w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: FABIÁN CÉSPEDES MONSALVE Accionado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial / debido proceso y acceso a la administración de justicia / proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / proceso disciplinario SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia tiene sustento en los siguientes: ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
HECHOS El señor Fabián Céspedes Monsalve presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejaran sin efectos los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Unidad de Control Disciplinario de las Empresas Públicas de Medellín a través de los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de diez (10) años por encontrarlo responsable de legalizar beneficios económicos otorgados por la Convención Colectiva con facturas que no correspondían a la realidad.
La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia que, mediante providencia del 20 de noviembre de 2019, negó las pretensiones. Contra la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación debido al cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 8 de julio de 2021, la confirmó. 2.
PRETENSIONES La parte accionante pidió lo siguiente: «Solicito que se le tutele a mi favor, el tutelante quien, actuando en nombre propio, por el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política) en concordancia con los principios fundamentales de la carta, DESCRITOS EN EL ARTÍCULO 1 (Colombia es un Estado Social de Derecho); artículo 4 inciso 1 (constitución como norma de normas, acatamiento de la jurisprudencia constitucional interpretativa); artículo 5 (primacía de ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 los derechos fundamentales); a más de la seguridad jurídica y el acceso a la administración de justicia (derecho de acción) que no es solamente derecho a acceder a la jurisdicción sino también derecho a una tutela judicial efectiva; ordenándose a la accionada; que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas por haber incurrido en una vía de hecho y violación al debido proceso al desconocer la materialidad de los actos administrativos, y en consecuencia dejar sin efectos, revocándose: Resolución N° 2014-RES-5327 del 20 de marzo de 2014, proferida por el Jefe de la Unidad de Control Disciplinario de las Empresas Públicas de Medellín y Resolución N° 2014-RES-5483 del cinco (5) de mayo de 2014, por medio de la cual el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. confirmó en todas sus partes la Resolución 5327 del 20 de marzo de 2014 por el Jefe (e) de la Unidad de Control Disciplinario de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.» (sic en toda la cita). 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante aseguró que se vulneraron los derechos invocados en protección, porque el auto que formuló pliego de cargos dentro del proceso disciplinario se emitió por fuera del término de 15 días hábiles previsto en el artículo 160A de la Ley 734 de 2002 adicionado por la Ley 1474 de 2011, de tal manera que fue expedido de forma irregular.
De igual manera, adujo que la Unidad de Control Disciplinario de la Vicepresidencia de Desarrollo Humano y Capacidades Organizacionales lo notificó de la Resolución No 2014-RES-5483 del 5 de mayo de 2014 mediante edicto fijado el 20 de mayo de 2014, cuando debió utilizar un medio de notificación más oportuno y eficaz ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 como el personal.
Además, alegó que luego el gerente general de la entidad confirmó esa decisión, pero no la puso en su conocimiento. En ese sentido, aseguró que el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrieron en una violación al debido proceso, porque no tuvieron en cuenta los argumentos precedentes al momento de proferir las sentencias que negaron sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 21 de febrero de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como accionados y a las Empresas Públicas de Medellín ESP, como tercero interesado, para que se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud constitucional. 5.
INTERVENCIONES 5.1. Las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., a través de apoderada, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, porque a su juicio no se configuró ninguna vía de hecho en las decisiones judiciales cuestionadas en el entendido que se ajustaron a derecho y fueron producto de la valoración de las pruebas debidamente aportadas al proceso.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Por otra parte, aseguró que la acción constitucional es improcedente, porque los argumentos que sustentaron la acción constitucional ya fueron objeto de debate en la jurisdicción contencioso administrativo, de tal manera que existe cosa juzgada y advirtió que existe pronunciamiento de los Juzgados 32 penal Municipal y 5 Penal del Circuito de Medellín, en el trámite de una acción de tutela iniciada por el accionante con radicado 2014-00203, quienes concluyeron que EPM no vulneró su debido proceso.
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de sentencia del 17 de marzo de 2022, declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Fabián Céspedes Monsalve, pues consideró que no cumplió con los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional y subsidiariedad en el sentido que planteó la misma controversia que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el argumento relacionado con la indebida notificación de los actos administrativos no fue objeto de discusión en la jurisdicción contencioso administrativa. 7.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, pues aseguró que la tutela cumplió con los requisitos generales y específicos de procedencia, en ese orden de ideas reiteró que sus derechos fueron transgredidos toda vez que existen unos términos de notificación que no fueron cumplidos por la autoridad administrativa ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 lo cual no fue considerado por las entidades accionadas.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 20191, en cuanto dispone que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al expedir la sentencia del 8 de julio de 2021 vulneró los 1 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 derechos fundamentales invocados en protección por la accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra las providencias judiciales, los requisitos generales de procedibilidad y ii) el caso concreto.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone. 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001- 03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 iii.
Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv.
Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 De conformidad con lo anterior, uno de los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales consiste en que el demandante identifique de manera razonable los hechos que presuntamente originan la vulneración ius fundamental así como los derechos quebrantados.
Dicha carga procesal, tal como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, «es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial […], y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos».
Por otra parte, la causal de improcedencia de la acción ante la existencia de otros medios de defensa responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, con el propósito respetar la división de competencias que la misma Carta ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fueron revestidos de autonomía e independencia.
4. CASO CONCRETO En el asunto de la referencia, el señor Fabián Céspedes Monsalve reprocha la decisión del 8 de julio de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que confirmó la ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 sentencia del 20 de noviembre de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra las Empresas Públicas de Medellín ESP.
Este fallo judicial fue producto del recurso de apelación que interpuso el apoderado del señor Fabián Céspedes Monsalve contra la providencia de primera instancia entre otros argumentos, porque la entidad demandada incumplió los términos de 15 y 20 días para proferir el pliego de cargos y el fallo disciplinario de primera instancia dispuestos en los artículos 160A y 169A de la ley 1474 de 2011, lo cual vulneró su debido proceso.
Al respecto, específicamente en relación con el asunto relacionado con los términos de notificación, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: «en el presente caso, el auto de cierre de investigación tuvo lugar el día 13 de septiembre de 2013, notificándose personalmente al apoderado de la parte demandante para el día 21 del mismo mes y año, y cobrando dicha providencia ejecutoria el día 30 del mes citado, ante la no interposición de recurso alguno, lo que condujo a que los términos de los 15 días previstos en la norma en cita para formular pliegos de cargo o el archivo de la investigación, comenzaron a correr el día 1 de octubre, hasta el día 22 de este mes, no obstante el pliego de cargos fue proferido el 30 de octubre de 2013.
Si bien la decisión no se adoptó dentro del plazo temporal -toda vez que el exceso en el término fue solo de ocho (8) días calendario- ni atendiendo al aspecto ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 material por cuanto tal irregularidad no comportó una afectación a las garantías fundamentales de defensa y contradicción del investigado».
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala de Decisión evidencia que las razones que fundamentaron la presente tutela, relacionadas con el incumplimiento de términos en el proceso disciplinario, fueron las mismas que sustentaron el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales fueron resueltas por el juez de conocimiento.
Contrario a lo anterior, no se observa en el escrito de tutela ninguna inconformidad de la parte accionante respecto de los argumentos señalados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para confirmar la providencia que negó las pretensiones de la demanda, en efecto, el señor Fabián Céspedes Monsalve de manera alguna indicó la configuración de un defecto en particular contra la decisión judicial del 8 de julio de 2021, sino que orientó sus alegaciones contra los actos administrativos que lo sancionaron.
En concordancia con ello, encuentra la Sala de Decisión que en el escrito de la acción la parte demandante no delimita, siquiera con meridiana claridad, la manera cómo la autoridad judicial, en su criterio, incurrió en alguno de los defectos señalados por la jurisprudencia para que proceda la tutela contra providencia, pues se reitera que sus argumentos se dirigieron contra los actos administrativos expedidos en el trámite disciplinario.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 De lo anterior, concluye esta Sala que en la presente demanda no se cumple con la carga mínima de argumentación que permita establecer los extremos de la controversia de manera que se pueda adelantar un análisis relacionado con la posible vulneración de algún derecho fundamental, pues, no se le atribuye a la providencia defecto alguno y lo único que se observa es la reiteración de los argumentos señalados en sede del proceso contencioso que fueron debidamente resueltos por el juez natural de la causa.
Además, tratándose de la indebida notificación de los actos administrativos, como bien lo sostuvo el a quo, este argumento no fue manifestado en el proceso contencioso administrativo de tal manera que no puede ser analizado en esta sede constitucional porque no fue puesto en consideración del juez natural de la causa quien era el competente para resolverlo.
En ese orden de ideas, conforme las razones precedentes la Sala de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente el amparo solicitado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01152-01 Accionante: Fabián Céspedes Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 IV.
FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual declaró la improcedencia de la tutela presentada por el señor Fabián Céspedes Monsalve conforme las razones expuestas en la parte considerativa de este fallo.
SEGUNDO. – LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGISTRAR la presente providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECT RÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAM ENTE