Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, Fiduprevisora S.A. y Redehospital E.S.E. Temas: Supresión de cargo.

Caducidad de la acción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Margoth Lozano Patiño contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, la Fiduprevisora S.A. y Redehospital E.S.E. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), la señora Margoth Lozano Patiño, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Decreto 0883 del 24 de diciembre de 2008, artículos 6 —numeral 22— y 15, 2 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño expedido por el alcalde distrital de Barranquilla, por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Redehospital, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones. ii) Decreto 0203 del 20 de febrero de 2009, por el cual se suprimen unos empleos de la planta de personal de la Empresa Social del Estado Redehospital en liquidación. iii) Decreto 0364 del 20 de abril de 2009, por el cual se suprimen los cargos y empleos de la planta de personal de la Empresa Social del Estado Redehospital en liquidación. iv) Resolución 2094 de 21 de septiembre de 2009, por la cual se reconoció y ordenó pagar la liquidación de prestaciones sociales y los valores adeudados por concepto de salarios, cesantías y otros emolumentos. v) Oficio 0195 del 2 de octubre de 2009, suscrito por el mandatario con representación de la E.S. E. Redehospital, por el cual se le comunicó la supresión de su cargo. vi) Oficios 2739 del 5 de marzo de 2010 y 2770 del 9 de marzo de 2010, mediante los cuales se dio respuesta a los «derechos de petición, agotamientos de la vía gubernativa» radicados el 26 de febrero de 2010, en los se solicitó la reliquidación de los valores pagados en virtud de la Resolución 2094 de 21 de septiembre de 2009.

Como consecuencia de la nulidad, a título de restablecimiento del derecho, pidió: i) ordenar el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro empleo de superior categoría; ii) pagar los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha del retiro del cargo hasta que sea efectivamente reintegrada; iii) ordenar la respectiva nivelación salarial y el consecuente aumento del salario y la reliquidación de todas las prestaciones sociales y demás emolumentos; v) 3 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño subsidiariamente, de no accederse al reintegro, condenar a la parte demandada a pagarle: la reliquidación de indemnización por supresión de cargo; los salarios moratorios, desde la fecha en que se le debieron consignar completas las cesantías; el valor del calzado y vestido de labor, desde la fecha de su exigibilidad; vi) indexar las sumas respectivas, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., y vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) La demandante ingresó al servicio de la E.S.E. RedHospital de Barranquilla el 23 de mayo de 1994, como auxiliar área de salud, código 412, grado 24 y fue retirada el 23 de septiembre de 2009. Mientras ejerció su empleo cumplió cabal y fielmente sus deberes en un cargo de carrera administrativa en provisionalidad. ii) Mediante el Decreto 883 del 24 de diciembre de 2008 el alcalde de Barranquilla ordenó la supresión de los cargos de RedHospital de Barranquilla y delegó a la Fiduciaria La Previsora S.A. la liquidación de dicha entidad y la supresión de los cargos. iii) Mediante Decreto 0203 del 20 de febrero de 2009 el alcalde suprimió 156 cargos de la E.S.E.; luego, mediante el Decreto 364 del 20 de abril de 2009, suprimió la planta de cargos establecida por Resolución 1220 del 18 de diciembre de 2008 — 927 empleos públicos y 8 de trabajadores oficiales—. iv) La Fiduprevisora S.A., en su calidad de entidad liquidadora de la E.S.E., mediante convenio, subdelegó en la empresa de carácter privado Negret A&C la delegación que le había hecho el alcalde Distrital de Barranquilla para liquidarla la Empresa.

El apoderado general de la Fiduprevisora expidió los actos de desvinculación de la actora —Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009, oficio 4 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño 195 del 2 de octubre de 2009 y la liquidación del «contrato de trabajo»—, por lo que incurrió en graves irregularidades por cuanto no contaba con la competencia para expedir tales actos administrativos; adicionalmente no ordenó el pago de la indemnización por supresión del cargo. v) Contra la Resolución 2094 de 2009 se presentaron derechos de petición, con los cuales se agotó la vía gubernativa. vii) En el momento del retiro no fueron pagados completos los salarios, las cesantías y sus intereses, prestaciones sociales, bonificaciones, subsidio de alimentación, dotación de uniformes, aportes en salud, parafiscales y la indemnización por supresión del cargo. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 13, 25, 40-7, 53, 58, 125, 228, 315-7 de la Constitución Política; 98 y 99 de la Ley 50 de 1990; 2 de la Ley 244 de 1995; artículo 2 41 de la Ley 443 de 1998; 5, 9 y 11-2 de la Ley 489 de 1998; 44 de la Ley 909 de 2004; 45 del Decreto 1045 de 1978; 90 y 96 del Decreto 1227 de 2005; 63 del C.C.A.; la Ley 10 de 1990; y los Decretos 451 de 1984, 2712 de 1991 y 760 de 2005.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) El Distrito de Barranquilla debía ejercer sus potestades en forma exclusiva, en virtud de la atribución prevista por el artículo 315, numeral 7. Por tanto, la materialización de las funciones asignadas (crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias) debía ser ejercida directamente por la autoridad competente y no por una persona carente de vinculación estatal que no podía expedir actos de supresión y desvinculación. El alcalde delegó una función indelegable: la de suprimir cargos; por lo cual, los actos acusados son abiertamente ilegales por provenir de 5 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño persona sin competencia para expedirlos. ii) Hubo expedición irregular del acto de desvinculación, en primer lugar, porque se afectó el derecho constitucional de acceder a cargos públicos y desempeño de funciones, porque el Distrito de Barranquilla, para ese efecto, estaba sujeto a procedimientos reglados y debía motivar el acto y permitir el agotamiento de la vía gubernativa, así como facilitar la opción de ejercer el derecho preferencial a la incorporación o a la indemnización, lo que no ocurrió y, por ende, se violó el debido proceso, debido a que la demandante era una servidora pública de carrera administrativa en provisionalidad.

En segundo lugar, la supresión de la E.S.E. no estuvo precedida de estudios técnicos, como lo ordenan el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005 —artículo 96—; normas que protegen los derechos subjetivos de los trabajadores de carrera. iii) Los actos acusados están falsamente motivados, por cuanto no hubo una supresión real de cargos, porque en el convenio suscrito por el agente liquidador de la E.S.E. y CAPRECOM se estableció, en el artículo cuarto, que el objetivo de dicho convenio era el de garantizar el acceso y continuidad de los servicios de salud a los usuarios en el área de influencia que CAPRECOM considerara necesarios para la operación, por lo que podrían continuar prestando sus servicios. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. La Fiduciaria La Previsora La Fiduprevisora S.A. se opuso a las pretensiones del libelo1 con los siguientes argumentos: 1 Folios 266 al 274 6 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño i) La Fiduciaria actuó como liquidador, en virtud de la designación que se hiciera mediante decreto.

Asumió tal rol y cumplió a cabalidad las obligaciones que le correspondían, conforme a los lineamientos señalados en la ley. En la condición referida se limitó a cumplir tales actividades sin tener ninguna injerencia sobre las causas o motivos que impulsaron al gobierno distrital respecto del cierre, supresión y liquidación de la E.S.E. Redehospitales. ii) La Fiduciaria La previsora S.A., carece tanto de capacidad jurídica como de legitimación pasiva, por cuanto no es ni fue la subrogataria de las obligaciones de la extinta E.S.E., ni dentro de su objeto social está el de atender este tipo de pretensiones.

Propuso las excepciones de incapacidad jurídica de la parte demandada; falta de legitimación en la causa pasiva; inexistencia de la obligación; e innominada. 1.2.2. Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla El apoderado del Distrito de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la demanda2 y expuso las siguientes razones de defensa: i) La E.S.E. Redehospitales, antes de ser liquidada, era una entidad descentralizada del orden territorial, con autonomía administrativa, patrimonio propio y capacidad jurídica propia, independiente del Distrito, por lo que este no está obligado a responder por sus deberes relacionados con la causa petendi. ii) El Distrito no fue empleador de la accionante ni asumió obligación alguna frente a las situaciones jurídicas no definidas de la liquidada; designó un mandatario con representación para que se encargara de las actividades post liquidación, de ahí que estaba plenamente facultado para representar para todos los efectos a la E.S.E. 2 Folios 275 al 295 7 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño liquidada.

Por lo tanto, los actos acusados se expidieron conforme a los requisitos de ley. iii) La accionante no agotó la vía gubernativa frente al Distrito, por lo que la interesada debió provocar una decisión concreta, particular, para efectos de atacarla mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. iv) No hay lugar a acceder al restablecimiento pretendido porque a la accionante se le pagaron todas las acreencias laborales y, por ende, no existe obligación alguna pendiente.

Tampoco procede el pago de intereses moratorios, pues estos no se generan al entrar en liquidación la institución respecto a cualquiera de los acreedores. v) El último acto administrativo le fue notificado a la demandante el 28 de octubre de 2009, antes de ser presentada la solicitud de revocación directa, por lo cual tenía término para presentar la demanda de restablecimiento hasta el 28 de febrero de 2010, por lo que la acción caducó. vi) El reintegro pretendido es improcedente materialmente, porque la entidad fue liquidada, cuya acta final de liquidación data del 22 de septiembre de 2009, publicada el día inmediatamente siguiente. vii) La nivelación salarial reclamada es improcedente porque se dio solo para las vigencias fiscales de los años 1995 a 1998, previa disponibilidad presupuestal. viii) No hay lugar al reconocimiento de dotación de uniformes y calzado porque la accionante no se encuentra en los supuestos de la ley 70 de 1988 y del Decreto reglamentario 1978 de 1989.

Formuló las excepciones de inepta demanda; presunción de legalidad de los actos acusados; falta de legitimación en la causa; caducidad; falta de agotamiento de la vía gubernativa; inexistencia de la obligación; y compensación, en caso de condena. 8 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico se declaró inhibido para fallar de fondo y declaró probada la caducidad de la acción. Sustentó su decisión en las siguientes consideraciones: i) Los Decretos 883 del 24 de diciembre de 2008 y 203 del 20 de febrero de 2009 son actos de carácter general que produjeron efectos respecto a situaciones jurídicas particulares de quienes ocupaban los cargos suprimidos.

La comunicación de la supresión del empleo se encuentra calendada el 2 de octubre de 2009, por lo que la oportunidad para presentar la demanda oscilaba entre el 3 de octubre de 2009 y el 3 de febrero de 2010. Por su parte, la solicitud de conciliación se presentó el 21 de junio de 2010 y la demanda se radicó el 20 de agosto de 2010, cuando ya estaba caducada la acción frente a la pretensión de reintegro. ii) La Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009, por la cual se reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales de la demandante, fue notificada el 28 de octubre de 2009, y no obra prueba de que se haya interpuesto el recurso de reposición, que no era obligatorio; ello permite considerar su firmeza, conforme al numeral 3 del artículo 62 del Decreto 01 de 2004, a partir de esa fecha.

Así, respecto a dicho acto, el término de caducidad empezó a contarse desde el 29 de octubre de 2009 y hasta el 29 de febrero de 2010, por lo que al presentarse la solicitud de conciliación el 21 de junio de 2010 y la demanda el 20 de agosto de 2010, esta era, a todas luces, extemporánea. iii) Respecto de los Oficios 2739 del 5 de marzo de 2010 y 2770 del 9 de los mismos mes y año, expedidos por el coordinador general y jurídico, apoderado especial del mandatario con representación de la E.S.E. liquidada, que fueron el resultado de los escritos denominados derecho de petición y agotamiento de vía gubernativa, cuya 9 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño lectura permite apreciar que tenían por objeto que la administración procediera a su revocatoria, no queda duda de que por medio de estos se pretendió revivir términos, debido a la firmeza de los actos administrativos acusados en este proceso; por lo tanto, los mencionados oficios resultan inocuos para resurgir la vigencia del término para demandar, pues la situación particular de la demandante ya había sido definida por los Decretos 883 del 24 de diciembre de 2008, 0203 del 20 de febrero de 2009 y 0364 del 20 de abril de 2009 y por el Oficio 0195 del 2 de octubre de 2009. 1.4.

El recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación3 contra la sentencia del a quo y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su pretensión expuso lo siguiente: i) Al expedirse la Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009, por una entidad inexistente, se violó el debido proceso y el derecho de defensa de la demandante, pues se le notificó al día siguiente, pero sin oportunidad de oponerse, pues no había funcionario ante el cual se le resolviera la opción que tenía para su estabilidad laboral o le tramitara recursos o reclamaciones.

Igual ocurrió con los Oficios 2739 y 2770 de 2010, los cuales fueron expedidos por servidor sin competencia, con violación al debido proceso y mediante falsa motivación. ii) El a quo cometió un error inexcusable al declarar la caducidad frente a la Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009 y al Oficio 0195 del 21 de octubre del mismo año, porque la entidad desapareció jurídicamente el 23 de septiembre de 2010 y, por ende, tales actos administrativos son inexistentes y no producen efecto alguno, lo que contraría los artículos 47 y 48 del C.C.A. Por consiguiente, era el Distrito Especial el que podía producir actos administrativos luego de la extinción de la entidad, pero se limitó a correr traslado a la Fiduprevisora, 3 Folios 568 al 578. 10 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño a pesar de haberse acabado el mandato el 23 de septiembre de 2009; de manera que al no expedir el ente territorial los oficios del 5 y 9 de marzo de 2010, cuando ya no existía la E.S.E., la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no caducó ni prescribió. iii) En este orden, la segunda instancia debe resolver los siguientes problemas jurídicos: a) si es nula la resolución expedida por una persona sin competencia; b) si son nulos los oficios expedidos en el mes de marzo de 2010 que dieron respuesta a las peticiones de agotamiento de la vía gubernativa; c) si debe condenarse solidariamente al Distrito Especial de Barranquilla y a la Fiduprevisora S.A. a reintegrar a la accionante con retroactividad al 23 de septiembre de 2009 y ordenar los pagos laborales correspondientes y; d) ordenar el pago de la reliquidación de salarios e indemnizaciones originadas en la relación laboral.

La solución a los problemas planteados es declarar la nulidad del acto complejo integrado por los Decretos 883 de 2008, 0203 de 2009 y 364 de 2009, que dieron origen a la expedición sin competencia de la Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009. Igualmente, debe declararse la nulidad del Oficio 0195 del 2 de octubre de 2009. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La Fiduprevisora y el Distrito de Barranquilla descorrieron el traslado y reiteraron los argumentos expuestos en las diferentes etapas procesales.4 La parte actora guardó silencio.5 1.6. El Ministerio Público 4 Folios 590-591 y 592 al 608, respectivamente. 5 Constancia secretarial obrante a folio 619 11 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño El agente del Ministerio Público rindió concepto6 en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia del Tribunal.

Al respecto expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos que definieron la situación particular de la accionante se dieron hasta el 27 de septiembre de 2009 y como máximo el 2 de octubre de 2009, por lo que la solicitud de conciliación prejudicial debió presentarse hasta el 29 de enero o el 2 de febrero de 2010; sin embargo, esta fue radicada el 21 de junio de 2010.

Por su parte, la demanda se presentó el 20 de agosto de 2010. Estos hechos permiten concluir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí caducó. ii) Respecto de los Oficios 2739 y 2770 de 5 y 9 marzo de 2010, es claro que fueron la respuesta a la petición del 26 de febrero de 2010, cuando ya había caducado la acción y se pretendió revivir los términos para acceder al derecho a demandar por una vía provocada, pero sin éxito, pues no era tiempo para tales peticiones.

Por tanto, la primera instancia acertó en declarar la caducidad de la acción, porque los actos que definieron la desvinculación de la demandante se dieron en el año 2009 y no en el año 2010, pues estos hacen parte de otra actuación que no integran un acto complejo con la supresión de la entidad y la planta de personal. La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con lo decidido por el a quo y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la sala determinar, en primer lugar, si en el caso concreto operó la caducidad de la acción. En segundo lugar, solo en el evento de que la respuesta sea negativa, se deberá establecer la legalidad de los actos 6 Folio 542. 12 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño administrativos demandados, expedidos con ocasión de la liquidación de la E.S.E. Redehospital de Barranquilla. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.7 Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido:8 El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.

Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. 7 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 8 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP.

Dr. Rodrigo Escobar Gil. 13 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial, como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.9 Ahora bien, el artículo 136 del CCA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de 9 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.

Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 14 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente.10 De otro lado, es pertinente tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 136 del CCA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas.

A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero».11 2.2.2.

Del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que conllevan el retiro del servicio. Esta Corporación ha precisado que el acto administrativo definitivo que es susceptible de ser enjuiciado en sede judicial es aquella «manifestación de voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, orientada a producir 10 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3.

Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 11 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicado 05000-12-31-000-2009-00858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros, demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 15 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y, por ende, susceptible del control jurisdiccional».12 Bajo este criterio interpretativo, debe entenderse que el acto administrativo que declara el retiro del servicio es el acto definitivo que contiene la decisión unilateral de la administración de culminar el vínculo legal y reglamentario del servidor público, cuya efectividad es el punto de partida para contabilizar la caducidad del medio de control.

Esta Corporación se ha pronunciado en ese sentido, así:13 Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, “tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación.14 Así las cosas, para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, el punto de partida para contar la caducidad cuando se demanda el acto de retiro del servicio, es a partir del día siguiente a aquel en que se hace efectiva la desvinculación. 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: i) El 24 de diciembre de 2008, por medio del Decreto 0883, el alcalde distrital de Barranquilla suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Redehospital, a partir de ese momento denominada Redehospital en liquidación.15 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de fecha 19 de octubre de 2017, radicado 1650-2016, consejera ponente;

Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2016, radicado 41001-23-33-000 2013-00022-01(1875-13), consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 14 Cita propia del texto transcrito. Auto de 6 de agosto de 2008, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 08001-23-31-000-2007-00886-01(1389-08), consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 15 Folios 52 al 75 16 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño ii) El 20 de febrero de 2009, a través del Decreto 0203, el alcalde suprimió algunos empleos de la planta de personal, entre ellos uno de auxiliar Área Salud, código 412, grado 24; y delegó en el agente liquidador la facultad de comunicar a los servidores públicos la novedad se supresión.16 iii) El 20 de abril de 2009, mediante el Decreto 0364, el mandatario distrital suprimió «los cargos y empleos de la planta de personal» de la E.S.E. Redehospital en liquidación. iv) El 21 de septiembre de 2009, por Resolución 2094, el apoderado general de la Fiduprevisora S.A., entidad liquidadora de la Redehospital, reconoció y ordenó pagar a la señora Lozano Patiño la suma liquidada por concepto de prestaciones sociales, cesantías y demás créditos laborales a su favor.

Entre los considerandos de este acto se destaca el siguiente:17 […] conforme a lo establecido en los artículos 42 y 43 del Decreto 883 de 24 de diciembre de 2008, se presentó al alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla el informe final de la liquidación de la E.S.E. Redehospital en liquidación y como consecuencia de la ulterior aprobación mediante acta de 22 de septiembre de 2009 se declarará la terminación del proceso liquidatorio y la terminación de la existencia jurídica de la E.S.E. Red Pública Hospitalaria de Barranquilla Redehospital de Barranquilla «E.S.E. Redehospital en Liquidación» […] acta que será comunicada en sendos avisos publicados en los diarios El Tiempo y El Heraldo y publicada en la Gaceta Distrital de Barranquilla el 23 de septiembre de 2009, motivo por el cual, a partir de la fecha de publicación del acta final de la liquidación, 23 de septiembre de 2009, todos los cargos de la entidad serán suprimidos y terminados todos los contratos de trabajo; entre los cuales se encuentra al(a) señor(a) Lozano Patiño Margoth, quien desempeño el cargo de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 24, que venía desempeñando con carácter de provisionalidad.

El anterior acto administrativo fue notificado personalmente a la señora Lozano Patiño el 28 de octubre de 2009 y se le informó que solo procedía el recurso de 16 Folios 76 al 78 17 Folios 107 y 108 17 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño reposición, el cual debería interponerse dentro de los cinco días hábiles siguientes.18 v) El 2 de octubre de 2009, por medio del Oficio 195, el mandatario con representación de la E.S.E. Redehospital Liquidada, le comunicó a la señora Margoth Lozano Patiño lo siguiente:19 […] conforme a lo establecido en los artículos 42 y 43 del Decreto 883 de 24 de diciembre de 2008, el alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla aprobó el informe final de la liquidación de la E.S.E. Redehospital en liquidación y como consecuencia de dicha aprobación mediante acta de 22 de septiembre de 2009 se declaró la terminación del proceso liquidatorio y la terminación de la existencia jurídica de la E.S.E. Red Pública Hospitalaria de Barranquilla Redehospital de Barranquilla «E.S.E. Redehospital en Liquidación» […] publicada en la Gaceta Distrital 323 de septiembre 23 de 2009, motivo por el cual, a partir de la fecha de publicación del acta final de la liquidación, 23 de septiembre de 2009, el cargo que usted venía desempeñando como Auxiliar Área Salud, código 412, grado 24, número de horas 8, fue suprimido. vi) El 26 de febrero de 2010, la señora Lozano Patiño, por conducto de apoderado, radicó sendos derechos de petición en la Alcaldía de Barranquilla y en la E.S.E Redehospital liquidada,20 los cuales denominó «agotamiento de la vía gubernativa», por medio de los cuales solicitó «la reliquidación de sus salarios, de las prestaciones sociales, de la indemnización que se le canceló por razón de su retiro del servicio, y de los valores adeudados por concepto de deuda laboral y otros emolumentos que le fueron pagados incompletos» mediante la Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009. vii) El 5 y el 9 de marzo de 2010, por medio de los Oficios 273921 y 2770,22 respectivamente, el coordinador general y jurídico y apoderado especial del mandatario con representación de la E.S.E. Redehospital Liquidada, respondió de manera desfavorable los derechos de petición anteriormente aludidos. 18 Folio 108 19 Folio 106 20 Folios 28 al 35 21 Folios 36 al 38 22 Folios 39 al 41 18 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño viii) El 21 de junio de 2010, el apoderado de la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial en el despacho de la Procuraduría en turno de Barranquilla.23 ix) El 19 de agosto de 2010, el despacho de la procuradora 15 judicial II para asuntos administrativos celebró la audiencia convocada, la cual se declaró fallida, según constancia de la misma fecha.24 2.4.

Análisis de la Sala El tribunal declaró configurada la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos administrativos a través de los cuales la señora Lozano Patiño fue retirada del servicio, como consecuencia de la supresión del cargo que ocupaba, dado que transcurrieron más de 4 meses desde su notificación, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En el proceso de supresión controvertido en el sub lite, en lo que respecta a la situación de la demandante, la Sala advierte las siguientes actuaciones: Mediante los Decretos 0883 de 2008, 0203 y 0364 de 2009, actos de carácter general, se suprimió la E.S.E. Redehospital de Barranquilla, se dispuso su liquidación y se suprimieron los empleos de la planta de personal.

Por medio del Oficio 0195 del 2 de octubre de 2009, notificado se le comunicó a la demandante que el cargo que ocupaba en la E.S.E. liquidada había sido suprimido a partir del 23 de septiembre de 2009, fecha en que se publicó en la Gaceta Distrital de Barranquilla el acta de terminación del proceso liquidatorio. Finalmente, a través de la Resolución 2094 del 21 de septiembre de 2009, notificada el 28 de octubre de 2009, se le reconoció y ordenó pagar la liquidación de las 23 Folio 42 24 Folio 44 19 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño prestaciones y demás emolumentos adeudados por la finalización de su relación laboral.

En este orden, la situación concreta de la señora Lozano Patiño se definió tanto en el Decreto 364 de 20 de abril de 2009, por el cual se suprimieron todos los cargos de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 24, como en el Oficio 195 del 2 de octubre de 2009, por medio de la cual se le comunicó que su cargo (en particular) fue suprimido.

En el citado oficio se le informa que la supresión del cargo operó desde el 23 de septiembre de 2009, día en que fue publicada en la Gaceta Distrital de Barranquilla el acta de terminación del proceso liquidatorio y la terminación de la existencia jurídica de la E.S.E. Redehospital. Esta fecha coincide con la que se tomó para liquidar las prestaciones sociales definitivas25 y con los hechos de la demanda.26 Lo anterior significa que los cuatro meses para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vencían el 25 de enero de 2010, día hábil siguiente al 24 (que cayó en domingo).

Sin embargo, la demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de junio de 2010, diligencia que se llevó a cabo el 19 de agosto de 2010 y la demanda se presentó el 20 de agosto de 2010. Es decir, que el término no se interrumpió con la solicitud de conciliación, pues cuando esta se presentó ya se encontraba superado el plazo previsto y, por ende, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se radicó por fuera del período legalmente establecido, por lo cual se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad.

Ahora bien, si en gracia de discusión se hiciera el conteo a partir del 2 de octubre de 2009, fecha del Oficio 195, por el cual se le comunicó la supresión, el plazo para presentar la demanda finiquitaría el 3 febrero de 2010. En este caso, la solicitud de 25 Folios 109 y 110 26 Folio 4, hecho 2 del libelo. 20 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño conciliación debió presentarse hasta el 2 de febrero de 2010, lo cual no tuvo ocurrencia; por esto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí caducó. Por otro lado, respecto a los Oficios 2739 y 2770, del 5 y del 9 marzo de 2010, es claro que fueron la respuesta a la petición del 26 de febrero de 2010, radicada cuando ya había caducado la acción y que pretendió revivir los términos para demandar, pero sin éxito, como lo explicó el a quo.

Finalmente, en relación con los argumentos presentados por el apoderado de la actora, conforme a los cuales el mandatario con representación y el liquidador carecía de competencia para proferir actos administrativos, esta Sala se pronunció en un caso análogo al presente, en los siguientes términos:27 En efecto, tanto en la Constitución Política de Colombia (artículos 123, y 210), como en el Código Contencioso Administrativo (artículos 1 y 82), se estableció la posibilidad de que los particulares ejerzan funciones administrativas en lo que se conoce como descentralización por colaboración, y para el caso concreto es preciso poner de presente que en el Decreto Ley 254 de 2000 expresamente se estableció la posibilidad de que la liquidación de una entidad pública del orden nacional (y de las empresas sociales del Estado por ser destinatarias de la norma) sea realizada por una entidad fiduciaria, como lo es el caso de la Fiduciaria La Previsora.

De acuerdo con lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la Resolución 2688 de 21 de septiembre de 2009 es anterior a la fecha de culminación del proceso de liquidación (23 de septiembre de 2009), cuando la Fiduciaria La Previsora tenía la competencia para proferir los actos administrativos necesarios para culminar con el proceso de liquidación. Además, es necesario señalar que entre la Fiduprevisora y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se suscribió el otrosí 3 de 18 de septiembre de 2009 al convenio de liquidación, en el cual se le otorgó un plazo adicional a la mencionada entidad fiduciaria para realizar las actividades post liquidación por un lapso de 6 meses (relacionadas con la solución de situaciones no definidas), que concluía el 22 de marzo de 2010 y que en el mencionado instrumento contractual se consagró de manera expresa la posibilidad de ceder las funciones establecidas para las actividades post cierre a una persona natural o jurídica, previo concepto positivo del secretario de Salud Pública.

En consonancia con lo expuesto, en el expediente se encuentra el contrato de cesión de la posición contractual suscrito entre la FIDUCIARIA LA PREVISORA y la sociedad NEGRET ABOGADOS & CONSULTORES el 24 de septiembre de 2009, 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2017, radicado 08001-23- 31-000-2011-00117-01(4456-13), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 21 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño en el cual esta asume la realización de las actividades post liquidación, y que cuenta con el visto bueno del secretario de Salud Pública de Barranquilla.

De acuerdo con el anterior panorama, el señor JAIRO DAVID SOLANO MERCADO en principio podría haber solicitado aplicar la excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad respecto del mencionado Decreto y haber formulado los cargos de nulidad en relación con la Resolución 2688 de 21 de septiembre de 2009, dentro del término para ello, esto es, a más tardar el 18 de abril de 2010 y debido a que tan solo lo hizo el 11 de febrero de 2011, es forzoso concluir que en efecto operó el fenómeno de la caducidad.

De otra parte se tiene que si bien la demandante, a través de derecho de petición radicado ante el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, La Fiduprevisora y el mandatario con representación, el 18 de agosto de 2010, solicitó la revocatoria de los actos administrativos que dieron lugar a la extinción de la relación laboral que sostuvo con la empresa social del Estado Redehospital, lo cierto es que tal solicitud no tiene la virtualidad de revivir o habilitar un nuevo término de caducidad para cuestionar la legalidad del Decreto 364 de 20 de abril de 2009 y de la Resolución 2688 de 21 de septiembre de 2009, como quiera que ello debía hacerlo dentro del lapso establecido en el numeral 2 del artículo 136 del CCA, que tal como se señaló previamente, se debió haber realizado a más tardar el 18 de abril de 2010.

En estas condiciones, resulta procedente confirmar el fallo apelado por medio del cual el Tribunal declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió de proferir una decisión de fondo respecto de los cargos planteados en la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Confirmar la sentencia del 27 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Margoth Lozano Patiño contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, la Fiduprevisora S.A. y Redehospital E.S.E. 22 Radicado: 08001 33 31 000 2010 00695 01 (2134-2016) Demandante: Margoth Lozano Patiño Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor en la plataforma SAMAI.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.