REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Demandante: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ Demandado: MIGUEL ARTURO RODRÍGUEZ MONROY Medio de control: REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011 Asunto: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA – NO SE PROBÓ LA PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE Síntesis del caso: se dirige la demanda contra Miguel Arturo Rodríguez Monroy quien, en la condición de director general de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ), habría obrado con culpa grave en la expedición del acto administrativo por medio del cual finalizó el nombramiento provisional de Martha Lucía Parada Espejo en el cargo de profesional universitario código 2044 grado 10 de esa entidad; la decisión administrativa fue anulada por la jurisdicción contenciosa administrativa por una insuficiente motivación quien, además, ordenó el reintegro de la funcionaria desvinculada y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, cuyo monto la entidad demandante pretende recuperar a través de la presente acción. Decide la Sala en única instancia la demanda de repetición presentada por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) en contra del señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 20131 la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) presentó demanda en ejercicio del medio de 1 La demanda fue presentada el 19 de diciembre de 2013 (fl. 6 vlto. y acta individual de reparto cdno. ppal.) ante el Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos del Circuito de Tunja y le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja (fl. 32 cdno ppal.) quien, por auto de 31 de enero de 2014 (fl. 39 ibidem), en aplicación del numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 declaró falta de competencia y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado, Corporación que admitió la demanda en única instancia el 17 de julio de 2015 (fls. 44 y 45 cdno. ppal.). 2 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia control de repetición previsto en el artículo 142 del CPACA (fls. 3 a 6 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas: “1) Que se declare responsable al señor MIGUEL ARTURO RODRÍGUEZ MONROY en su condición de ex servidor público de los perjuicios ocasionados a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, condenada administrativamente por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, en fallo del 29 de febrero de 2019. 2) Que se condene al señor MIGUEL ARTURO RODRÍGUEZ MONROY a cancelar la suma de OCHENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($85.000.000) a favor de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ; suma de dinero que pagó esta Entidad a la señora MARTHA LUCÍA PARADA ESPEJO para hacer efectiva la codena proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja 3) Que se condene al señor MIGUEL ARTURO RODRÍGUEZ MONROY a cancelar intereses comerciales a favor de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso. 4) Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor” (fl. 3 cdno. ppal. – mayúsculas fijas y negrillas del original). 2.
Hechos Como fundamento de las pretensiones la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) La señora Martha Lucía Parada Espejo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó la nulidad de la Resolución no. 0202 del 11 de marzo de 2008 por medio de la cual el entonces director general de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Miguel Arturo Rodríguez Monroy, dio por terminado su nombramiento en provisionalidad en el cargo de profesional universitario código 2044, grado 10, perteneciente a la planta de personal de esa entidad. 2) El 29 de febrero de 2012 el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja (en el proceso con radicación no. 2009-00072) anuló el referido acto administrativo, condenó a Corpoboyacá al reintegro laboral de la señora Martha Lucía Parada Espejo y al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde su desvinculación hasta el reintegro efectivo al empleo. 3) En ese proceso, el 10 de octubre de 2012 en la audiencia de conciliación de que 3 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 las partes acordaron que Corpoboyacá pagaría un total de $85.000.000 como valor de la condena impuesta en la sentencia del 29 de febrero de 2012; la fórmula de arreglo fue aprobada el 12 de diciembre del mismo año por dicho juzgado. 4) En cumplimiento de lo conciliado la entidad actora expidió la Resolución no. 3887 de 26 de diciembre de 2012 a través de la cual reconoció y dispuso un pago por la suma de $85.000.000, según consta en el comprobante de egreso no. 2012003769 y en las órdenes de pago números 2012001338 y 2012001339 del 28 de diciembre del mismo año en favor de la señora Martha Lucía Parada Espejo. 5) En sesión del 14 de junio de 2013 (acta no. 004) el comité de conciliación de Corpoboyacá decidió repetir en contra de su exdirector general Miguel Arturo Rodríguez Monroy. 3.
Fundamentos de la demanda La Corporación Autónoma Regional de Boyacá invocó los artículos 2, 6, 90 y 207 de la Constitución Política y la Ley 678 de 2001; en cuanto a la responsabilidad del demandado expuso lo siguiente: 1) La existencia y prueba del daño está acreditada con la referida sentencia condenatoria que declaró la nulidad de la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008 y la conminó al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la señora Martha Lucía Parada Espejo, de ese modo se configura la “conducta culposa” del señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy por cuanto “omitió su deber objetivo de cuidado al no motivar el acto administrativo que dio por terminado el nombramiento de la profesional” antes mencionada (fls 4 y 5 cdno. ppal.). 2) El nexo de causalidad entre la conducta del exdirector general demandado y la condena impuesta a la entidad se demuestra con el incumplimiento de los requisitos exigidos para la expedición del acto que declaró la terminación de la vinculación laboral de la funcionaria afectada, falta que configura la causal prevista en el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 que refiere a la “omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error - inexcusable”. 4 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia 4. Contestación de la demanda El medio de control de la referencia fue admitido en única instancia el 17 de julio de 2015 (fls. 44 y 45 cdno. ppal.), providencia en la que se ordenó la notificación personal del señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy quien contestó la demanda (fls. 57 a 82 y 92 a 96 cdno. ppal.) con sustento en lo siguiente: 1) No hay prueba que indique vulneración normativa o que haya actuado con omisión o extralimitación de sus funciones, la sentencia que anuló la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008 expedida por Corpoboyacá juzgó la legalidad de dicho acto administrativo mas no a quien lo expidió, por lo tanto, dicha sentencia no es un elemento válido para establecer su responsabilidad en este proceso. 2) No se evidencia culpa grave o dolo de su parte, toda vez que confió en la legalidad de la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008 la cual fue proyectada y revisada por Clara Piedad Rodríguez Castillo como profesional especializada en contratación y, además, aprobada por Mercedes Alfonso Aponte, secretaria general de Corpoboyacá, quienes, en ejercicio de sus funciones, observaron los aspectos jurídicos y administrativos de la referida resolución tal como consta en el citado acto administrativo, lo cual permite concluir que: i) la decisión no fue adoptada de manera inconsulta, con pretermisión de los trámites internos o con ánimo diferente al buen servicio; ii) su expedición fue asesorada por quienes tenían la competencia funcional para intervenir en la actuación administrativa lo cual demuestra que su comportamiento no fue descuidado ni negligente y, iii) confió en los criterios jurídicos de las funcionarias antes citadas al momento de firmar el acto administrativo anulado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja. 3) El juez contencioso administrativo no declaró la nulidad de la resolución demandada por falta de motivación sino por falta de motivación suficiente, pues, el propósito del acto fue mejorar la prestación del servicio en la corporación, máxime cuando la persona nombrada en reemplazo contaba con la experiencia específica para las tareas a desarrollar en la entidad; no se configura ninguna de las causales previstas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 ya que el demandado usó legítimamente la facultad nominadora y nombró a “quien era más idóneo y mejor calificado para desempeñar las funciones”. 5 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia 4) Se configuran las siguientes excepciones: (i) “inexistencia de prueba que conlleve a determinar responsabilidad”, por cuanto la accionante no allegó al presente asunto prueba que demuestre alguna de las causales de la presunción alegada;
(ii) “ausencia de responsabilidad”, porque la sola expedición del acto anulado no constituye culpa grave, pues, como se dijo, su actuación estuvo encaminada a mejorar el servicio y no existió descuido o negligencia en su expedición o motivación; (iii) “caducidad de la acción o medio de control”, debido a que la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2013 y la notificación se surtió solo hasta el 8 de marzo de 2016, es decir, 2 años y 3 meses después de la radicación de la misma, por fuera del término previsto en el artículo 94 del CGP, de ahí que la acción de la referencia se encuentre caducada. 5.
Audiencia inicial2 En dicha audiencia el despacho sustanciador declaró no probada la excepción de caducidad formulada por el demandado con base en los siguientes argumentos: i) la acción de repetición es una acción especial de carácter constitucional (art. 90 CP) regulada expresamente por la Ley 678 de 2001 y la Ley 1437 de 2011, por lo tanto, no le es aplicable lo preceptuado por el artículo 94 del CGP; ii) si en gracia de discusión se diera aplicación a lo establecido en el art 94 del CGP3 tampoco se configura la caducidad, toda vez que el auto admisorio de la demanda dictado el 17 de julio de 2015 se notificó por estado el 18 de septiembre del mismo año y la notificación personal al demandado se efectuó el 8 de marzo de 2016, es decir, dentro del término de un (1) año señalado en el referido artículo 94 y, iii) en el presente asunto el pago total de la conciliación objeto de repetición se produjo el 28 de diciembre de 2012 y la 2 En desarrollo de la audiencia inicial el ponente al verificar la inasistencia de las partes y de sus apoderados puso de presente que de conformidad con el numeral 2 del artículo 180 del CPACA podía llevarse a cabo la diligencia sin la presencia de los apoderados de estas (fls. 110 vlto. a 115 y CD fl. 116 cdno. ppal.).
Por lo anterior, las apoderadas de las partes demandante y demandada solicitaron la nulidad de lo actuado a partir de la notificación del auto de 16 de abril de 2017 que fijó fecha para la audiencia inicial por indebida notificación de este (fls. 117 a 118 y 138 a 139 cdno. ppal.). Por auto de 21 de mayo de 2018 (fls.164 a 170 cdno. ppal.) el despacho sustanciador, luego de verificar con la secretaría de la Sección la forma en que se efectuó la notificación del auto de 26 de abril de 2017 mediante el cual se fijó fecha y hora para la realización de la audiencia inicial (fls. 146 a 152 cuestionario resuelto por la secretaría de la Sección Tercera), negó la nulidad solicitada, con fundamento en que la notificación a las partes del auto de 26 de abril de 2017 se efectuó de manera adecuada de conformidad con lo dispuesto por el artículo 201 del CPACA. 3 “ARTÍCULO
94. INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN, INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD Y CONSTITUCIÓN EN MORA. La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.
Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado.”. 6 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia demanda se presentó el 19 de diciembre de 2013, esto es, antes de los dos años previstos en la ley para el efecto. 6.
Alegatos de conclusión Por auto de 1º de agosto de 2019 (fl. 245 cdno. ppal.) se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) para que presentaran alegatos de conclusión por escrito y al Ministerio Público para que rindiera concepto. La parte actora (fls. 248 a 250 y 252 a 254 cdno. ppal.) manifestó reafirmar todos y cada uno de los aspectos expuestos en la demanda.
El demandado guardó silencio. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declare la responsabilidad del señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy (fls. 255 a 261 cdno. ppal.) por lo siguiente: (i) de acuerdo con la Ley 909 de 2004, vigente para la época de los hechos, los actos administrativos de desvinculación de funcionarios en provisionalidad que desempeñaban cargos de carrera administrativa debían motivarse; los argumentos expuestos en el acto anulado que aludieron al “mejoramiento de la administración” no eran suficientes para la desvinculación de la empleada nombrada en provisionalidad, no está probado en qué consistió el plan de mejoramiento señalado por la entidad y de qué manera el perfil de la funcionaria retirada no cumplía con los nuevos estándares y metas de la corporación actora;
(ii) en vista de que la resolución anulada no se ajustó a la Ley 909 de 2004 ni al artículo 122 de la Constitución Política se configuró la violación de una norma de derecho; en el proceso está probado que la funcionaria desvinculada es ingeniera sanitaria con experiencia en el tema desde el año de 1989 y no se acreditó que la señora Parada Espejo tuviera un desempeño contrario a las políticas de la corporación, deficiente o que los requisitos del cargo hubieren cambiado, luego, no había razón que justificara su reemplazo, por el contrario, en el expediente consta que a través de la Circular 008 de 2005 se ordenó la prórroga y confirmación de los nombramientos provisionales por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil;
(iii) no hay prueba que de cuenta que el demandado fuera asesorado para tomar la decisión de desvincular a la señora Martha Lucía Parada Espejo, no hay evidencia de requerimiento alguno a la oficina de asuntos jurídicos, talento humano o a la dependencia encargada de los aspectos legales de la 7 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia entidad ni concepto jurídico respecto de la consecuencia que tuviera el hecho de decidir la finalización del nombramiento provisional de la referida funcionaria, la simple consulta verbal no constituye un soporte para dar por sentada la legalidad de un acto administrativo, sobre todo en temas de estabilidad laboral de los trabajadores provisionales, en consecuencia, su actuación que se enmarca en la causal 1º del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, porque “fue negligente e imprudente con total desconocimiento de las normas e inclusive de la jurisprudencia que regula el tema” (fl. 261 cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán, 2) análisis del caso 3) conclusión y 4) condena en costas. 1.
Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán Presentada la demanda de manera oportuna4, se tiene que el contenido y alcance de la controversia planteada consiste en determinar si se reúnen los requisitos necesarios para atribuirle responsabilidad al señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy a partir de la conducta asumida con la expedición de la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008 que dio por terminado el nombramiento provisional de la señora Lucía Parada Espejo en el cargo de profesional universitaria código 2044 grado 10 de Corpoboyacá, cuya nulidad fue decretada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja que ordenó a título de restablecimiento del derecho su reintegro laboral lo mismo que el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de 4 La Ley 1437 de 2011 en el artículo 164 en su literal l) establece que cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.
En el asunto objeto de estudio el acuerdo conciliatorio celebrado el 10 de octubre de 2012 fue aprobado el 12 de diciembre del mismo año por el juzgado antes mencionado, decisión que adquirió ejecutoria el 15 de enero de 2013 (fls. 117 a 122 anexo 5 y 187 cdno. ppal.), de manera que el término de los 10 meses previstos en el artículo 192 del CPACA vencían el 16 de noviembre del mismo año, no obstante, los pagos de efectuaron el día 28 de diciembre de 2012 (fls. 7, 14 y 15 cdno. ppal.), esto es, dentro del término de los 10 meses establecido en el artículo 192 del CPACA, y en ese orden, la entidad tenía plazo para presentar la demanda de repetición a más tardar hasta el 29 de diciembre de 2014, pero como fue radicada el día 19 de diciembre de 2013, lo fue dentro del término fijado en la ley para el efecto (fl. 6 cdno. ppal.). 8 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia percibir, indemnización que tuvo que asumir la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. La parte demandante alega la presunción de culpa grave consagrada en el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, por cuanto el aquí demandado omitió el deber objetivo de cuidado por el hecho de no motivar el acto administrativo que dio por terminado el nombramiento de la funcionaria Martha Lucía Parada, por lo tanto, el “daño se originó como consecuencia de la omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez del acto administrativo, determinada por error inexcusable”.
La Sala negará las pretensiones de la demanda porque, si bien, en principio, al asunto de la referencia le son aplicables las presunciones consagradas en la Ley 678 de 2001 y la entidad actora le endilga al demandado la presunción de culpa grave, esta no fue demostrada. Para lo anterior la Sala determinará, primero, si los elementos objetivos de la acción de repetición consistentes en la existencia de la condena y el pago se hallan acreditados y, posteriormente, verificará si el demandado obró con culpa grave en la causación del desmedro patrimonial por el cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá fue condenada a indemnizar perjuicios en favor de la señora Martha Lucía Parada Espejo. 2.
Análisis del caso Para el análisis del presente caso la Sala abordará su estudio en el siguiente orden: 1) generalidades de la acción de repetición, 2) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio, 3) la acreditación del pago, y 4) la calificación de la conducta del demandado. 2.1 Generalidades de la acción de repetición El artículo 90 superior prevé que en los casos en los que el Estado es obligado a reparar un daño debe repetir contra su agente cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este5, de igual manera, la figura ha 5 Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “…en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”. 9 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia tenido desarrollo legal en el Decreto-ley 01 de 1984 y en forma más reciente en la Ley 678 de 2001. En tal virtud la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, a saber: (i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular;
(ii) el pago efectivo a la víctima del daño y, (iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena. 2.2 La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio Para la Sala no hay duda de la existencia de una condena judicial impuesta en contra de la parte actora consistente en pagar una suma de dinero, pues, obran en el proceso los siguientes medios prueba: (i) copia de la sentencia del 29 de febrero de 2012 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja que declaró la nulidad de la Resolución no. 0202 del 11 de marzo de 2008 expedida por el entonces director general de Corpoboyacá y, como consecuencia, ordenó a título de restablecimiento del derecho el reintegro y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por Martha Lucía Parada Espejo (fls. 16 a 29 cdno. ppal.) y, ii) copia del acuerdo conciliatorio celebrado el 10 de octubre de 2012 entre Corpoboyacá y el apoderado de la señora Martha Lucía Parada Espejo (fls. 31 a 33 cdno. ppal.) aprobado el 12 de diciembre de 20126 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja mediante el cual se ordenó el pago de la suma conciliada (fls 117 a 122 anexo 5). 2.3 La acreditación del pago El pago de la condena se soporta en los siguientes documentos: 1) La Resolución no. 3887 de 26 de diciembre de 2012 por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá ordenó en favor de la señora Martha Lucía Parada Espejo el “pago total del acuerdo conciliatorio judicial logrado entre esta y CORPOBOYACÁ aprobado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión 6 El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Tunja certificó que la sentencia dictada el 29 de febrero de 2012 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación 2009-00072-00 quedó ejecutoriada el 23 de marzo de 2012, y la providencia dictada el 12 de diciembre de 2012 que aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre Corpoboyacá y la señora Martha Lucía Parada Espejo, a través de apoderado, en ese proceso, quedó ejecutoriada el 15 de enero de 2013 (fl 187 cdno ppal.). 10 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia del Circuito Judicial de Tunja, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, radicado No. 2009-0072” por la suma de $83’012.693, y un pago en favor del Fondo de Pensiones Porvenir por concepto de cancelación de aportes a pensión por la suma de $1’987.307 (fls 8 y 9 cdno. ppal.). 2) Las órdenes de pago números 2012001338 y 2012001339 de 28 de diciembre de 2012 de Corpoboyacá en favor de la señora Martha Lucía Parada Espejo por concepto de pago de salarios y prestaciones sociales por la suma de $83’012.693 y en favor del Fondo de Pensiones Porvenir por concepto de “pago aportes” por la suma de $1’987.307, respectivamente (fls. 14 y 15 cdno. ppal.). 3) Comprobante de egresos no. 2012003769 de 28 de diciembre de 2012 en favor de la señora Martha Lucía Parada Espejo por la suma de $83.012.693 por concepto de pago de salarios y prestaciones sociales “correspondiente al pago total del acuerdo conciliatoria judicial logrado entre la beneficiaria y Corpoboyacá”7 (fl. 13 cdno. ppal.). 4) El 18 de octubre de 2013 la Subdirección Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá certificó que a la señora Martha Lucía Parada Espejo, el 28 de diciembre de 2012, le fueron efectuados los siguientes pagos: (i) la suma de $83’012.693 según comprobante de egreso EGR2012003769 y, (ii) al Fondo de Pensiones Porvenir la suma de $1’987.300 según comprobante de egreso EGR2012003824 (fl. 7 cdno. ppal.).
Los anteriores documentos en su conjunto constituyen prueba suficiente del pago de la condena cuya restitución se pretende con la demanda de la referencia, sin olvidar que la última certificación enunciada se aviene a lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 en cuya vigencia se tramitó el presente asunto. Lo anterior en concordancia con lo previsto en el artículo 166 ibidem que impuso la prueba del pago como anexo obligatorio de las demandas con pretensiones de repetición, de donde se colige que esa misma prueba, no tachada ni desvirtuada en el curso del proceso, no puede tener un valor diferente a la hora de decidir, en tanto documento público emanado de la autoridad competente para pagar y que se presume auténtico al tenor de lo previsto en el artículo 244 del Código General del Proceso. 7 El comprobante está firmado por la señora Martha Lucía Parada Espejo. 11 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia 2.4 Calificación de la conducta del demandado La Sala pasa a analizar la conducta del demandado y la posibilidad de calificarla como gravemente culposa con sustento en el siguiente derrotero: 1) régimen aplicable, 2) hechos probados, 3) análisis de la conducta del demandado. 2.4.1 Régimen aplicable Para la determinación del régimen legal aplicable al caso debe tenerse en cuenta que los hechos se refieren a la actuación del señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy tuvieron lugar el 11 de marzo de 2008 en su condición de director general de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá quien, mediante la Resolución no. 0202, finalizó el nombramiento provisional de la señora Martha Lucía Parada Espejo en el cargo de profesional universitario código 2044 grado 10 de esa entidad, época en la que ya estaba vigente la Ley 678 de 20018.
Los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 prevén los eventos en los que es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o exagente estatal, presunciones que corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente. La Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad estimó que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, no comprometen el debido proceso y no implican atribución de culpabilidad en cabeza del demandado9, sin embargo, es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico, igualmente la entidad demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos.
En la demanda se aludió a la presunción consagrada en el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 y como argumentó precisó que el demandado incurrió en “la omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez del acto 8 Promulgada en el Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001. 9 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002. 12 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia administrativo, determinada por error inexcusable”, por cuanto omitió su deber objetivo de cuidado por el hecho de no motivar el acto administrativo que dio por terminado el nombramiento de la profesional Martha Lucía Parada y, la sentencia que anuló el referido acto administrativo se basó en que el demandado no cumplió con los requisitos exigidos para la declaratoria de terminación del nombramiento provisional de la funcionaria antes mencionada.
En ese sentido, es posible aplicar para el presente caso dicha presunción que aliviana la carga probatoria necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial del agente estatal, norma que se aplicará con el fin de calificar la conducta del demandado y establecer si corresponde al estándar necesario para que sea capaz de comprometer aquella. 2.4.2 Hechos probados Las pruebas válidamente recaudadas10 demuestran los siguientes hechos relevantes para la decisión del caso: 1) El demandado Miguel Arturo Rodríguez Monroy, en la condición de servidor público suscribió la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008 que declaró la finalización del nombramiento provisional de la funcionaria Martha Lucía Parada Espejo en el cargo de profesional universitario código 2044 grado 10 de Corpoboyacá, en los siguientes términos: “Que CORPOBOYACÁ solicitó autorización a la Comisión Nacional del Servicio Civil, para la prórroga de nombramientos en provisionalidad de acuerdo a lo establecido por circular No. 008 del 31 de octubre de 2005.
Que la prórroga de dichos nombramientos provisionales fue autorizada mediante oficio No. 0-02-2006-43716 del 23 de noviembre de 2006, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 10 En la audiencia inicial celebrada el 17 de mayo de 2017 (fls 110 a 115 y CD fl. 116 cdno. ppal.) se decretaron como pruebas los documentos allegados por la parte demandante que “obran en los folios 1 a 34 del cuaderno principal” y los documentos allegados por la parte demandada que “obran en los folios 85 a 91 del cuaderno principal” (fl 112 vlto cdno. ppal.), y como pruebas de oficio decretadas por el despacho ordenó que por Secretaría de la Sección se oficiara: i) a Corpoboyacá para que certificara la fecha en la que el demandado Miguel Arturo Rodríguez Monroy se desempeñó como director general de la entidad y para que allegara el manual de funciones correspondiente al cargo de director general y, ii) al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos de Tunja para que remitiera copia auténtica de la totalidad del expediente tramitado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Tunja con radicación no. 15001-33-31-000-2009-00072 y las constancias de ejecutoria de la sentencia dictada el 20 de febrero de 2012 y el auto aprobatorio de la conciliación celebrada el 10 de octubre de 2012 (fls. 113 vlto. y 114 cdno. ppal.).
Los testimonios solicitados y decretados fueron recepcionados en la audiencia de pruebas realizada el 9 de mayo de 2019 (fls. 230 a 231 y CD fl 229 cdno. ppal.). 13 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia Que en virtud de dicha autorización se prorrogó el nombramiento en provisionalidad de la señora MARTHA LUCÍA PARADA ESPEJO, en el cargo de Profesional Universitario código 2044, grado 10, mediante la Resolución No. 1603 del 14 de diciembre de 2006.
Que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, ha puesto especial empeño en alcanzar los más altos niveles de la excelencia y la calidad en el cumplimiento de sus funciones, y para ello se hace necesario contar con un recurso humano más comprometido y capacitado con mayor experiencia e idoneidad para la prestación del servicio. Que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá tiene entre otros, como propósito principal el de “apoyar el desarrollo de la misión corporativa para que las actuaciones respondan a la adecuada administración de los recursos naturales del medio ambiente y a la política ambiental”.
Que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá requiere mejorar la prestación del servicio para optimizar esos estándares de eficiencia y calidad. Que de acuerdo a los requerimientos, con el único fin de mejorar la prestación del servicio, se hace necesario finalizar el nombramiento provisional de la señora MARTHA LUCÍA PARADA ESPEJO en el cargo de Profesional Universitario Código 2044 Grado 10 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. Que en mérito de lo expuesto, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Finalizar el nombramiento provisional de la señora MARTHA LUCÍA PARADA ESPEJO, en el cargo de Profesional Universitario Código 2044, Grado 10, de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá.
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Resolución tiene vigencia a partir de la fecha de su expedición.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado) MIGUEL ARTURO RODRÍGUEZ MONROY Director General Proyectó: Clara R. Revisó: Clara R. (Vo. Bo.). Aprobó: Mercedes A. (Vo. Bo.). Hoja de vida” (fl. 26 anexo 5 – mayúsculas fijas y negrillas del original). 2) Contra ese acto administrativo la señora Martha Lucía Parada Espejo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que fuese anulado y, en consecuencia, se ordenara su reintegro laboral y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir (fls. 2 a 10 anexo 5), con apoyo en los cargos de falsa de 14 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia motivación, desviación de poder y violación de las normas en que se debía fundar el acto administrativo acusado (fls. 5 vlto. a 7 ibidem). 3) El 29 de febrero de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja declaró la nulidad de la Resolución 0202 de 11 de marzo de 2008 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro laboral y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la funcionaria afectada con la referida decisión administrativa (fls. 16 a 29 cdno. ppal.) En juez de la nulidad precisó que, de conformidad con los pronunciamientos del Consejo de Estado11 y de la Corte Constitucional12 y de lo preceptuado en el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 “los servidores que se encuentren ejerciendo cargos de carrera aunque su vinculación sea en provisionalidad solo pueden ser retirados del servicio antes del cumplimiento del término o la prórroga, mediante acto administrativo suficientemente motivado; iv) El criterio señalado debe aplicarse tanto a quienes se vinculen y sean retirados del servicio en vigencia de la Ley 909 de 2004, como quienes aun habiéndose nombrado con anterioridad a esta, sean retirados bajo su vigencia” (fl. 24 cdno. ppal. – negrillas del original).
En este contexto, destacó que como la demandante en ese proceso desempeñaba en provisionalidad un cargo que por su naturaleza era de carrera administrativa su finalización debía motivarse en los términos establecidos en el Decreto 1227 de 2005 en concordancia con la Ley 909 de 2004, sobre este punto señaló lo siguiente: “Así pues, al tratarse de una servidora que desempeñaba un cargo de carrera administrativa, en virtud de un nombramiento provisional, era obligación del Director de la Corporación de Boyacá motivar la decisión por medio de la cual dispuso su retiro del servicio, al haberse verificado antes de que se materializara la condición fijada para la finalización de su 11 El juzgado en la decisión se refirió a la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicación no. 25000-23-25-000-2005-01341-02 (0883-08) y de la cual transcribió y resaltó lo siguiente: “A luz de la Ley 909 de 2004, la motivación del acto es requisito de su esencia, en tratándose de actos que dispongan el retiro del servicio de los empleados de carrera, incluidos aquellos ocupados por empleados nombrados en provisionalidad aun antes de entrar en vigencia dicha normatividad, de tal manera que la falta de este requisito constituye causal suficiente para invalidar la decisión administrativa” (fl. 22 cdno. ppal.) 12 El juzgado también destacó lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 16 de noviembre de 2010, en cuanto a que “[e]l acto de retiro no solo debe ser motivado sino que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los términos del artículo 84 del CCA”, es decir, que en el acto de retiro “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado” (fl. 23 cdno. ppal.). 15 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia designación (la provisión del cargo mediante personal de carrera administrativa), tal como lo ordena el Decreto 1227 de 2005, en concordancia con la Ley 909 de 2004” (fl. 26 cdno. ppal.).
Sobre las causales invocadas en el acto administrativo acusado para dar por terminado el nombramiento provisional de la demandante en nulidad y restablecimiento del derecho el juzgado precisó: “Sin embargo, examinado el contenido de la Resolución no. 202 del 11 de marzo de 2008, a través del cual se finalizó el nombramiento, se advierte que tan solo se hizo alusión al mejoramiento del servicio como causa de desvinculación, atendiendo a criterios que no pasan de ser justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien fue desvinculado, de manera que, atendiendo a los señalamientos jurisprudenciales reseñados en líneas anteriores, es claro que el acto no se encuentra motivado de manera suficiente” (fl. 26 cdno. ppal. – negrillas de la Sala).
Por lo expuesto la conclusión del juzgado fue la siguiente: “Salta a la vista entonces un flagrante desconocimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 y en el artículo 10 de su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, en lo referente al retiro de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, que se repite, constituye una potestad reglada y debe darse mediante decisión debidamente motivada suficientemente, contrario a lo señalado por la defensa de CORPOBOYACÁ. Así las cosas, le asiste razón a la parte actora, en señalar que la decisión por la cual se dispuso el retiro, carece de una debida motivación, situación está que desvirtúa la legalidad del acto administrativo demandado, tal como quedó expuesto al momento de establecer la normatividad aplicable.
Por consiguiente, no es necesario abordar los restantes cargos de nulidad invocados” (fl. 26 cdno. ppal. – negrillas de la Sala). 4) La anterior decisión judicial fue apelada por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, razón por la que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja convocó a las partes de ese proceso a la audiencia de conciliación judicial de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la cual se llevó a cabo el 10 de octubre de 2012, oportunidad en la que estas conciliaron el valor de la condena impuesta por el juzgado por “la suma de ochenta y cinco millones de pesos ($85.000.000)”, por concepto de “salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, así como el pago de aportes en salud y pensión, desde el momento de la desvinculación de la demandante hasta la fecha en que se efectuó el nombramiento del empleado en periodo de prueba en el cargo similar o equivalente al que ocupaba la accionante al momento del retiro del servicio” (fl. 106 vlto. anexo 5). 16 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia 5) El anterior acuerdo conciliatorio fue aprobado el 12 de diciembre de 201213 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja (fls. 117 a 122 anexo 5) con sustento en lo siguiente: “[L]a conciliación se realizó dentro de los parámetros fijados por el Comité de Conciliación de CORPOBOYACÁ, habida consideración de que el mismo decidió conciliar por la suma de ochenta y cinco millones de pesos ($85.000.000), por concepto de salarios, prestaciones sociales y aportes en salud y pensiones reconocidos a la demandante en la sentencia (fol. 192).
Sumado a lo anterior, las partes expresaron su voluntad de conciliar libre de vicios del consentimiento, el objeto conciliatorio es lícito, la Ley 1395 de 2010 en su artículo 70 autoriza utilizar este mecanismo de solución alternativo de conflictos, sin necesidad de esperar la decisión de la segunda instancia (…). En relación con la exigencia de que se allegaran las pruebas necesarias para la aprobación del acuerdo, esto es, aquellas indicativas de la posibilidad de una eventual condena en contra de las entidades públicas por los hechos materia del proceso, se advierte que precisamente el análisis del acervo probatorio que obra en el expediente llevó al Despacho a la convicción de proferir fallo condenatorio, al cual se remite en esta oportunidad.
Por último, no advierte el Despacho que el acuerdo conciliatorio pueda lesionar o afectar el patrimonio público, puesto que (…), la suma reconocida no excede lo pretendido en la demanda. Además, como atrás quedo visto, no se menoscaban derechos ciertos, irrenunciables e indiscutibles de la demandante” (fl. 121 vlto. y 122 anexo 5). 2.4.3 Análisis de la conducta específica del demandado 1) Sobre este caso puesto a consideración de la Sala existe claridad en el proceso acerca de la calidad de agente estatal del demandado Miguel Arturo Rodríguez Monroy quien, para la época de los hechos (año 2008), se desempeñaba como director general de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá14. 2) A partir de las pruebas previamente relacionadas no hay duda de que el demandado expidió el acto administrativo anulado por esta jurisdicción y que dio lugar a la condena impuesta a la entidad actora y por cuyo pago repite en el presente asunto, esta circunstancia, en principio, configuraría el supuesto de hecho alegado por la parte 13 La providencia que aprobó el acuerdo conciliatorio quedó ejecutoriada el 15 de enero de 2013, según certificación expedida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Tunja (fl, 187 cdno. ppal.). 14 En respuesta al oficio B-2018-0832-AD librado por el ponente, la Subdirección Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá certificó “Que MIGUEL ARTURO RODRÍGUEZ MONROY, identificado con la cédula de ciudadanía No. 4.190.700 de Paipa, laboró en esta entidad desempeñando el empleo de DIRECTOR GENERAL Código 0015 Grado 20, del 01 de enero de 2007 al 25 de mayo de 2012” (fl. 191 cdno. ppal., mayúsculas fijas y negrillas del original). 17 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia demandada consistente en que la condena proferida en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá tuvo como fundamento la conducta gravemente culposa de su exdirector Miguel Arturo Rodríguez Monroy por haber actuado “omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable”, según lo establecido en el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. 3) Sin embargo, no debe perderse de vista que la presunción antes reseñada contiene un elemento determinante para que pueda ser aplicada, el carácter “inexcusable” de la conducta del funcionario contra quien se repite, esto es, por la omisión de alguna forma esencial para la validez en la expedición de un acto administrativo.
Dicho aspecto ya ha sido analizado por la Corte Constitucional en varias demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley 678 de 2001, especialmente en la sentencia C-455 de 2002 en la que declaró exequibles los numerales 1, 2 y 3 del artículo 6 de dicho compendio normativo sobre la base de considerar lo siguiente: “Ahora, la demanda dirigida contra el numeral primero del artículo 6º consiste en afirmar que la presunción de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho es la misma causal de presunción de dolo contenida en el numeral 1º del artículo 5º, lo que indudablemente constituye una imprecisión legislativa conceptual que hace de la norma una regla inexequible.
En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678. De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que “la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse (…).
Como lo dice la Corte Suprema de Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la responsabilidad del agente estatal: sólo aquel que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es cierto que, si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial por parte del agente del Estado.
No obstante, como se vio, esto no debilita los alcances del artículo 90 de la Constitución, porque al Estado lo ata, no la culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño (…). Razones similares operan para los cargos elevados contra los numerales 3º y 4º del artículo 6º. El demandante recalca que se trata de 18 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia disposiciones que reducen la efectividad del artículo 90 porque sólo se refieren al error inexcusable, cuando el excusable también genera responsabilidad.
Para responder a este cargo, no hace falta esgrimir razones distintas a las que ya fueron expuestas. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que se cita releva a esta Sala de mayores justificaciones. Lo que identifica la culpa grave no es cualquier error, sino el inexcusable. Por ello los numerales 3º y 4º, en lo que se refiere a este particular reproche, no contravienen la Constitución Política”.
(negrillas adicionales). Es claro entonces que para poder dar aplicación a la presunción que refiere el numeral 3 de la Ley 678 de 2001 es necesario demostrar el supuesto de hecho que esta contienen, consistente en el carácter inexcusable del comportamiento del demandado en la acción de repetición en la medida de que no cualquier error podría comprometer la responsabilidad del agente estatal sino solo aquel cometido mediante “total o crasa negligencia”.
En ese orden de ideas, para establecer si el señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy omitió la motivación del acto anulado de una manera inexcusable es importante resaltar lo siguiente: a) La Ley 909 de 2004 entró a regir desde el 23 de septiembre de ese año, la cual en el artículo 3 dispone que se trata de una norma aplicable a quienes prestan sus servicios en empleos de carrera “de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados”, igualmente, en el artículo 41 estableció las causales de retiro para los funcionarios públicos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción, y previó en el parágrafo 2 lo siguiente: “es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado”.
Esa disposición fue complementada con posterioridad con el Decreto no. 1227 del 21 de abril 2005 que en el artículo 10 dispuso: “Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados” (se resalta). b) Debe advertirse entonces que como los hechos aquí debatidos tuvieron lugar en el año 2008, esto es, después de la expedición de esas normas, más allá de lo previsto en ellas lo cierto es que a nivel jurisprudencial existían posturas disimiles respecto de 19 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia si era deber de los nominadores motivar o no expresamente los actos de desvinculación de una persona en provisionalidad que se desempeñaba un empleo de carrera, así se plasmó en los pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional emitidos para la época de los hechos.
En ese contexto normativo y jurisprudencial, en su momento la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 13 de marzo de 200315 (dictada con anterioridad a las normas antes citadas) predicó el criterio según el cual los actos por los cuales se declaraba la insubsistencia de los actos de nombramiento de funcionarios en provisionalidad no requería de motivación por cuanto el nominador podía hacerlo en uso de su facultad discrecional, al igual que para su nombramiento en provisionalidad, posición que fue reiterada con los años, pues, se aplicaba una analogía16 entre cargos de libre nombramiento y remoción y aquellos en provisionalidad, en los siguientes términos: “(…) obedece a que, tanto el acto por el cual se retira del servicio por insubsistencia a un empleado de libre nombramiento y remoción, como el que desempeña un cargo en provisionalidad son de la misma naturaleza, es decir, se presume que son expedidos en aras del buen servicio público, presunción que es susceptible de ser desvirtuada en sede jurisdiccional, aduciendo y probando por el interesado, que motivo determinante es diferente al buen servicio17”.
Lo anterior contrastaba con la tesis de la Corte Constitucional que, en sede de revisión de tutela, consideraba que el nombramiento en provisionalidad gozaba de una estabilidad relativa, de manera que el acto de insubsistencia debía ser motivado en aras de garantizar el debido proceso, la defensa y la estabilidad laboral del afectado18. c) No fue sino hasta el 23 de septiembre del año 2010 que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado adoptó el criterio según el cual debían motivarse los actos administrativos que desvinculaban del servicio público a los funcionarios 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de marzo de 2003, expediente 76001-23-32- 000-1998-01834-01, M.P. Tarsicio Cáceres Toro. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de junio de 2005, expediente 76001-23-32- 000-2001-01469-01 (3211-04) MP Ana Margarita Olaya Forero. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 12 de marzo de 2009, expediente n.º 76001-23-31-000-2000-05374-01 (5374-05), MP Rafael Vergara Quintero. 18 Corte Constitucional, sentencia T-800 del 14 de diciembre de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, sentencia T-610 del 24 de julio de 2003, MP Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional, sentencia T-087 de 17 de febrero de 2009, MP Nilson Pinilla Pinilla. 20 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia provisionales19, lo que dio lugar a que ese criterio por fin armonizara con lo expuesto en la sentencia SU-917 de 2010 de la Corte Constitucional20. d) En el presente asunto, el fallo que anuló el acto de desvinculación fue emitido el 29 de febrero de 2012 cuando tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado ya habían ajustado su jurisprudencia y habían emitido las referidas sentencias de unificación en el año 2010, conforme a las cuales sus posturas coincidieron sobre los criterios a tener en cuenta acerca del deber de motivación de los actos administrativos de desvinculación de los funcionarios que en provisionalidad desempeñan cargos de carrera, pronunciamientos que si bien debían ser observados para el momento en que se expidió dicha sentencia no eran tan claros al momento en que se emitió la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008, aspecto que resulta de relevancia para analizar la conducta del aquí demandado. e) Si bien el señor Miguel Arturo Rodríguez Monroy no aludió en el acto administrativo anulado razones precisas y detalladas para desvincular a dicha funcionaria, no lo es menos que ese comportamiento no tiene el carácter de inexcusable por cuanto para la época, año 2008, existían diversas posturas jurisprudenciales de altas cortes sobre la necesidad de motivar los actos de declaratoria de insubsistencia de actos de nombramiento de funcionarios en provisionalidad. f) Lo anterior se complementa con lo expresado el 8 de enero de 2008 por la entonces secretaria general y la profesional especializada de la oficina de contratación de la Corporación Autónoma de Boyacá quienes, mediante concepto escrito dirigido al aquí demandado Miguel Arturo Rodríguez Monroy, expresaron su opinión sobre las “declaratorias de insubsistencia de los nombramientos provistos en provisionalidad”, manifestaron lo siguiente (fls. 85 y 86 cdno ppal.): “Dando respuesta a su solicitud acerca de las declaratorias de insubsistencia de los nombramientos provistos en provisionalidad, nos permitimos manifestar lo siguiente: El Consejo de Estado en sentencia de fecha 07 de junio del año 2007, proferida dentro del expediente 250002325000200005720-01, con ponencia del Honorable Magistrado Jesús María Lemos Bustamante, argumentó: “La simple circunstancia de ocupar un empleo de carrera no le otorga al funcionario derechos de carrera respecto del cargo que ocupa.
En estos eventos la persona así designada se encuentra nombrada en 19 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 23 de septiembre de 2010, expediente n.º 25000-23-25-000-2005-01341-02 (0883-08), MP Gerardo Arenas Monsalve. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-917 del 16 de noviembre de 2010, MP Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia provisionalidad y, como en repetidas ocasiones lo ha sostenido el Consejo de Estado, debido a que fueron discrecionales las facultades por las cuales se le designó, también en ejercicio de ellas es posible removerlo, respondiendo con ello al principio según el cual las cosas en Derecho se deshacen como se hacen.
En sentencia del 13 de marzo de 2003 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó los criterios sobre el particular, con base en los siguientes argumentos: La condición de haber sido nombrado hasta que se pueda hacer la designación mediante el respectivo concurso de méritos no le otorga estabilidad hasta cuando sea reemplazado mediante concurso ni el nominador pierde la facultad para removerlo.
La estabilidad solo existe para el personal de carrera. Como el nombrado en provisionalidad en un empleo de carrera accede a él en forma discrecional, sin procedimientos, ni motivación, su desvinculación puede hacerse de la misma manera. Por no estar escalafonado en la carrera y no contar con estabilidad no puede exigirse que su remoción se efectúe con las mismas exigencias, requisitos procedimientos y recurso que la ley consagra para los empleados de carrera, de manera que su retiro sin los procedimientos propios del personal de carrera, que no le son aplicables, no puede considerarse violatorio del debido proceso.
Su permanencia en el cargo por encima del término previsto en la ley no le genera ningún derecho de inamovilidad ni al nominador la obligación de motivar el acto pues estas circunstancias no pueden modificar la condición legal de provisionalidad. La provisionalidad está dirigida a no interrumpir la prestación del servicio y no a generar estabilidad a quien se le confía el cargo.
Como los nombrados en provisionalidad no ingresan al servicio civil por mérito, sino que su vinculación obedeció a razones discrecionales no pueden ampararse bajo las causales de retiro previstas en el artículo 125, inciso 2 de la Constitución, toda vez que ellas se reservan a los nombrados con base en derechos de carrera. Conferirles a los designados en provisionalidad el derecho a que su acto de desvinculación se motive los equipara, sin justificación alguna, a quienes concursaron y por sus méritos adquirieron el derecho a integrar la planta de personal de la entidad.
En ese sentido los nombramientos en provisionalidad se constituyen en un mecanismo de carácter excepcional y transitorio que permite proveer en forma temporal un empleo de carrera administrativa, con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito, con el fin de evitar la interrupción en la prestación del servicio público ante la vacancia de un empleo público.
Por lo anterior, se comparte la posición del Honorable Consejo de Estado” (fls. 85 y 86 cdno. ppal. – se destaca). Lo transcrito permite corroborar que para la época de los hechos dichas funcionarias sugirieron acoger la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para ese momento 22 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia en relación con las “declaratorias de insubsistencia de los nombramientos provistos en provisionalidad”, en ese sentido conceptuaron que el acto administrativo de terminación del nombramiento en provisionalidad no requería de motivación alguna.
Lo anterior revela, para este caso, un aspecto importante, y no es otro distinto que la decisión tomada por el demandado no fue inconsulta, descuidada o negligente ya que, previamente a ello se valió de funcionarios que hacían parte de su equipo de trabajo con el propósito de formarse un criterio razonable e informado para emitir el acto apoyado en una de las posturas jurisprudenciales vigentes para la época de los hechos. g) Otro aspecto que no acredita la culpa grave alegada y que refuerza la anterior conclusión es lo expresado en testimonio el 9 de mayo de 2019 en la audiencia de pruebas21por parte de Mercedes Alfonso Aponte quien, para la época de los hechos se desempeñaba como secretaria general de la entidad demandante, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjo la desvinculación de la señora Martha Lucía Parada de Corpoboyacá, expuso lo siguiente: “recuerdo que para diciembre de 2007 el director de Corpoboyacá que para esa época era el ingeniero Miguel Rodríguez me pidió en forma verbal un concepto sobre los funcionarios de provisionalidad, ese concepto fue emitido de forma escrita, no obstante no fue radicado fue entregado al ingeniero a la mano porque así se hacían muchas cosas allá que se necesitaban, entonces se daba la orden uno procedía y entregaba así, había una relación muy directa entre las cosas que se necesitaban en gerencia en la dirección y en la secretaría general se pedía algo e inmediatamente se aportaba, sobre el tema de los funcionarios en provisionalidad su señoría yo con otra de las abogadas elaboramos un concepto en el sentido de la jurisprudencia que estaba vigente para esa época el concepto fue un concepto general no fue un concepto concreto o para determinados funcionarios sino fue un concepto general donde se dice mire los funcionarios en provisionalidad las condiciones que es un funcionario en provisionalidad es esto y esto, las condiciones de un funcionario en provisionalidad son estas y la jurisprudencia reinante del Consejo de Estado para esta época establece que los funcionarios en provisionalidad si bien es cierto no tienen un fuero 21 También rindió testimonio el señor Javier Grismaldo Moreno quien, como funcionario de Corpoboyacá para la época en que el señor Miguel Rodríguez ejerció como director general de la misma, manifestó que laboró en la entidad en dos períodos, el primero entre el año 1995 y el año 1997 y, en el segundo, ingresó primero como contratista en el año 2004 al área de residuos sólidos y, luego, trabajó como ingeniero sanitario y ambiental especialista en recurso hídrico en el programa de instrumentos económicos que involucraba tasas retributivas y tasas por uso de agua y, también estuvo al frente de un proyecto que se denominaba fondo regional para la descontaminación hídrica, funciones que siguió desempeñando cuando fue nombrado en provisionalidad (en marzo/abril de 2008) en el cargo de profesional grado 10 hasta que se retiró de la corporación, el 31 de diciembre de 2011, a la pregunta de que si remplazó a la señora Martha Lucía Parada en el cargo de profesional universitario código 2044 grado 10, contestó: que no, porque siguió desempeñando las funciones que tenía antes de su nombramiento en provisionalidad (fls. 230 a 231 y CD fl 229 cdno. ppal.). 23 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia de estabilidad general si tienen un fuero de estabilidad relativa, pero eso no indica que no se puedan mover, solamente como lo exige la corporación o lo ha venido señalando la jurisprudencia esa relativa (sic) ese fuero relativo es relacionado con las claras motivaciones del acto administrativo que pretenda terminar una provisionalidad siempre y cuando sea debidamente motivado y por circunstancias específicamente de mejoramiento del servicio, se le hizo un escrito en ese sentido es lo que recuerdo, pero específicamente para funcionario específico a mí no se me pidió ningún concepto.
PREGUNTADO: ¿Ese concepto fue radicado formalmente en la entidad, fue entregado al director? CONTESTÓ: No su señoría fue entregado así a la mano. PREGUNTADO: ¿usted se lo entregó directamente al director? CONTESTÓ: Sí señor PREGUNTADO: El demandado señala en la contestación de la demanda que usted tuvo participación en la proyección del acto administrativo que desvinculó a la señora Martha Lucía Parada de la entidad ¿Qué nos cuenta sobre eso? CONTESTÓ: su señoría eso no es cierto porque allá en la corporación como le he informado a su señoría y le voy a dar el nombre de la persona que se encargaba de todas las novedades de personal que en esa época era la subdirectora administrativa y eso se manejaba de una forma muy discreta todas las novedades de personal de nombramientos de encargos de terminaciones de nuevos nombramientos de todo lo que fuera novedades de personal se manejaba con la doctora, ella manejaba su carpeta para aquí y para allá con el director pasaban derecho con sus carpetas y se encerraban y tomaban las decisiones, jamás se pedía un concepto de manera particular y concreta sobre (sic) a la secretaría general sobre un acto o una novedad de personal nada de eso se hacía solamente que yo recuerde a mí se me pidió un concepto y ese concepto se lo entregué a la mano debidamente motivado.
PREGUNTADO: ¿quién era el encargado? CONTESTÓ: sí señor, ya le doy el nombre de la persona que desempeñaba las funciones, es Martha Yaneth Rodríguez Otero que era la subdirectora administrativa para esa época. PREGUNTADO: señora Mercedes usted refiere que el señor Miguel Rodríguez le solicitó un concepto jurídico ¿alguna vez posterior a la entrega de ese concepto el ingeniero Miguel le solicitó explicación o le formuló alguna duda respecto del concepto entregado? CONTESTÓ: doctora él cuando yo se lo entregué me pidió que se los explicara, entonces le dije ingeniero la jurisprudencia del Consejo de Estado, inclusive en el concepto le señalé varias sentencias, es que mi criterio es que la discrecionalidad, la provisionalidad tiene un fuero relativo y esa relatividad es única y exclusivamente, debe ser motivada, tiene un fuero relativo en el sentido de que solamente puede terminar la provisionalidad cuando se haga un concurso y por el concurso sea nombrado otra persona si este no es favorecido en el concurso o si hay modificación debe ser por un acto administrativo pero debidamente motivado.
PREGUNTADO: ¿por qué le hace usted esas precisiones al director, él manifiesta desacuerdo con el concepto escrito que usted le había entregado? CONTESTÓ: No, él siempre preguntaba, le gustaba preguntar mucho. PREGUNTADO: infiero de la declaración doctora ¿Qué usted es abogada, pero no se le pregunté al inicio y debí preguntárselo me confirma por favor su profesión es abogada y tiene alguna especialidad? CONTESTÓ: soy abogada especializada en derecho laboral y relaciones industriales, especializada en derecho administrativo, especializada en contratación estatal y con una maestría en el sistema general de seguridad social” (CD fl. 229 cdno. ppal. – negrillas de la Sala).
El testimonio de la otrora secretaria general de Corpoboyacá, Mercedes Alfonso Aponte, corrobora que si bien el concepto emitido por ella junto con la profesional 24 Exp. No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia especializado de la oficina de contratación de la entidad no fue tramitado de manera formal, por cuanto su solicitud fue verbal y la entrega de este se hizo directamente al exdirector general aquí demandado, en dicha corporación estos trámites se hacían de esa manera, pues, la declarante, concretamente sobre ese aspecto precisó que el concepto fue solicitado en “forma verbal (…) emitido de forma escrita” y “entregado al ingeniero a la mano porque así se hacían muchas cosas allá que se necesitaban”, toda vez que “había una relación muy directa entre las cosas que se necesitaban en gerencia en la dirección y en la secretaría general se pedía algo e inmediatamente se aportaba” (CD fl. 229 vdno. ppal.).
De otra parte, contrario a lo afirmado por la declarante respecto de que ella no participó en la proyección, revisión y aprobación del acto administrativo anulado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja el 29 de febrero de 2012, lo probado en el expediente evidencia que efectivamente fue ella quien, en la condición de secretaria general de Corpoboyacá para la época de los hechos, aprobó la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008 tal como consta en el referido acto administrativo transcrito en su totalidad (ver numeral 2.4.3 literal a) y que quien lo proyectó y revisó fue la señora Clara Piedad Rodríguez Castillo que desempeñaba el cargo de profesional especializado de la oficina de contratación de la entidad. h) Lo expuesto constata lo alegado por el demandado en su defensa, en cuanto adujo que su actuación no fue descuidada ni negligente y que la referida resolución anulada no fue adoptada de manera inconsulta o pretermitiendo los trámites internos, toda vez que fue asesorado por quienes tenían los conocimientos jurídicos y la competencia funcional para llevar a cabo la actuación administrativa que culminó con la expedición de la Resolución no. 0202 de 11 de marzo de 2008, en primer lugar, porque le brindaron la información requerida sobre el tema de declaración de insubsistencia de actos de nombramiento de funcionarios en provisionalidad a través del concepto suscrito por las citadas funcionarias en el que pusieron de presente la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado para ese momento y, segundo, porque fueron quienes proyectaron, revisaron y aprobaron el acto administrativo anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto aunado a que, como lo señaló la señora Mercedes Alfonso Aponte en su testimonio rendido en este proceso, el demandado ingeniero Miguel Arturo Rodríguez Monroy “siempre preguntaba, le gustaba preguntar mucho”, lo cual permite concluir que este consultó los términos en que debía expedirse la resolución que a la postre fue anulada. 25 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia Conforme al acervo probatorio que obra en el expediente se evidencia que en el caso concreto se tuvo en cuenta la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado en la materia y vigente para la época de los hechos, además, se observa que la decisión anulada por el juez de la responsabilidad antes de ser firmada por el aquí demandado fue proyectada, revisada y aprobada por la oficina de contratación y la secretaría general de la entidad actora, lo cual significa que en la expedición del acto anulado participaron varias personas que tenían los conocimientos jurídicos sobre el tema, como lo acredita el concepto emitido por las funcionarias antes mencionadas, por tanto, no se trató de una conducta constitutiva de error inexcusable en cuanto a la omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez del acto administrativo que luego fue anulado por la jurisdicción contencioso administrativa. 3.
Conclusión Deben desestimarse las pretensiones de la demanda pues, pese a que se acreditaron los elementos objetivos del medio de control de repetición y que en principio es aplicable la presunción de culpa grave prevista en el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 alegada por Corpoboyacá, según las pruebas decretadas y practicadas en el asunto de la referencia esta no fue demostrada. 4.
Costas El artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida”. Para el presente caso se considera parte vencida a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (COROBOYACÁ) respecto de quien se negarán las pretensiones de la demanda, de manera que las costas o gastos del proceso serán liquidadas por la Secretaría acorde con el artículo 366 del Código General del Proceso22.
Sobre las agencias en derecho se tiene en cuenta que en virtud del artículo 6 numeral 3.1.1. del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima tratándose de asuntos de única instancia 22“Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)” (se destaca). 26 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia con cuantía tramitados ante la jurisdicción corresponde “hasta el quince por ciento (15%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. En este caso la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el siete punto cinco por ciento (7.5%) del valor de las pretensiones que equivalen a la suma de $85’000.000, valor que será debidamente actualizado, para efectos de fijar las agencias en derecho conforme a la siguiente fórmula: Ra = Rh x índice final23 Índice inicial24 Ra = $85’000.000 x 117,71 = $125’758.547. 79,56 Ra = $125’758.547.
En consecuencia, las agencias se fijan en la suma de nueve millones cuatrocientos treinta y un mil ochocientos noventa y un pesos ($9’431.891) a cargo de la parte demandante, Corporación Autónoma Regional de Boyacá. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Niegánse las pretensiones de la demanda. 2º) Condénase en costas a la parte demandante las cuales deberán liquidarse por la Secretaría en caso de haberse causado. 3º) Fíjanse por concepto de agencias en derecho la suma total de nueve millones cuatrocientos treinta y un mil ochocientos noventa y un pesos ($9’431.891) que serán pagados por la parte demandante. 23 Índice de precios al consumidor conocido a la fecha de la presente providencia. 24 Índice precios al consumidor a la fecha de presentación de la demanda, diciembre de 2013. 27 Exp.
No. 11001-03-26-000-2014-00027-00 (50.053) Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) Repetición Sentencia de única instancia 4º) En firme esta providencia archívase el expediente con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Aclara voto) (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FREDDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ponente Magistrado (Aclara voto) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado ponente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.