CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04084-00 Demandante: Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua Demandado: Corte Constitucional Temas: Derecho al acceso a la administración de justicia / Revisión fallo de tutela / Incumplimiento de orden de juez constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud El Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la vida y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la Corte Constitucional ante la negativa de no asumir la competencia para la verificación del cumplimiento de la orden emitida al interior de solicitud de tutela bajo radicado 76109333300120230022300.
Como fundamento de la solicitud expuso lo siguiente: i) Presentó, solicitud de tutela contra el Departamento del Valle del Cauca y el Distrito de Buenaventura, entre otros, con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la vida y al acceso al agua potable de los niños que residen en el corregimiento Zacarías del distrito de Buenaventura. ii) El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, con sentencia del 5 de julio de 2023 amparó los derechos fundamentales invocados, en consecuencia, impartió medidas de corto, mediano y largo plazo dirigidas a garantizar el suministro de agua potable de los menores residentes del corregimiento de Zacarias, Rio Dagua del Distrito de Buenaventura.
Decisión que fue objeto de impugnación. iii) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 31 de julio de 2023 modificó lo resuelto por el a quo, en el sentido de que la orden de tutela debía estar acompañada del asesoramiento técnico de la autoridad ambiental, es decir, de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, y a su vez se dispuso que, el Departamento del Valle del Cauca debía apoyar técnica, financiera y administrativamente al distrito especial de Buenaventura. iv) Pese a que el juzgado demandado en reiteradas oportunidades ha sancionado, por desacato al alcalde del Distrito de Buenaventura, y estas decisiones han confirmadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo cierto es que no se ha logrado el cumplimiento de las ordenes de tutela, en tanto las entidades demandadas no han adelantado las actuaciones que conlleven al suministro de agua potable al corregimiento Zacarías del Distrito de Buenaventura. v) El 12 de julio de 2024 elevó petición dirigida a la Corte Constitucional encaminada a que dicha corporación asuma la competencia para la verificación del cumplimiento del fallo de tutela, solicitud que fue atendida mediante oficio del 13 de julio de 2024, de manera desfavorable. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicita: «[…] Pido se ordene a la Corte Constitucional que, en aplicación del precedente constitucional constituido por los autos 149A de 2003, 010 de 2004, 045 de 2004, 050 de 2004, 185 de 2004, 176 de 2005, 177 de 2005, 184 de 2005, 249 de 2006, 343 de 2006, 009 de 2008, 012 de 2008, 106 de 2008, 316 de 2008, 032 de 2011, 033 de 2016, 615A de 2019, 001 de 2021, 035 de 2009, 297A/ de 2020, 269 de 2021, evalúe la procedencia de asumir la verificación del cumplimiento del fallo proferido en primera instancia el 05 de julio de 2023 por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO DE BUENAVENTURA en la acción de tutela radicado No. 76-109-33-33-001-2023-00223-00 y en segunda instancia el 31 de julio de 2023 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, conforme le fue solicitado por la accionante mediante memorial radicado el 12 de julio de 2024. […]» [Sic] 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, pues, las actuaciones adelantadas se surtieron en atención a la normativa y jurisprudencia aplicable al caso, respetando las garantías del derecho a la vida y de acceso al mínimo vital de agua potable. 1.2.2.
El Juzgado Primero Administrativo Mixto Circuito Judicial de Buenaventura solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que las decisiones adoptadas por el despacho se soportaron en todas y cada una de las pruebas aportadas al expediente, de acuerdo con la normatividad aplicable, sin desconocer los derechos fundamentales invocados por la demandante, pues se han adelantado las actuaciones tendientes en lograr el cumplimiento de la orden constitucional, a través de diferentes decisiones de desacato y se realizó audiencia de verificación. 1.2.3.
El Departamento Nacional de Planeación solicitó su desvinculación de la tutela, porque no tiene competencia para dar cumplimiento a la orden emitida por el juez constitucional. 1.2.4 El Ministerio de Ambiente Desarrollo Sostenible pidió que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no le asiste competencia funcional para pronunciarse ni para resolver acerca de la situación alegada por la tutelante. 1.2.5 La Procuraduría General de la Nación requirió que se le desvincule de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, atendiendo el marco de competencias de la entidad. 1.2.6 La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA pidió que se nieguen las pretensiones de amparo ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, y advirtió que es procedente su desvinculación atendiendo sus funciones y competencias. 1.2.7 La Corte Constitucional solicitó que se niegue la solicitud de amparo, al considerar que conforme a lo establecido en los artículos 27, 36 y 52 del Decreto 2591 de 1991, el juez de primera instancia es el funcionario competente para verificar el cumplimiento del fallo.
En este sentido, el alto tribunal Constitucional solo guarda competencia para hacer efectivas sus propias decisiones. 1.2.8 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar requirió su desvinculación, en razón a que las pretensiones del demandante no son de su resorte, además de que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. 1.2.9 El Distrito de Buenaventura indicó que ha realizado todos los trámites administrativos para cumplir la orden judicial y resolver el problema de agua potable del corregimiento de Zacarías y demás áreas de la zona rural.
En atención a los requerimientos realizados por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura ha rendido informes en los que consta las actividades ejecutadas con ocasión a la orden judicial emitida. 1.2.10 El Departamento del Valle del Cauca solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no le asiste competencia funcional para pronunciarse ni para resolver respecto de la situación invocada por la tutelante. 1.2.11 La Defensoría del Pueblo y la Personería Distrital de Buenaventura guardaron silencio. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, regulado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra la Corte Constitucional. 2.2. Cuestión previa 2.2.1 De las solicitudes de desvinculación El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Ambiente Desarrollo Sostenible, la Procuraduría General de la Nación la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y el Departamento del Valle del Cauca solicitaron su desvinculación al considerar que no están llamadas a responder por la presunta vulneración alegada por la parte demandante.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercero con interés, en aras de garantizarles sus derechos de defensa y contradicción en esta oportunidad, pues, la solicitud de amparo se encuentra dirigida entre otras cosas, a que la Corte Constitucional asuma la verificación del cumplimiento de la sentencia del 5 de julio de 2023 proferido por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, al interior del expediente de tutela con radicado 76-109-33-33-001-2023-00223-00, en cuyo asunto fungieron como parte demandada, por lo que se negará su solicitud. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la Corte Constitucional vulnero los derechos fundamentales de la parte demandante al no asumir la competencia de la verificación del cumplimiento de la orden emitida al interior de la tutela bajo radicado 76109333300120230022300? 2.3. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.1 Sobre el caso concreto El Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua acudió al juez de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales y, en consecuencia, ordene a la Corte Constitucional que adelante las actuaciones que conlleven a la verificación del cumplimiento de las sentencias emitidas al interior del mecanismo constitucional con radicado 76109-33-33-001-2023-00223-00/01.
Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas en la referida solicitud de amparo según consta en las pruebas obrantes en el expediente, así: - El Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua promovió solicitud de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida y al acceso al mínimo vital del agua potable. - El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura en sentencia proferida el 5 de julio de 2023 amparó los derechos fundamentales invocados, en consecuencia, impartió medidas de corto, mediano y largo plazo dirigidas a garantizar el suministro de agua potable de los menores residentes del corregimiento de Zacarias, Rio Dagua del Distrito de Buenaventura.
Decisión que fue objeto de impugnación. - El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 31 de julio de 2023 modificó lo resuelto por el a quo, en el sentido de que la orden de tutela debía estar acompañada del asesoramiento técnico de la autoridad ambiental, es decir de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC, y a su vez se dispuso que, el Departamento del Valle del Cauca debía apoyar técnica, financiera y administrativamente al distrito especial de Buenaventura. -El 8 de agosto del 2023 la demandante promovió incidente de desacato ante el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, autoridad que, mediante providencia del 18 de agosto de 2023, sancionó a Víctor Hugo Vidal Piedrahita en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura al pago de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En providencia del 25 de agosto de 2023, en sede de consulta el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sanción impuesta. -En providencia del 21 de septiembre de 2023, se declaró que Víctor Hugo Vidal Piedrahita, en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura incurrió en conducta de desacato por el incumplimiento de las ordenes de tutela, por lo que se impuso multa de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En grado de consulta en providencia del 26 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca modificó la sanción impuesta a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. - Con auto del 30 de noviembre de 2023, la Sala de selección Once de la Corte Constitucional decidió no seleccionar para revisión el expediente T-9.764.358.
(76109333300120230022300/01). -En auto del 22 de febrero de 2024, se impuso multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la alcaldesa del Distrito de Buenaventura, decisión que en grado de consulta fue confirmada por el superior mediante providencia del 29 de febrero de 2024. -El día del 23 de mayo de 2024, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura llevó a cabo audiencia de verificación de cumplimiento del fallo de tutela. -En escrito del 12 de julio de 2024, dirigido a la Corte Constitucional, la demandante solicitó «[…] acudo ante el máximo Tribunal Constitucional de Colombia, con el objetivo de solicitarles se sirvan, de la manera más inmediata posible ASUMIR COMPETENCIA PARA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE TUTELA que fue proferida en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, radicado No. 76-109-33-33-001-2023-00223-00, siendo juez constitucional de conocimiento el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO DE BUENAVENTURA […]». -Mediante Oficio No. PET-SGT-001855/24 del 13 de julio de 2024, dicha corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…]Aclarado lo precedente, me permito informar que el expediente de tutela de la referencia fue radicado el 26 de octubre de 2024 excluido de revisión por auto de 30 de mayo de 2023 notificado por estado el 15 de diciembre de 2023 y en proceso de devolución a la autoridad judicial de origen (Juzgado 1° administrativo mixto de Buenaventura, Valle del Cauca) El expediente de la referencia no fue objeto de insistencia por parte de ninguno de los Magistrados de la Corte Constitucional, ni por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo o la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 57 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento de la Corte Constitucional), razón por la cual, la competencia de la Corte Constitucional concluyó […]».
Con el fin de resolver la inconformidad planteada por la demandante, resulta pertinente señalar que el artículo 86 de la Constitución Política establece la revisión eventual, por parte de la Corte Constitucional, respecto de los fallos proferidos por los jueces constitucionales. De esta manera, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO
33. REVISION POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. La Corte Constitucional designará dos de sus Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte, o el Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por éstos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave.
Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses […]». En efecto el proceso de revisión de sentencias de tutela por parte de la Corte Constitucional, se rigen los por principios y criterios orientadores contenidos en los artículos 51 y 52 del Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015, los cuales deben respetar el carácter discrecional de selección. Sobre el alcance de la discrecionalidad que implica la eventual revisión, el alto Tribunal Constitucional, ha señalado que: «[…] Si la revisión que efectúa la Corte es eventual y, por tanto, puede o no tener lugar, sin que disposición alguna la haga obligatoria, y si, además, norma legal expresa confiere a los magistrados de la Corte que integran rotativamente la Sala de Selección una facultad discrecional y amplia para resolver cuáles sentencias de tutela habrán de ser revisadas y cuáles no, resulta evidente que nadie puede intentar acción ni recurso alguno por el hecho de que su caso haya o no sido escogido para su revisión, ni pretender que la determinación de no seleccionar el asunto representa o implica vulneración de los derechos fundamentales de ninguno de quienes fueron partes o intervinientes en el respectivo proceso […]».
En atención a lo anterior se entiende que, el ejercicio de la función constitucional de revisión, no implica que todos y cada uno de los fallos de tutela que son allegados a la Corte por los diferentes jueces y tribunales del país, ameriten un pronunciamiento de este tribunal Constitucional, pues se entiende que dicha facultad es discrecional y eventual, por lo que no constituye i) un derecho de las partes, ii) una tercera instancia, que permita controvertir las decisiones judiciales de primero y segundo grado.
Ahora bien, en cuanto a la verificación del cumplimiento de las sentencias del 5 y 31 de julio de 2023, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, al interior del expediente de tutela bajo radicado 76-109-33-33-001- 2023-00223-00, se advierte que conforme a lo establecido en los artículos 36 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la labor de seguimiento y verificación del cumplimiento de las sentencias de tutela recae en el juez de primera instancia. Dicho ello, es claro que el alto tribunal Constitucional no es la autoridad competente para verificar el cumplimiento del fallo de tutela, pues tal y como lo advirtió la corporación en el oficio PET-SGT-001855/24 del 13 de julio de 2024, con la expedición del auto del 30 de noviembre de 2023, por medio del que se decidió no seleccionar para revisión el expediente T-9.764.358. «la competencia de la Corte Constitucional concluyó», por lo que no existen otros escenarios o instancias al interior de dicha Corporación para analizar el asunto.
En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua, en la solicitud de tutela presentada contra la Corte Constitucional. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Zacarias Rio Dagua, en la solicitud de tutela presentada contra la Corte Constitucional, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador