Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., primero (1.º) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo. Requisito general de relevancia constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia del 16 de junio de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, que resolvió: “PRIMERO. - NIÉGASE el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, actuando por conducto de apoderada, en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…)”.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR– interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. – Que el H. Consejo de Estado tutele la protección los derechos fundamentales de mi prohijada a la Igualdad (Articulo 13 C.N.), al acceso a la Administración de Justicia (artículo 229 Ibidem) y al debido proceso (artículo 29 Ibidem).
SEGUNDO. – Se deje sin efectos la sentencia No. 053 de 31 de marzo 2022, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVA DEL CAUCA MP DR. JAIRO RESTREPO CÁCERES, dentro del proceso ejecutivo, radicado 19001 33 33 003 2018 00049 01, notificada mediante correo electrónico el día 07 de abril de 2022, dentro del proceso ejecutivo 19001 33 33 003 2018 00049 01, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación impetrado y estimó en su decisión “PRIMERO.- CONFIRMAR de la Sentencia No. 261 del dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - CONDENAR en costas a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, en 0,5% de las condenas, conforme lo expresado en precedencia.
TERCERO. – Se le ordene al señor M.P. Dr. JAIRO RESTREPO CÁCERES, adscrito al Tribunal Administrativo del Cauca o a quien haga sus veces al momento del cumplimiento del fallo de amparo, dictar nueva providencia en la que se dé estricto cumplimiento a la norma que rige el caso objeto, particularmente el Decreto 1212 de 1990 y se abstenga de incorporar una liquidación del crédito a la Sentencia que resolvió el recurso de alzada interpuesto por mi Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador representada, por cuanto ha omitido dar cumplimiento a las etapas y oportunidades que tienen las partes y el Juez en el desarrollo del proceso ejecutivo, específicamente la establecida en artículo el artículo 446 del Código General del Proceso.
CUARTO. – Que el Juez de tutela dicte providencia de remplazo en el evento que la accionada sean renuentes en el cumplimiento de la orden constitucional.
QUINTO. – Que se impartan las demás órdenes, previsiones y comunicaciones conforme lo exija la naturaleza de esta acción de tutela.
SEXTO. – Se adopten las decisiones que en derecho correspondan, en aras de proteger los derechos constitucionales aquí́ señalados y otros que el Juez de tutela evidencie vulnerados, en virtud del principio Iura Novit Curia”. 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Humberto Lozano Rincón estuvo vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
Posteriormente, desde el año 1995 homologó su vinculación al de grado de Suboficial, siendo su último cargo el de comisario. El Juzgado Quinto Administrativo en Descongestión de Popayán, en sentencia 0029 del 15 de enero de 2015, declaró la nulidad parcial del acto administrativo mediante el cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR– reconoció la asignación de retiro del señor Humberto Lozano Rincón, y ordenó la reliquidación de la prestación y el pago de las diferencias causadas.
El 8 de abril de 2015, el señor Lozano Rincón presentó la solicitud de pago ante CASUR, entidad que en Resolución 4040 del 28 de mayo de 2015 anunció el cumplimiento de la decisión judicial, y calculó los factores computables para la asignación de retiro correspondientes al grado de sargento mayor, a pesar de que el último grado en servicio del señor Lozano fue el de comisario.
Sin embargo, mediante Resolución 4664 del 24 de junio de 2015, CASUR revocó este último acto, y liquidó nuevamente los factores en un grado que no correspondía1. El señor Lozano Rincón presentó demanda ejecutiva en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional con el fin que se librara mandamiento de pago por las sumas que adeudaba la entidad, conforme con lo ordenado en la sentencia de 15 de enero de 2015, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo en Descongestión de Popayán, que dispuso el reconocimiento de la asignación de retiro.
El Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, en auto del 4 de julio de 2018, libró mandamiento ejecutivo de pago en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y a favor del señor Lozano por el valor de $373.751.059,65 discriminado en: (i) el capital insoluto que ascendió a $235.687.133,65; y (ii) los intereses moratorios causados sobre el capital, por $ 38.063.926.
En audiencia de instrucción y juzgamiento del 2 de diciembre de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán dictó sentencia, en la que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución de la obligación determinada en el mandamiento de pago. 1 Ello, porque insistió en la consideración según la cual la reliquidación debía efectuarse “(…) en el grado equivalente, al que ostentaba en el nivel ejecutivo a la fecha de retiro de la Institución Policial, es decir como Sargento Mayor ®”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación contra la providencia señalada anteriormente, en el que alegó que el ejecutante inicialmente solicitó el reconocimiento de la asignación de retiro con fundamento en el Decreto 1212 de 1990, aplicable a suboficiales y no a miembros del nivel ejecutivo, como lo es el comisionado, el cual era el cargo que ostentaba para la fecha de su retiro.
Afirmó que, por el contrario, su asignación debía regularse por lo previsto en el Decreto 1091 de 1995, vigente para personal del nivel ejecutivo. Agregó que el título ejecutado no debía incluir el salario de comisionado en la liquidación de la asignación de retiro, pues ello no se acompasa con el principio de inescindibilidad normativa.
El Tribunal Administrativo del Cauca, en providencia del 31 de marzo de 2022, confirmó el fallo de primera instancia, por considerar que la sentencia que fue aportada como título contenía obligaciones claras, expresas, exigibles y determinables o liquidables. Precisó que en la sentencia declarativa se puso de presente que el señor Lozano Rincón fue homologado hacia el nivel ejecutivo, lo que en su momento significó una mejora en sus condiciones salariales, y le garantizó la preservación de los beneficios en materia pensional previstos para el grado al que inicialmente ingresó. En ese orden, verificó que los beneficios en materia pensional aplicables estaban previstos en los artículos 140 y 142 del Decreto 1212 de 1990.
Con fundamento en lo anterior concluyó que la obligación que recaía en CASUR a partir del título ejecutivo se circunscribió al reconocimiento de la asignación de retiro a partir de los beneficios previstos en el Decreto 1212 de 1990, sin que pudiera liquidarse la asignación de retiro con un ingreso básico que no correspondía con la última labor desempeñada. 3.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con fundamento en lo cual solicita que se deje sin efecto las providencias demandadas.
Al efecto, sostuvo que el presente caso se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en particular el requisito general de relevancia constitucional, pues la providencia afecta el patrimonio público de la Nación, en la medida que se está ordenando reliquidar la asignación de retiro aplicando beneficios de uno y otro régimen, lo que trasgrede el principio de inescindibilidad normativa, máxime cuando el superior incorporó en la providencia judicial cuestionada una liquidación del crédito, sin que la entidad accionante haya tenido la oportunidad de conocer y ejercer los medios de defensa frente a la misma.
En cuanto a los requisitos específicos de procedencia, indicó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en el defecto material o sustantivo al tomar fracciones de uno y otro régimen para ordenar la reliquidación de la asignación de retiro, lo cual quebranta la Ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional porque desconoce el principio de inescindibilidad normativa.
Afirmó que la sentencia declarativa del derecho dispuso la reliquidación de la asignación de retiro teniendo en cuenta las partidas establecidas en el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990, en cuanto el señor Lozano Rincón ostentaba, para la fecha de su retiro, el grado de Comisario del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. Afirma que el juzgado de conocimiento “fue claro durante toda la motivación del fallo al Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador advertir que sus condiciones laborales y prestacionales eran inmodificables, por lo tanto su reconocimiento se encontraba ceñido al estricto cumplimiento de la norma en cita”.
Insistió en que aquellos servidores públicos que haciendo parte de la Policía Nacional como suboficiales, homologaron su vinculación al nivel ejecutivo antes de la entrada en vigencia del Decreto 1091 de 1995, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7 de la Ley 80 de 1995 y del artículo 82 del Decreto Ley 132 de 1995, tienen una situación jurídica protegida, y en razón a ello, les asiste el derecho a beneficiarse del régimen de asignaciones, salarial y prestacional contenido en los Decretos Ley 1212 y 1213 de 1990, situación jurídica que se presentó en el presente asunto.
Con fundamento en lo anterior, insistió en que las normas sobre derechos laborales y prestacionales contenidas en el Decreto 1091 de 1995 rigen para aquellos uniformados que ingresaron a la institución en el nivel ejecutivo, pero no para los suboficiales trasladados, como es el caso del señor Lozano Rincón. Por ello, reiteró que en este asunto se aplicó, por una parte, el régimen prestacional contenido en el Decreto 1212 de 1990, y por otra parte, el Decreto 1091 de 1995 en lo que le es favorable al ejecutante, a pesar de que contaba con los beneficios del Decreto 1212 de 1990, incluido el artículo 104 relativo a las partidas computables, lo que calificó como la violación del principio de inescindibilidad normativa.
Señala que se incurrió en defecto fáctico porque la decisión objeto de tutela carece de sustento probatorio, en tanto introdujo en el desarrollo del recurso de apelación la liquidación del crédito, “obviando con ello las etapas procesales del proceso ejecutivo en la Jurisdicción Contenciosa, lo que impide a la entidad la oportunidad de ejercer los mecanismos de defensa, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1o del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, el cual exige como condición previa para la liquidación del crédito, que se halle ejecutoriada el auto o sentencia que ordene seguir adelante con la ejecución”. 4.
Trámite Previo El Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A admitió la acción de tutela en auto de 11 de mayo de 2022, y ordenó notificar a la parte demandante, al Tribunal Administrativo del Cauca y al señor Humberto Lozano Rincón como tercero con interés en el resultado del proceso. Asimismo ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Cauca solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela, porque no se ha violado derecho fundamental alguno, y la totalidad de actuaciones adelantadas se ajustaron a las previsiones normativas y jurisprudenciales aplicables. Manifestó que en ningún momento desatendió las garantías constitucionales de la entidad actora, pues aplicó en debida forma los parámetros legales y jurisprudenciales, analizó en su integridad las pruebas obrantes en el expediente y garantizó el derecho al debido proceso aducido como vulnerado.
La pretensión del demandante con la acción de tutela es reabrir el debate respecto una situación particular que desfavorece sus intereses, pues se demuestra la intención de utilizarla como un medio alternativo, adicional o complementario para plantear el debate que en su momento adelantara ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 6.
Intervención de los terceros interesados El señor Humberto Lozano Rincón, por conducto de apoderado, solicitó que se rechace por improcedente la acción de la referencia, por cuanto la tutela se instituyó como mecanismo procesal inmediato, efectivo, ágil, preferente, de tramite sumario, subsidiario y residual de protección de los derechos fundamentales, y no como una instancia adicional para debatir nuevamente lo ya resuelto por el juez natural de la causa. 7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 16 de junio de 2022 negó el amparo solicitado, por las razones que se resumen a continuación: La conclusión del tribunal, según la cual “(…) sería una condición regresiva en materia laboral y pensional, permitir que CASUR liquide la asignación de retiro del Comisario retirado con una asignación básica que no corresponde a la última labor desempeñada, pues además de ser de menor valor según se comprueba en la certificación allegada por la misma entidad, tampoco respeta los derechos adquiridos por el actor desde el mismo momento de su homologación desde el grado de suboficial hacia el nivel ejecutivo en el año 1995” es una posición que encuentra fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha tratado casos semejantes en los que el personal de la Policía Nacional, a pesar de haber ingresado en el nivel ejecutivo de la institución en virtud de homologación, fueron acreedores a su asignación de retiro conforme con el régimen establecido en el Decreto 1212 de 1990, sin que por dicha situación se pudiera inferir que debía omitirse para la liquidación de la misma el último salario que ostentaba al momento de su retiro.
En relación con los miembros de la Policía Nacional que son acreedores de la asignación de retiro, la sentencia de 31 de marzo de 2022 utilizó el precedente fijado por el Consejo de Estado2 en el cual se señala que, de acuerdo con el régimen de transición de la Ley 923 de 2004, no debe distinguirse entre el tipo de vinculación para efectos de garantizar las expectativas legítimas de quienes se encontraban en servicio activo.
Concluyó que no se incurrió en el defecto sustantivo alegado, por cuanto la decisión cuestionada aplicó las normas vigentes para concluir que se debe reconocer la asignación de retiro según el régimen previsto en el Decreto 1212 de 1990, como lo ordenó el título ejecutivo, pero teniendo como base del IBL el salario del nivel de comisario que ostentaba el señor Lozano Rincón para la fecha de su retiro. 8.
Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, con fundamento en que la jurisprudencia del Consejo de Estado invocada por el a quo en efecto hace referencia a los derechos del personal homologado al nivel ejecutivo; sin embargo, “de ella no se evidencia que se tratara de las partidas del régimen del Decreto 1212 de 1990 y se deba conservar el salario base de que gozaban en actividad cuando pertenecieron al nivel ejecutivo y es ahí donde se configura uno de nuestros disentir [sic] con la sentencia de tutela”.
Insistió en que se está desconociendo el principio de inescindibilidad normativa, por cuanto se permitió que en la asignación de retiro del señor Lozano se liquidaran las 2 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Sentencia del 5 de octubre del 2017. Radicado 180012333000201400085 01 (3034-2016). Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador partidas computables del Decreto 1212 de 1990, pero tomando como base el salario del nivel ejecutivo (comisario) – previsto en el Decreto 1091 de 1995. Con ello, se avala una aplicación mixta de regímenes laborales no autorizada por la ley.
Agregó que, a pesar de tratarse de una sentencia ejecutiva, se realizó una interpretación más allá de lo dispuesto en la sentencia base del título ejecutivo, pues esta en ningún momento ordenó que se debía reconocer la asignación mensual de retiro con las partidas computables del Decreto 1212 de 1990, y conservar el salario base mensual que traía en su actividad propia del nivel ejecutivo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 4 y específicas 5 de procedencia de la acción de tutela. 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Problema jurídico En el escrito de impugnación, la parte actora solicita que sea revocada la decisión de tutela de primera instancia, que negó el amparo solicitado, porque no encontró configurado el defecto sustantivo invocado; al efecto, la accionante insiste en los argumentos del escrito de tutela y cuestiona lo relacionado con el precedente judicial que el a quo trajo a colación para señalar que la postura de la autoridad judicial demandada se encuentra respaldada por dicho precedente.
En ese orden, corresponde a la Sala determinar si procede confirmar o no la decisión de tutela impugnada, para lo cual, de manera previa verificará: (i) si en el presente caso se encuentra satisfecho el requisito general de relevancia constitucional en relación con el cargo por defecto sustantivo invocado, para posteriormente (ii) abordar el estudio del defecto fáctico alegado y reiterado en la impugnación, y en caso de superarse el requisito de relevancia constitucional frente a los cargos formulados y estudiados en el trámite de tutela de primera instancia, (iii) examinar el argumento relativo a la indebida aplicación del precedente que empleó el a quo para avalar las decisiones acá cuestionadas.
(i) Requisito general de relevancia constitucional El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: “(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.” (Se destaca) Como se mencionó, la parte actora invocó el defecto sustantivo, en cuanto las decisiones cuestionadas tomaron normas pertenecientes a dos regímenes distintos para ordenar la reliquidación de la asignación de retiro a favor del señor Lozano Rincón en orden de ejecutar la sentencia declarativa, lo que a su juicio quebranta la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Sin embargo, de la lectura del recurso de apelación interpuesto frente a la decisión del 2 de diciembre de 2019, se observa que el apoderado de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional sustentó la alzada con fundamento en los mismos argumentos que aduce para invocar la configuración del defecto sustantivo en el presente trámite constitucional.
En efecto, en el recurso de apelación la entidad ejecutada manifestó que el ejecutante inicialmente solicitó el reconocimiento de la asignación de retiro con fundamento en el Decreto 1212 de 1990, aplicable a suboficiales y no para miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, cuando debía regularse por lo previsto en el Decreto 1091 de 1995, vigente para personal del nivel ejecutivo.
La sentencia que se ejecutaba ordenó el reconocimiento de la asignación de retiro de conformidad con el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990, y no detalló que se debía incluir el salario de comisario en la liquidación de la asignación de retiro, porque ello no se acompasa con el principio de inescindibilidad normativa. La Sala anota que el Tribunal Administrativo del Cauca, resolvió sobre los argumentos expuestos por la entidad apelante, concluyendo que la obligación que recaía en CASUR a partir del título ejecutivo se circunscribió al reconocimiento de la asignación de retiro a partir de los beneficios previstos en el Decreto 1212 de 1990, sin que pudiera liquidarse la asignación de retiro con una asignación básica que no correspondía con la última labor desempeñada.
Así lo indicó el tribunal: “(…) En consonancia, para dar respuesta al problema jurídico arriba planteado, esta Corporación encuentra que las partes en sus intervenciones coinciden en afirmar que para el momento del retiro el señor Humberto Lozano Rincón tenía el grado de Comisario - Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional, por ende, sería una condición regresiva en materia laboral y pensional, permitir que CASUR liquide la asignación de retiro del Comisario retirado con una asignación básica que no corresponde a la última labor desempeñada, pues además de ser de menor valor según se comprueba en la certificación allegada por la misma entidad, tampoco Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador respeta los derechos adquiridos por el actor desde el mismo momento de su homologación desde el grado de suboficial hacia el nivel ejecutivo en el año 1995. Las anteriores consideraciones se refrendan en casos semejantes tramitados en contra de CASUR y dirimidos por el Consejo de Estado6, en los cuales el personal de la Policía Nacional a pesar de haber ingresado en el Nivel Ejecutivo de la institución en virtud de homologación, fueron acreedores a su asignación de retiro conforme el régimen establecido en el Decreto 1212 de 1990, sin que por dicha situación se pueda inferir o concluir que deba omitirse para la liquidación de la misma el último salario que ostentaba al momento de su retiro, así lo expresó la alta Corporación: "A la altura de lo enunciado, es pertinente señalar que al demandante no se le puede aplicar el Decreto 1858 del 2012 para el reconocimiento de la asignación de retiro, pues de hacerlo se desconocería que el régimen de transición establecido en la Ley 923 del 20047 (ley marco o cuadro), la cual garantizaba la expectativa para que la situación de quienes se encontraban en servicio activo de la Policía Nacional, sin distinción alguna en cuanto al tipo de vinculación al Nivel Ejecutivo, continuara rigiéndose por el Decreto 1212 de 1990, en lo que tiene que ver con el tiempo de servicio8" Similares consideraciones fueron emanadas de esta Corporación9 dentro de procesos ejecutivos que estudiaban similares supuestos fácticos a los ahora analizados, siendo del caso desestimar los argumentos de CASUR en contra de la decisión de primera instancia, pues en ningún momento es dable debatir nuevamente y mucho menos desconocer sobre las consideraciones decantadas en la sentencia presentada como título.
En ese orden de ideas, no es de recibo para esta Sala el argumento de la entidad apelante, tendiente a excusarse del cumplimiento de la obligación emanada en su contra por medio de una condena judicial con fundamento en la presunta inescindibilidad normativa que pretendía salvaguardar, pues no se erige en un desconocimiento de dicho principio el reconocer una asignación de retiro con la integridad del régimen previsto en el Decreto 1212 de 1990, siendo esto lo ordenado en el título, pero teniendo como base del IBL el salario del nivel de Comisario que ostentaba el actor para la fecha de su retiro, lo cual resulta garante de la realidad laboral del demandante y evita el desmejoramiento de sus condiciones prestacionales.
En igual sentido, la Sala debe prevenir que dentro de la liquidación que se realizó por parte de la Contadora asignada para los Jueces Administrativos del Circuito y que fuese tenida en cuenta para librar el mandamiento de pago del 4 de julio de 2018, se tuvo en cuenta el pago de $58.427.430 efectuado por CASUR el 24 de junio de 2015, es decir, se imputó al capital existente para la fecha de aquel pago parcial, por ende, se desestima aquel cargo de apelación invocado por la entidad ejecutada.
Así las cosas, el Tribunal no encuentra asidero en los reparos de la entidad apelante, máxime que, contrario a lo aducido en el recurso de alzada, la sentencia de primera instancia acierta en la descripción de la brecha salarial existente entre el grado de Sargento Mayor, el cual fue tenido en cuenta al momento del reconocimiento de la asignación de retiro, con el grado de comisionario, el cual debía ser observado para liquidar la prestación en vista que aquel fue el último grado que ostento el señor Lozano Rincón, al momento del retiro de la institución policial.
(…)”. (Se destaca) 6 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, (i) sentencia del 11 de abril de 2018, Rad.25000-23-42-000-2015-01949-01,C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (i) sentencia del 7 de septiembre de Rad.25000-23-42-000-2015-01064-01(4247-17).C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Politica.” 8 En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado mediante sentencia del 5 de octubre del 2017, con radicado 18001 2333000201 400085 01 (3034-201 6) y ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Así mismo, en sentencia del 19 de abril del 2018, dentro del radicado 05001233300020130192201 (1288-2016 y ponencia del Consejero William Hernández Gómez. 9 Tribunal Administrativo del Cauca, sentencia del 9 de mayo de 2019 proceso ejecutivo 2016 00254; sentencia del 27 de agosto de 2020 proceso ejecutivo 2016 00224. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Según lo anterior, resulta evidente que mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora reitera el argumento expuesto en el proceso ejecutivo sobre el régimen prestacional aplicable, lo cual es suficiente para advertir que la accionante emplea el mecanismo constitucional de la referencia para insistir en los mismos argumentos que fueron expuestos, analizados, debatidos y decididos en el trámite del proceso ejecutivo cuestionado, sin que la acción de tutela pueda ser empleada para plantear una valoración paralela a la que efectuaron los jueces ejecutivos.
Adicionalmente, basta con leer las motivaciones de la sentencia declarativa para advertir que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional trae a colación en el trámite ejecutivo una discusión que se surtió a instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y que ahora pretende prolongar con el ejercicio de la presente acción: “(…) 4.5.
Caso concreto De la lectura integra de la demanda se entiende que la litis en el presente caso se centra en que la parte demandante solicita la nulidad parcial de la Resolución No. 0125 del 27 de febrero de 2008, por medio de la cual el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció al demandante su asignación de retiro en el 97 % con fundamento en los artículos 49 y 51 de los Decretos 1091 de 1995, cuando en realidad debía aplicarse los artículos 140 y 144 del Decreto 1212 de 1990 régimen vigente cuando fue homologado al nivel ejecutivo.
En ese orden y de acuerdo a las pruebas que obran en el expediente se tiene que el señor Humberto Lozano Rincón ingresó a la Policía Nacional desde el 15 de septiembre de 1969 y mediante Resolución 07708 del 28 de julio de 1994 fue ingresado al escalafón del nivel ejecutivo de la Policía Nacional como subcomisario en el cuerpo de vigilancia (f. 9 C. Ppal.) que con la Resolución 0125 de 02 de febrero de 1998 se le reconoció la asignación de retiro en un porcentaje del 97 % incluidas las partidas contenidas en los artículos 49 y 51 del Decreto 1091 de 1995.
Conforme al fundamento legal y jurisprudencial antes citado es claro para esta judicatura que como el demandante ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional con anterioridad a la expedición del Decreto 1091 de 1995, debe respetársele su situación jurídica, es decir los beneficios que percibía antes de entrar a ser parte de esta nueva carrera en la Institución demandada, en la medida que el articulo 51 del decreto 1091 de 1995, los artículos 23 y 25 el Decreto 2070 de 2003 y el 4433 de 2004 artículo 25, perdieron su vigencia y debe dársele aplicación al Decreto 1212 de 1990, artículo 144 conforme al mandato del parágrafo del artículo 7 de la ley 180 de 1995 que dispone una protección especial para el personal de Agentes y Suboficiales que ingresaran a la nueva carrera profesional del Nivel Ejecutivo, señalando expresa e imperativamente la no desmejorarían ni discriminarían la situación laboral que venían y gozaban al momento de homologarse al nuevo nivel.
Sumado lo anterior debe tenerse en cuenta la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos previsto en el artículo 53 Superior y los establecidos en las normas laborales que consagran las garantías y el principio de favorabilidad, tal y como lo ha reiterado la Corte Constitucional10 y nuestro órgano de cierre contencioso11. 10 "Sobre la existencia de derechos adquiridos la Constitución Nacional en su articulo 58 garantiza los derechos adquiridos al eslablecer: Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.
La teoria del derecho adquirido require de varios presupuestos para que se pueda alegar como lo son: 1. Que exista una ley laboral vigente aplicable al trabajador durante la ejecución de su relación laboral. 2. Que el trabajador cumpla con los presupuestos que ella contempla para tener acceso a sus benecificios. 3. Y finalmente, que entre en vigencia una nueva ley que regule en otra forma dicha situación o circunstancia hacia el futuro sin que se afecte lo causado (derecho) en el pasado”.Sentencia T-559/11. 11 Dentro del marco anterior, debe tenerse en cuenta que a pesar de las dificultades que caracterizan la aplicación de la teoria de los derechos adquiridos, existe claridad sobre el hecho de que ellos sólo comprenden las situaciones juridicas individuales consolidadas y no las que pueden calificarse como meras expectativas, es decir, aquellas situaciones que están apenas en tránsito de consolidarse.
A su vez, ello quiere decir que la protección de los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58 de la Constitución actual y en el 30 de la anterior Carta Política, consistente en que ellos "no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores", implica que las leyes posteriores si pueden regular para el futuro de manera diferente a como lo contaban en el régimen anterior, las expeclativas que se encontraban en tránsito de consolidarse”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de noviembre de 2010. Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00146-01 (0465-09).Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Es preciso señalar que el demandante ingreso a la Policía Nacional el 06 de julio de 1960, en cargo de Agente Alumno, conforme a la Resolución 5072 de 15 de septiembre de 1969 (fls. 12 a 14 C. Ppal.), posesionándose el 05 de agosto de la misma anualidad (f.15 ídem), es decir, antes de la entrada en vigencia del "Decreto 1212 de 1990, por lo que no se podía de modo alguno aplicarle lo señalado por el art. 51 del Decreto 1091 de 1995, por lo tanto, el acto administrativo objeto de control de legalidad se encuentra afectado de nulidad parcial bajo la causal de falsa motivación, toda vez que: el actor se le aplicó una normatividad que atenta contra sus intereses y vulnera sus derechos adquiridos, muy a pesar de haberse pasado al nivel ejecutivo.
Así las cosas, se ordenará a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que reliquide y pague la asignación de retiro del demandante señor HUMBERTO LOZANO RINCÓN, debiendo incluir en esta prestación social cada una de las partidas y porcentajes establecidas en los artículos 140 y144 del Decreto 1212 de 1990, que es el régimen aplicable antes de su incorporación al nuevo nivel ejecutivo, en aplicación del principio de favorabilidad y de los derechos adquiridos.
(…)”. Es claro que la entidad acá accionante pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ejecutivo, e incluso para alegar situaciones que fueron definidas por el juez del proceso declarativo, lo cual deslinda los fines de la acción de tutela. Si el proceso ejecutivo no es el escenario para precisar esa clase de situaciones, mucho menos lo es la acción de tutela contra la decisión que pone fin al proceso ejecutivo.
Como en el caso objeto de estudio la acción de tutela es empleada para provocar un nuevo pronunciamiento sobre exactamente la misma controversia planteada en el proceso ejecutivo cuestionado, se impone modificar la decisión de tutela de primera instancia, y se declarará improcedente por no cumplirse con el requisito general de relevancia constitucional.
(ii) Defecto fáctico12 en el presente caso La parte actora señala que la decisión objeto de tutela carece de sustento probatorio, pues, según afirmó, el tribunal demandado introdujo en el desarrollo del recurso de apelación la liquidación del crédito “obviando con ello las etapas procesales del proceso ejecutivo en la Jurisdicción Contenciosa, lo que impide a la entidad la oportunidad de ejercer los mecanismos de defensa, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1o del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, el cual exige como condición previa para la liquidación del crédito, que se halle ejecutoriada el auto o sentencia que ordene seguir adelante con la ejecución”.
Al respecto, la Sala echa de menos alguna prueba que demuestre que, con posterioridad a la sentencia dictada en la audiencia del 2 de diciembre de 2019 en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución, la entidad ejecutada haya presentado la liquidación del crédito y, por ende, el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán haya omitido imprimir el trámite previsto en el referido artículo.
En ese contexto, no obra en el expediente, ni la demandante acreditó, como lo afirma en el escrito de tutela, que “en el desarrollo del recurso de apelación se haya introducido la liquidación del crédito” y que se hayan desconocido las etapas previstas del artículo 446 del Código General del Proceso con posterioridad a la ejecutoria del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución. E incluso esta situación no fue alegada en el escrito de alegatos de conclusión en el trámite de segunda instancia. 12 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02530-01 Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policia Nacional 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Con todo, el cargo por defecto fáctico tampoco cumple con el requisito general de subsidiariedad, en cuanto, notificada la sentencia continua el trámite de la liquidación del crédito, liquidación incluso que cualquiera de las partes está habilitada para presentar, atendiendo lo previsto en el artículo 446 del Código General del Proceso.
Siendo así, se impone modificar la sentencia impugnada, para negar el amparo en relación con el defecto fáctico invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Revocar la decisión de primera instancia del 16 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A objeto de impugnación, que quedará así: 2. Declarar improcedente la acción de tutela por las razones expuestas en esta providencia. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO