Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: LUIS JOSÉ ESCAMILLA MORENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATVIO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I.
ANTECEDENTES 1. En Resolución 077 del 22 de agosto de 2025, la Asamblea Departamental de Santander reglamentó la convocatoria pública para la elección del contralor de esa entidad territorial, la cual fue llevada a cabo por el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid. 2. En Resolución 082 del 8 de septiembre de 2025, esa corporación pública territorial modificó el cronograma previsto en el artículo 12 de dicha resolución; entre otras, fijó las siguientes fechas: Fecha Evento 29 de septiembre de 2025 Aplicación de prueba de conocimientos 30 de septiembre de 2025 Publicación de resultados preliminares de prueba de conocimientos 6 al 7 de octubre de 2025 Reclamaciones frente a resultados preliminares de prueba de conocimientos 14 de octubre de 2025 Publicación de respuesta de las reclamaciones 3.
El señor Luis José Escamilla Moreno se inscribió en la convocatoria, fue admitido y, posteriormente, el 29 de septiembre, presentó las pruebas de conocimiento en la ciudad de Bucaramanga, obteniendo 75 de 100 puntos. 4. El 6 de octubre de 2025, el señor Escamilla Moreno reclamó formalmente a la institución universitaria, alegando que siete preguntas habían sido mal calificadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Por su parte, el señor Carlos Arturo Guevara Villacorte instauró demanda de nulidad simple, con solicitud de medida cautelar, contra la Resolución 077 del 22 de agosto de 2025, expedida por la Asamblea Departamental de Santander, «por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria pública para la elección del cargo de contralor (a) departamental del departamento de Santander para el periodo constitucional 2026-2029». 6.
En auto del 7 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, suspendió los efectos de la mencionada resolución, como medida provisional, y ordenó notificar al presidente de la Asamblea Departamental de Santander, al gobernador del Departamento de Santander y al Ministerio Público. 7. Por lo anterior, el señor Luis José Escamilla Moreno interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a cargos públicos, a su juicio, vulnerados porque la referida autoridad judicial no lo vinculó como tercero con interés en el proceso de nulidad simple con radicado 68001-23-33-000-2025-00573-00/01.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual):
PRIMERO. Ordenar la vinculación de todos los participantes inscritos del del proceso de elección de contralor departamental de Santander, en la presente tutela, los cuales se pueden notificar a través de los medios e información que tiene y reposa en la asamblea departamental de Santander y la universidad POLITÉCNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID.
SEGUNDO. Ordenar en el auto que admita la tutela que se remita al despacho la información completa del proceso con radicado con radicado 680012333000-2025 00573-00 del tribunal administrativo de Santander y de todo el proceso administrativo de convocatoria, regulado por la resolución 077 de 2025: “POR MEDIO DE LA CUAL SE DA APERTURA Y SE REGLAMENTA LA CONVOCATORIA PÚBLICA PARA LA ELECCIÓN DEL CARGO DEL CONTRALOR(A) DEPARTAMENTAL DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER PARA EL PERIODO CONSTITUCIONAL 2026 2029.
TERCERO. TUTELAR los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia ORDENAR Al tribunal administrativo de Santander, revocar el auto de 7 de octubre de 2025, profiriendo nuevo auto que vincule al proceso de nulidad simple a todos los participantes inscritos del proceso de elección de contralor departamental de Santander.
CUARTO. Resultado de lo anterior numeral, ORDENAR a asamblea departamental de Santander y la universidad POLITÉCNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID continuar con el cronograma establecido hasta tanto se resuelva de fondo la presente tutela. 8. Así mismo, y a título de medida provisional, solicitó (transcripción textual): De acuerdo con lo consagrado en el artículo 7 del decreto 2591 de 1991 y por tratarse de una medida necesaria y urgente para proteger los derechos fundamentales vulnerados y cuya protección aquí se invoca, se solicita al Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Honorable Consejo de Estado, ORDENAR LA SUSPENSIÓN INMEDIATA DEL APARTE DEL AUTO DE 7 DE OCTUBRE DE 20225 PROFERIDO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso con radicado 680012333000-2025-00573-00, EN LA QUE ORDENÓ LA SUSPENSIÓN INMEDIATA DEL PROCESO de elección regulado por la resolución 077 de 2025: “POR MEDIO DE LA CUAL SE DA APERTURA Y SE REGLAMENTA LA CONVOCATORIA PÚBLICA PARA LA ELECCIÓN DEL CARGO DEL CONTRALOR(A) DEPARTAMENTAL DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER PARA EL PERIODO CONSTITUCIONAL 2026 2029”.
II. CONSIDERACIONES 9. La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. 10. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».
Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. 11. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad. 13. La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. 14.
La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio1. 15.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela. 16.
En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»2. 17. La Corte Constitucional3 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida. 18.
En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable. III. CASO CONCRETO 19. El propósito de la medida provisional solicitada por el señor Luis José Escamilla Moreno es que suspendan los efectos del auto dictado el 7 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se suspendió provisionalmente la convocatoria pública para la elección del contralor departamental de Santander, periodo 2026-2029.
En su sentir, se cumplen los presupuestos para decretar la medida en sede de tutela porque: • Los participantes en la mencionada convocatoria pública no fueron vinculados al proceso de nulidad, a pesar de que la identidad de los ciudadanos 1 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. 2 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 3 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inscritos era de público conocimiento.
Resaltó que la información sobre los inscritos se conoció entre el 3 y 4 de septiembre de 2025, mientras que la demanda de nulidad simple se presentó el 18 del mismo mes y año. • La transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a cargos públicos tanto del accionante como de los participantes del concurso resultaba evidente por el simple hecho de que se detuvo el trámite de las reclamaciones presentadas contra la calificación de las pruebas. • La adopción de la medida cautelar es necesaria y urgente, dado que (i) constituye la única vía para obligar a la autoridad judicial a proteger sus derechos fundamentales y (ii) la definición del proceso ordinario tiende a demorarse por «más de tres años», debido a la congestión judicial. • Reprochó que, a la fecha, no está legitimado para presentar recursos ordinarios, por cuanto no fue vinculado al proceso como tercero con interés. • Aseguró que, de acceder las autoridades judiciales a las súplicas de la demanda, se ordenaría convocar un nuevo concurso, lo que significa que él perderá la oportunidad de desvirtuar las actuaciones adelantadas en el proceso original y la calificación que realmente obtuvo. 20.
A juicio del Despacho, sin embargo, los anteriores aspectos constituyen el núcleo de la discusión que, de resultar procedente, examinará el juez constitucional cuando adopte la decisión final, razón por la cual debe descartarse su definición en este momento procesal. 21. A esto se suma que no están suficientemente demostrados los presupuestos jurisprudenciales para decretar la medida provisional pretendida. 22.
En primer lugar, es deber de la parte actora acreditar que se cumple el denominado peligro en la mora judicial, esto es, que en virtud del término que tiene el juez constitucional para decidir la tutela, deba dictarse una decisión urgente con el fin de evitar que se concrete un perjuicio irreparable o porque es necesario garantizar que no sean nugatorios los efectos de la sentencia. 23.
En ese sentido, más allá del supuesto perjuicio que representa la providencia censurada para los derechos fundamentales del señor Escamilla Moreno, lo cierto es que en la sustentación de la medida provisional no se encuentra un análisis rigoroso acerca del porqué debe emitirse una decisión de suspensión del auto en cuestión. Como se vio, el actor se limitó a decir que la urgencia de la solicitud cautelar recae sobre la supuesta tardanza de la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver el proceso de nulidad simple con radicado 68001-23-33-000-2025-00573-00, sin ahondar en razones de carácter iusfundamental que ameriten la intervención urgente del juez constitucional. 24.
De hecho, como se vio, lo pretendido es que se suspendan los efectos de un auto que, en el marco del medio de control de nulidad simple, decretó la suspensión provisional del acto demandado, providencia que fue objeto del recurso de apelación, cuya resolución, de conformidad con lo establecido en el Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 2364 del CPACA, está sujeta a un plazo breve de 20 días.
Por tanto, se insiste, carece de justificación que en sede de tutela se acceda a la medida provisional solicitada, máxime cuando el juez natural debe resolver, en un término reducido, la alzada presentada contra el auto que aquí se pretende suspender. 25. Tampoco existe un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela, por cuanto no existen elementos que den cuenta del perjuicio alegado. 26.
No es claro, entonces, de qué manera el cumplimiento de la providencia cuestionada podría derivar en tal trasgresión o, en su defecto, configurar un perjuicio irremediable que conlleve decretar la referida medida cautelar, ni se avizora que estos puedan resultar definitivamente menoscabados mientras se decide la presente controversia, teniendo en cuenta que la acción de tutela se caracteriza por su trámite informal, sumario y preferente. 27.
Ciertamente, para determinar la violación de sus derechos fundamentales es necesario un estudio de fondo, detallado e integral de la situación particular que expuso el demandante, el cual se realizará en la sentencia, una vez se cuente con elementos de juicio suficientes para determinar si las autoridades demandadas vulneraron tal derecho, desde luego, siempre que se cumplan los presupuestos procesales y los requisitos generales de la acción de tutela. 28.
Además, conviene precisar que la suerte de la referida medida cautelar no necesariamente implica que la sentencia esté encaminada en ese sentido, pues la cuestión sobre la nulidad de la Resolución 077 del 22 de agosto de 2025 está aún por definirse y, para tal fin, se requiere de un completo estudio normativo y jurisprudencial, que deberá incorporarse en el fallo que ponga fin al medio de control. 29.
Ahora, si no se satisfacen los requisitos de peligro en la mora y de apariencia de buen derecho, el Despacho se releva de estudiar el relativo a la proporcionalidad, dado que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, para asegurar la congruencia de la medida solicitada, estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente. 30.
Desde luego que las anteriores aseveraciones no constituyen prejuzgamiento, es decir, que no comprometen ni determinan la decisión que ponga fin a esta controversia constitucional, porque se realizan con criterio estrictamente preliminar. Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. 31. Finalmente, el Despacho no accederá a la solicitud de vincular a todos los ciudadanos inscritos en la convocatoria pública para elegir al contralor departamental de Santander, por cuanto, en auto del 7 de octubre de 20255, el Tribunal Administrativo de Santander vinculó únicamente al presidente de la Asamblea Departamental de Santander, al gobernador del Departamento de 4 ARTÍCULO 236.
TÉRMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. <Artículo modificado por el artículo 59 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los recursos procedentes contra el auto que decida sobre medidas cautelares deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20) días. 5 Dentro del del proceso de nulidad simple con radicado 68001-23-33-000-2025-00573-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Santander y a la Procuraduría General de la Nación, lo que significa que son los únicos interesados en el resultado de este proceso de tutela. 32. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por el señor Luis José Escamilla Romero contra el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a la magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, integrante del Tribunal Administrativo de Santander. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese al señor Carlos Arturo Guevara Villacorte, al presidente de la Asamblea Departamental de Santander, al gobernador del Departamento de Santander. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tienen, intervengan dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Por Secretaría General, requiérase a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, a fin de que suministre la dirección (física o de correo electrónico) en la que puede ser notificado el señor Guevara Villacorte.
De no ser posible la notificación, publíquese esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tienen, intervengan.
CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.
SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
SÉPTIMO. No acceder a la solicitud de vincular a todos los ciudadanos inscritos en la convocatoria pública para elegir al contralor departamental de Santander, conforme a las razones anotadas en la parte motiva.
OCTAVO. No es necesario oficiar al Tribunal Administrativo de Santander, para que remita copia del expediente contentivo del proceso de nulidad simple con radicado 68001-23-33-000-2025-00573-00, dado que este puede ser consultado por el aplicativo Samai, lo que, en principio, es suficiente para decidir. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el Radicado: 11001-03-15-000-2025-06336-00 Demandante: Luis José Escamilla Moreno 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada