Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Pensión gracia. Carácter nacional de los docentes pertenecientes a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM).

Condena en costas Decisión: Se confirma la sentencia apelada pues quedó probado que el actor no cumplió con el requisito de haber laborado como docente territorial o nacionalizado durante 20 años. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor ejerció el medio de control de la referencia con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 006378 del 5 de marzo de 2020 y RDP 010473 del 28 de abril de 2020, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la mencionada prestación a partir del 8 de abril de 2004, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo percibido por concepto de salarios y demás factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico, los intereses causados a partir de la ejecutoria de la sentencia, la indexación de las sumas resultantes y el pago de las costas procesales. 3.

Como sustento de sus pretensiones, indicó que cumplió 50 años de edad el 8 de abril de 2004 y prestó sus servicios como docente en los siguientes períodos e instituciones: i) para el Distrito Capital de Bogotá, en la modalidad de hora cátedra, del 6 de octubre al 30 de noviembre de 1975, del 11 de agosto al 30 de noviembre de 1978, del 11 de febrero al 30 de noviembre de 1979, del 15 de febrero al 30 de noviembre de 2 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides 1980 y del 10 de febrero al 30 de noviembre de 1981; y ii) para el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) Luis López de Mesa de Villavicencio, desde el 14 de octubre de 1981 hasta la fecha en que se interpuso la demanda. 4.

En razón de lo anterior, formuló petición escrita ante la entidad demandada para obtener el reconocimiento de la pensión gracia; no obstante, esta le fue negada mediante los actos administrativos acusados bajo el argumento de que su vinculación fue siempre de carácter nacional. 5. Por tal motivo, sostiene que dichos actos están viciados de nulidad al desconocer que cumple con los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989.

Contestación de la demanda 6. La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones toda vez que está plenamente demostrado que el actor prestó sus servicios docentes en instituciones educativas del orden nacional, por lo que no puede ser beneficiario de dicha prestación conforme a las normas que la regulan. 7. Propuso las excepciones de mérito que denominó «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «inexistencia de la obligación de reconocer la pensión» y «prescripción».

Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 19 de enero de 2023, negó las pretensiones de la demanda de la referencia argumentando que si bien el actor cumplía con los requisitos de edad, buena conducta en el ejercicio del cargo y vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 —dado que sus vínculos con el Distrito Especial de Bogotá fueron de naturaleza nacionalizada—, lo cierto es que no satisfizo la exigencia relativa a los 20 años de servicios como maestro territorial o nacionalizado. 9.

Sobre lo anterior, indicó que el vínculo que mantuvo el demandante con el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) Luis López de Mesa en el municipio de Villavicencio, entre el 14 de octubre de 1981 y el 1.º de marzo de 2020, fue producto del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 17100 del 13 de octubre de 1981, por lo que no son computables para efectos del reconocimiento de la prestación. 10.

En relación con los tiempos de servicio en Bogotá, el Tribunal indicó que conforme con las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 los períodos prestados como docente por hora cátedra en dicha ciudad —equivalentes a 2 años, 10 meses y 7 días— son procedentes para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, al tratarse de servicios de naturaleza nacionalizada.

Sin embargo, estimó que estos no eran suficientes para completar los 20 años requeridos. 3 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides 11. Finalmente, se impuso condena en costas al demandante al resultar vencido en el litigio, conforme con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP).

Recurso de apelación 12. La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda y se deje sin efectos la condena en costas1. 13. Al respecto, luego de citar diversas providencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el apelante sostuvo que la Resolución 17100 del 13 de octubre de 1981 debía examinarse a la luz del proceso de nacionalización dispuesto por el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, el cual prohibía la creación de plazas docentes sin autorización del Ministerio de Educación Nacional y determinaba que las plazas existentes se integraran al nivel central como nacionalizadas. 14.

En consecuencia, aunque el acto de nombramiento fue suscrito por el Ministerio de Educación, ello no implicaba que la plaza fuera nacional, pues lo relevante, conforme a la definición contenida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y a la jurisprudencia de unificación del 21 de junio de 2018, es la naturaleza de la plaza y no la fuente de los recursos ni la firma de la autoridad nominadora.

Bajo este criterio, la plaza debía calificarse como nacionalizada y no como nacional. 15. Asimismo, indicó que el a quo excedió su facultad interpretativa al concluir que la vinculación tenía naturaleza nacional basándose únicamente en las certificaciones aportadas al proceso; ello, pese a que si bien dichos documentos muestran que la relación legal y reglamentaria era de carácter nacional, la naturaleza territorial o nacionalizada de la plaza lo determina el ente nominador.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 24 de agosto de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de la referencia y se advirtió a la parte demandada que disponía hasta la ejecutoria de esa providencia para pronunciarse al respecto. Igualmente, se indicó que el Ministerio Público contaba con plazo hasta antes del ingreso del proceso al despacho para proferir sentencia, a fin de rendir su concepto. 17.

El Ministerio Público conceptuó que se debe confirmar el fallo impugnado argumentando que no es posible contabilizar el tiempo de servicio prestado por el demandante en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) Luis López de Mesa entre el 14 de octubre de 1981 y el 1º de marzo de 2020, por tratarse de una institución del orden nacional creada mediante el Decreto 1962 de 1969 y adscrita al Ministerio de Educación. 18.

Por su parte, la entidad demandada guardó silencio. 1 Sobre la condena en costas, el apelante no presentó argumentos. 4 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides III. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 20. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el período laborado por el actor en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) Luis López de Mesa de Villavicencio entre el 14 de octubre de 1981 y el 1º de marzo de 2020 es computable para efectos de acreditar el requisito de 20 años de servicio exigido para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Análisis del problema jurídico 21.

La Sala confirmará la sentencia apelada habida cuenta que no es procedente considerar el tiempo de servicio prestado en el INEM Luis López de Mesa ya que se trata de una institución de carácter nacional, tal como se detallará a continuación: 22. En el presente asunto no se discute que el demandante cumple con los requisitos de haber alcanzado los 50 años de edad —lo cual ocurrió el 8 de abril de 20042—, que desempeñó sus funciones con buena conducta y honradez3 y que se encontraba vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente nacionalizado en las modalidad temporal y hora cátedra. 23.

Del mismo modo, está plenamente demostrado que el actor mantuvo seis vínculos como educador, según se desprende de los Decretos 440 del 20 de marzo de 19794, 169 del 18 de febrero de 19805 y 204 del 10 de febrero de 19816 —todos expedidos por la Alcaldía Mayor de Bogotá—, así como de la Resolución 17100 del 13 de octubre de 19817 proferida por el Ministerio de Educación Nacional; además, de la constancia E-2019- 73122 del 27 de mayo de 2019 emitida por la Dirección de Talento Humano del Grupo de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá8 y de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificados de Historia Laboral de fechas 8 de octubre de 20199 y 29 de septiembre de 202110, emanados de la Secretaría de Educación del Meta, así: 2 Cfr. Cédula de ciudadanía visible en el folio 12. 3 Cfr. Certificado de antecedentes disciplinarios 134653170 del 3 de octubre de 2019, visible en el folio 33. 4 Folios 15 al 17. 5 Folios 19 y 20. 6 Folios 22 y 23. 7 Folio 25. 8 Folio 14. 9 Folio 27. 10 Índice 22 de Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 5 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides Institución Período laborado Modalidad Bogotá D. C. 06/10/1975 al 30/11/1975 Docente interino Colegio Domingo F. Sarmiento – Bogotá 11/08/1978 al 30/11/1978 Docente de música – hora cátedra Colegio Domingo F. Sarmiento – Bogotá 11/02/1979 al 30/11/1979 Docente de música – hora cátedra Colegio Domingo F. Sarmiento – Bogotá 15/02/1980 al 30/11/1980 Docente de música – hora cátedra Colegio Domingo F. Sarmiento – Bogotá 10/02/1981 al 30/11/1981 Docente de música – hora cátedra INEM Luis López de Mesa de Villavicencio 14/10/1981 al 29/02/2020 Profesor de tiempo completo 24.

En cuanto a la vinculación que mantuvo con la Alcaldía Mayor de Bogotá en las modalidades de docente interino y de hora cátedra, se encuentra debidamente probado —tal como lo estableció el Tribunal— que se trató de relaciones legales y reglamentarias de naturaleza nacionalizada. Ello, por cuanto los mencionados Decretos 440 del 20 de marzo de 1979, 169 del 18 de febrero de 1980 y 204 del 10 de febrero de 1981 fueron suscritos por el alcalde mayor y el presidente de la Junta Administradora del FER en ejercicio de sus competencias legales y contaron con el visto bueno del delegado regional del Ministerio de Educación Nacional ante Bogotá. 25.

Quiere decir lo anterior que los aludidos vínculos se acompasan con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 197511, en armonía con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 91 de 1980 que prevé lo siguiente: «[p]ersonal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Por lo tanto, tales períodos son computables para efectos de acceder a la pensión gracia. 26. Por otra parte, no ocurre lo mismo con el interregno comprendido entre el 14 de octubre de 198112 y el 29 de febrero de 2020, correspondiente a 38 años, 4 meses y 16 días, durante el cual prestó sus servicios en el INEM Luis López de Mesa de Villavicencio.

Lo anterior, por cuanto el respectivo acto de vinculación fue expedido directamente por el Ministerio de Educación Nacional, lo que indica de forma inequívoca que se trató de un nombramiento de carácter nacional conforme lo establece el artículo 1º de la citada Ley 91, según el cual: «[p]ersonal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 27.

Ahora bien, la parte apelante sostuvo que el Tribunal omitió analizar la Resolución 17100 del 13 de octubre de 1981, atendiendo a la autoridad nominadora en relación con el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y al proceso de nacionalización de la educación, toda vez que —según afirmó— el acto cumple con los requisitos allí establecidos. No obstante, 11 «Artículo 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» 12 Cfr. Acta de posesión del 14 de octubre de 1981., obrante en el Índice 22 de Samai del Tribunal Administrativo del Meta. 6 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides la Sala advierte que dicho planteamiento no está llamado a prosperar por cuanto, se reitera, el nombramiento en cuestión fue efectuado directamente por el ministro de Educación en ejercicio de sus atribuciones legales. 28.

Además, se precisa que el Decreto 1962 de 1969 —norma a partir de la cual se crearon los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM)— establece que su funcionamiento, administración y financiación están a cargo del Ministerio de Educación Nacional. Con fundamento en dicha disposición, esta Corporación ha sido clara y reiterada al señalar que los docentes que prestan sus servicios en esas instituciones ostentan la condición de personal nacional.13 29.

En el mismo sentido, carece de fundamento el alegato según el cual el a quo habría considerado nacional la referida vinculación con base exclusivamente en los certificados de historia laboral allegados como prueba. Sin embargo, como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, el acto administrativo de nombramiento fue proferido directamente por el Ministerio de Educación, circunstancia que basta por sí misma para sustentar dicha conclusión. 30.

Ahora bien, respecto del planteamiento conforme al cual debe aplicarse la regla de unificación establecida en la sentencia del 21 de junio de 201814 —que sostiene que la financiación de salarios y prestaciones sociales con recursos del Situado Fiscal, administrados por el FER, no determina por sí misma el carácter nacional del cargo docente—, esta Sala considera que dicha doctrina no resulta aplicable al caso concreto. 31.

En efecto, la posición jurisprudencial referida exige, como condición para su procedencia, que en el acto administrativo de nombramiento intervengan tanto el representante legal de la entidad territorial como el delegado del Ministerio de Educación Nacional; este último en calidad de avalista presupuestal. Tal circunstancia no se configura en el presente asunto puesto que el nombramiento fue proferido directamente por la referida cartera, actuando como autoridad nominadora. 32.

Así las cosas, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, no resulta procedente computar el período laborado por la demandante en el citado INEM entre el 14 de octubre de 1981 y el 29 de febrero de 2020 dado que se trata de un servicio prestado en el orden nacional. 33. Aunado a ello, pese a que se acreditó que los periodos laborados en el Distrito Especial de Bogotá —del 06 de octubre al 30 de noviembre de 1975, del 11 de agosto al 30 de noviembre de 1978, del 11 de febrero al 30 de noviembre de 1979, del 15 de febrero al 30 de noviembre de 1980 y del 10 de febrero al 30 de noviembre de 1981— son computables, estos no alcanzan a completar los 20 años de servicios como docente 13 Cfr. Entre otras providencias, ver las siguientes: I) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 22 de mayo de 2025, con radicado 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022), M.P., Juan Camilo Mo rales Trujillo, y ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de febrero de 2024, proferida dentro del expediente 52001 23 33 000 2019 00342 01 (3309-2022), con ponencia del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, bajo el radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01(3805-14), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides territorial o nacionalizado exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 34.

En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en razón a que la parte demandante no reunió los requisitos legales para estructurar el derecho a la pensión gracia de jubilación. Condena en costas 35. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 36. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 37. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 38.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte actora por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación, ya que los reparos propuestos no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Jorge Ernesto Ortiz Benavides contra la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas 8 Radicación: 50001 23 33 000 2020 00966 01 (1861-2023) Demandante: Jorge Ernesto Ortiz Benavides por la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.