…) que demuestra una falta de respeto por la JUSTICIA”. Agregaron que “este planteamiento se ha debatido en cerca de 6 escenario”, en los procesos con radicados Nos. 11001-03-15-000-2016-02536-00, 1001-33-34-004-2015-00-464-01-02, 1001-33-34-004-2015-00-464-00 y 11001- 03-15-000-2024-00143-00.
Por último, pidieron que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional contra decisiones de la misma naturaleza. 6. Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia del 3 de octubre de 2024, declaró improcedente la acción de tutela por cuanto no se cumplen los parámetros excepcionales para la procedencia contra un fallo de la misma naturaleza, previstos por la Corte Constitucional en las sentencias C-590 de 2005 y SU-627 de 2015.
Luego de referirse a los fundamentos del fallo de tutela objetado, explicó que la inconformidad de la parte actora radica en la decisión de tutela que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio César Aranda Aranda y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir una nueva sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 derecho radicado bajo el No. 11001-33-34-004-2015-00464-01, por lo que al tratarse de un debate contra una sentencia de la misma naturaleza no es procedente su estudio ya que “la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse en el tiempo de manera indefinida”.
Precisó que, en el presente caso, no se evidencia una situación fraudulenta en la decisión cuestionada, porque la autoridad judicial accionada determinó que la providencia acusada había incurrido en defecto fáctico al no valorar el escrito mediante el cual el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá señaló que no había dado orden alguna de revocar acto administrativo alguno, por lo que se observa una inconformidad con lo decidido y no una vulneración de garantías ius fundamentales, lo cual es insuficiente para que el juez constitucional realice un estudio de fondo. 7.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la decisión de primera instancia, en escrito que reiteró los argumentos expresados en el escrito de tutela, relacionados con que el amparo constitucional cumple los requisitos para su procedencia porque en la decisión objeto de debate se discutió un asunto de mera legalidad, “de carácter privado y con efectos estrictamente económicos”, además, porque adolece de relevancia constitucional y del presupuesto de subsidiariedad.
Insistió en que la primera interpretación realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se ajustó al acervo probatorio allegado al proceso y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que es la decisión que debe prevalecer.
Por último, reiteró que se vulneraron los principios de independencia judicial y doble instancia y se desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia emanada de la Corte Constitucional “SU-949 de 2024”2. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación presentado por la parte actora, si revoca la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por desatender los requisitos de procedencia contra un fallo de la misma naturaleza, y si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, con la sentencia del 8 de julio de 2024, por medio de la cual revocó el fallo constitucional de primera instancia que “rechazó” por improcedente el amparo solicitado para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda y dejó sin efectos la decisión del 16 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que había negado las pretensiones del medio de control de nulidad y 2 Si bien en el escrito de impugnación mencionan el desconocimiento de la sentencia de la Corte Constitucional SU-949 de 2024, lo cierto es que conforme con el escrito de tutela es la SU-949 de 2014.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 restablecimiento del derecho, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como a los principios de legalidad, independencia judicial y de doble instancia de la accionante, por incurrir en desconocimiento el precedente judicial contenido en la sentencia SU-949 de 2014 de la Corte Constitucional.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no cumple con los requisitos excepcionales para la procedencia contra un fallo de la misma naturaleza previstos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015. 3. Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la misma naturaleza La Sala, en un primer momento, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la Corte Constitucional que tuvieron como sustento la SU-1219 de 2001.
Sobre el particular, esa corporación judicial en la sentencia T-272 de 20143, indicó “no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues ‘quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.
En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”’. Con posterioridad, la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 20154 rectificó su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión, la Corte expresó: “4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) 3 M. P. María Victoria Calle Correa. 4 Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3.
Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de 20185, consideró que la acción de tutela es procedente contra la providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza.
Al respecto, sostuvo: “En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela, sino contra ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo. La Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que consideró que la tutela sí era procedente frente a actuaciones arbitrarias de los jueces de tutela, que se hubieran realizado antes o después de proferir el fallo, por lo que este requisito de procedencia se encuentra superado”.
El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas. De otra parte, en la sentencia T-322 de 20196, la Corte Constitucional resaltó que previó a la verificación de la existencia de un fraude, es pertinente constatar si el fallo de tutela reprochado ya fue objeto de la eventual revisión que le ha sido atribuida a esa corporación judicial, pues de lo contrario tornaría improcedente la solicitud de amparo.
Ahora bien, superada la revisión ante la Corte Constitucional, ya sea porque fue seleccionado o, en su defecto, porque no se seleccionó, le corresponde a la parte accionante demostrar el fraude en la sentencia de tutela. Sobre este particular, la Corte Constitucional en la referida sentencia T-322 de 20197, con el fin de identificar los criterios seguidos por las diferentes Salas de Revisión, precisó de manera indicativa en qué casos existe una situación de fraude, para lo cual elaboró el siguiente cuadro: Jurisprudencia constitucional y cosa juzgada constitucional fraudulenta Improcedencia de la acción de tutela Procedencia de la acción de tutela - La acción de tutela no se soporta en hechos objetivos (T- Condiciones necesarias Indicios de la existencia de una situación de fraude. - Evidencia de que el fallo de tutela fue Actuación prima facie dolosa o gravemente culposa.
Esta calificación puede Decisión judicial evidentemente incorrecta Esta calificación puede 5 M.P. Carlos Bernal Pulido. 6 M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. 7 M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 951/13). - El accionante discrepa sobre una interpretación sustantiva o probatoria (T- 373/14, T- 093/18 y T- 470/18) - Se incumple con la carga de demostrar la existencia de fraudulenta (T- 072/18). fundamentarse - En la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez (T- 218/12) - En la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración del delito (T- 399/13) - En la materialización del dolo en la sentencia judicial (T-218/12, T- 951/13, T-373/14, T-427/17 y T- 470/18) fundamentarse - En la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial (T- 073/19). - En la afectación del patrimonio público (T- 218/12, T-399/13, T-272/14 y T-073/19). proferido sin que se verificaran las condiciones de procedibilidad de este mecanismo excepcional (T-218/12, T- 399/13, T-272/14 y T-073/19) - Ausencia de certeza del derecho reconocido (T-218/12, T-399/13) - Protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para decidir (T-272/14). - Se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios (T-272/14). - El cumplimiento del fallo de tutela proferido en las circunstancias descritas amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros (T-272/14). - El reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal.
A partir de lo anterior, la Corte Constitucional ha considerado que quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección, debe cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y ii) que el fallo de tutela objetado no pueda ser admitido debido a que resulta evidentemente incorrecto, implicando, además, una afectación grave del patrimonio público.
Así mismo, “la parte interesada debe demostrar, con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la situación de fraude alegada, la incidencia en la decisión adoptada, la evidente violación de un derecho fundamental y que la afectación sea significativa y trascendental (trasgredir de manera grave el patrimonio público). En este sentido, no serán de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada.
Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional”. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha precisado las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional (ii) que la decisión superó el trámite de la revisión ante esa corporación judicial, es decir, que no hubiera sido seleccionada para revisión y (iii) que en ésta configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, a partir de las particularidades mencionadas en precedencia, bajo el cumplimiento de una importante carga argumentativa que permita demostrar el fraude alegado. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá considera que la sentencia de tutela del 8 de julio de 2024, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia que había “rechazado” por improcedente la solicitud de amparo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda y dejó sin efectos la decisión del 16 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que había negado las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 del derecho, en el marco de la acción de tutela que promovieron los señores Julio César Aranda Aranda, Leonor Vega Garzón y Lina Vanessa Torres Quiroga contra el mencionado tribunal, incurre incurre en violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, porque “sin una debida justificación, hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales puesto que vulnera el debido proceso y el derecho a la igualdad (Sentencia SU069/18)”.
El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 3 de octubre 2024, declaró improcedente la solicitud, por no cumplir con los parámetros excepcionales para la procedencia de la acción constitucional contra un fallo de la misma naturaleza, en tanto, indicó, no se vislumbra una decisión fraudulenta sino una inconformidad con lo resuelto por el juez constitucional.
La accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual insistió en los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. Esta Sala a partir del desarrollo jurisprudencial realizado por la Corte Constitucional en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza por el supuesto de decisión fraudulenta, mencionado en las consideraciones jurídicas de esta providencia, estima que en el asunto bajo examen se debe confirmar la improcedencia declarada por el a quo, porque la sentencia de tutela del 8 de julio de 2024 proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, no ha superado el trámite de selección y eventual revisión ante la Corte Constitucional, en los términos precisados en el artículo 86 de la Constitución Política, condición de procedencia que ha sido precisada por esa corporación. En ese sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU-245 de 20218 indicó que “la acción de tutela contra sentencias de tutela procede de manera excepcional cuando se configura el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta.
Esta última se produce cuando una acción de tutela no ha sido seleccionada para revisión por la Corte Constitucional y finaliza el término de insistencia de los magistrados, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La consecuencia de la exclusión de un caso de la revisión de la Corte es la firmeza jurídica del último fallo que se haya adoptado en sede de instancia, el cual cobra entonces ejecutoria formal y material.
De este modo, la sentencia mediante la cual se ha resuelto el asunto concreto hace tránsito a cosa juzgada constitucional”. Así mismo, destacó que “el carácter definitivo de una sentencia de tutela se produce únicamente cuando ha vencido el término para que esta sea seleccionada, o cuando se ha producido la decisión de revisión dictada por este Tribunal y, por ese motivo, no es posible hablar de cosa juzgada fraudulenta antes de que ocurran estos hechos, pues tal estabilidad no se ha alcanzado y aún está pendiente la posibilidad de que esta Corte Constitucional se pronuncie, revisando las decisiones de instancia” (subrayas y negrillas por fuera del texto original).
En el asunto bajo examen, la Sala observa que ese trámite de eventual revisión aún no se ha surtido ante la Corte Constitucional, lo que de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia y en la referida decisión de unificación, lleva a concluir que aún no se ha configurado la cosa juzgada fraudulenta, por cuanto está por surtirse ese trámite constitucional que, como se indicó en la sentencia SU-1219 de 2001 es “un control específico e idóneo de los fallos de instancia que violan de manera grosera la Constitución, esto es, son una vía de hecho”, criterio reiterado en la sentencia T-322 de 2019 en la que se indicó que “la solicitud de revisión ante la Corte sí constituye un mecanismo idóneo para evitar que una decisión que contraviene los presupuestos constitucionales y/o legales, haga tránsito a cosa juzgada constitucional”. 8 M.P. Diana Fajardo Rivera.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En efecto, de conformidad con las actuaciones que reposan en el Sistema para la Gestión Judicial Samai9, se logró constatar que la sentencia objeto de reproche constitucional proferida el 8 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, fue archivado el 23 de agosto de 2024, y el 29 de noviembre de 2024 se dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión, lo que se desprende de la siguiente imagen: Aunado a ello, el trámite de eventual revisión que se está surtiendo pudo ser verificado en la página web de la Corte Constitucional10 en la que se evidenció que la acción de tutela No. 11001-03-15000-2024-00143-00, a la cual le fue asignado el radicado T-10781477 el 4 de diciembre de 2024, como se muestra a continuación: De esta manera, para la Sala la acción de tutela promovida por la parte actora es improcedente porque para el momento en que se formuló – 14 de agosto de 2024-, aún no se había surtido el trámite de eventual revisión ante la Corte Constitucional donde la parte actora puede presentar solicitud de revisión de la sentencia objetada en los términos del artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 53 del Reglamento Interno (Acuerdo 02 de 2015).
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Sala constata que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá no cumplió con la carga argumentativa mínima y explicativa requerida para que proceda el estudio de fondo en asunto relacionados con fraude a la ley, pues si bien precisó que la decisión acusada incurre en violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, porque “sin una debida justificación, hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales puesto que vulnera el debido proceso y el derecho a la igualdad (Sentencia SU069/18” y, además, porque el juez constitucional se extralimitó en sus funciones al estudiar la acción de tutela que fue presentada con argumentos de mera legalidad propios del juez natural, lo cierto es que no desarrolló los argumentos a evidenciar un posible defecto, lo que desatiende el requisito de relevancia constitucional.
En efecto, en el caso la parte demandante no explicó de manera suficiente y razonable las razones que, en su criterio, demostraban la situación de fraude ni explicó los motivos por los cuales consideraba que no existía otro medio para controvertir los fallos de tutela cuestionados. 9 Se verificó en el expediente digital que se encuentra en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202400143011100103 10 Información verificada en la página web: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=NumeroUnico&date3=2019-01- 01&date4=2024-11-28&radi=Radicados&palabra=11001031500020240014300&radi=radicados&todos=%25.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04250-01 Demandante: Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Así las cosas, no es procedente entrar a realizar el estudio frente a los alegatos propuestos en este amparo relativos a la configuración de una decisión supuestamente fraudulenta, en tanto, se reitera, no se cumplió con la carga argumentativa mínima y, además, es necesario que de manera previa la Corte Constitucional se pronuncie sobre la selección del caso con el fin de que se considere que existe cosa juzgada constitucional formal y material.
Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia impugnada dentro de la acción de tutela promovida por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- CONFIRMAR la sentencia del 3 de octubre de 2024, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- NOTIFICAR esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLICAR esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO