CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 19001-23-33-000-2022-00212-01 (0036-2024) Demandante: Armeida Rosas Caicedo Demandada: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 - UGPP Proceso: Ejecutivo Tema: Medidas cautelares en proceso ejecutivo Decisión: Confirma auto que decretó medidas cautelares Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el auto de 10 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que decretó la medida cautelar solicitada por la accionante.
I.
ANTECEDENTES La señora Armeida Rosas Caicedo adelantó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, proceso identificado con radicado 19001-23-33-002-2013-00218-00, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución PAP 13678 de 15 de septiembre de 2010 y, como consecuencia de ello, la reliquidación de la pensión gracia que recibe con todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada.
Agotado el trámite de rigor, mediante sentencia de 9 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por esta Corporación a través de fallo de 2 de mayo de 20172. 1 En adelante UGPP. 2 Samai, índice 2, archivo: 02Demanda. Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 2 La UGPP dio cumplimiento a dichas providencias a través de Resoluciones RDP 1430 de 16 de agosto de 2017 y SFO 981 de 27 de marzo de 2019, en las que reconoció las sumas de $247.939.840,13 y $3.382.620,98, respectivamente.
No obstante, inconforme con el pago efectuado, la señora Rosas Caicedo promovió demanda ejecutiva contra la UGPP, en la que, en síntesis, solicitó se libre mandamiento de pago por: (i) $41.710.258,87, a título de capital debido; (ii) $35.970.509,40, por intereses moratorios causados hasta septiembre de 2022; y (iii) por los intereses moratorios que se causen hasta que se satisfaga totalmente la obligación. En la demanda, solicitó el embargo y retención «de los dineros que posea la entidad demandada en los establecimientos bancarios que a continuación anuncio: Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco de Occidente, Banco de Colombia, Banco Bancafe, Banco superior, banco Agrario, Banco Santander, Banco Colpatria, Banco AV Villas, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA ), Banco Caja Social BCSC, Banco de Crédito, Banco de la República de Colombia, Banco GNB Sudameris y/o cualquier otro establecimiento bancario o financiero», medida cautelar decretada con auto de 10 de noviembre de 2023.
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA A través de auto de 10 de noviembre de 20233, el Tribunal Administrativo del Cauca decretó el embargo y retención de «los dineros que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, tenga depositados en el Banco Popular. b) Banco de Bogotá. c) Banco Davivienda. d) Banco de Occidente. e) Banco de Colombia. f) Banco Bancafé. g) Banco Superior. h) Banco Agrario. i) Banco Santander. j) Banco de Colpatria. k) Banco AV Villas. l) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA). m) Banco Caja Social BCSC. n) Banco de Crédito. o) Banco GNB Sudameris, de la ciudad de Popayán», medida limitada a $116.521.152, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 599 del Código General del Proceso.
Para sustentar dicha disposición, estudió el principio de inembargabilidad de los recursos públicos y concluyó que «procede el embargo frente a bienes de naturaleza en principio inembargable, provenientes del Presupuesto General de la Nación, por tratarse del pago de una sentencia judicial, pero en los términos del criterio sentado por la Corte Constitucional en […] la sentencia C- 543 de 2013».
III. EL RECURSO DE APELACIÓN 3 Samai, índice 2, carpeta «CuadernoMedidasCautelares», archivo: 01AutoDecretaMedidaCautelar. Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 3 Inconforme con la decisión, la UGPP formuló recurso de apelación4, al considerar que los dineros que maneja «están incorporados en el Presupuesto General de la Nación, razón por la cual gozan de la protección de inembargabilidad según lo preceptuado por el artículo 6º de la Ley 179 de 1994».
Asimismo, expresa que los dineros embargados son necesarios «para el cabal cumplimiento de los fines atribuidos por el ideario constitucional al andamiaje estatal, como lo es el de la Seguridad Social» y que, «con esfuerzo, la UNIDAD administra los recursos para realizar el pago lo más pronto posible, pese a que dichos pagos deben esperar que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente, según disponibilidad presupuestal vigente».
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Sala de Subsección es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con los artículos 125, 150, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2 Oportunidad El recurso formulado resulta oportuno, toda vez que la providencia impugnada fue notificada por estado electrónico de 14 de noviembre de 20235, y el escrito de impugnación fue radicado el 16 de esos mismos mes y año6. 4.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la medida cautelar de embargo y retención de dineros decretada por el Tribunal Administrativo del Cauca resulta procedente, en consideración del beneficio de inembargabilidad de recursos públicos que opone la UGPP. 4.4.
Normativa aplicable. – Inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación. 4 Samai, índice 2, carpeta «CuadernoMedidasCautelares», archivo: 04RecursoApelacionMedCautelarUGPP. 5 Samai, índice 2, carpeta «CuadernoMedidasCautelares», archivo: 02NotificacionAutoDecretaMedidaCautelar. 6 Samai, índice 2, carpeta «CuadernoMedidasCautelares», archivo: 03RemisorioRecursoApelacionMedCautelarUGPP.
Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 4 El principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación no es absoluto, pues existen excepciones que han sido desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En efecto, sobre la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación, el Decreto compilatorio 111 de 15 de enero de 1996, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), establece: «ARTÍCULO 19.
Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º).» En desarrollo de lo anterior, por regla general, las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman7 están revestidos del principio de inembargabilidad, sin embargo, en sentencia C-566 de 20038, la Corte Constitucional aclaró que este principio solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales», criterio reiterado en fallo C-1154 de 20089, en el que indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, «ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana», existen tres excepciones frente a su aplicación: (i) cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, 7 Decreto 111 de 1996, artículo 19 “son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman”. 8 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 9 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 5 como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y (iii) se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible. Cabe anotar que la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigo administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: «Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.
El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2º. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.» Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso, enunció una lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos, así: «Bienes inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…) Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 6 inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» Frente a la citada disposición, la sección segunda del Consejo de Estado, en proveído de 21 de julio de 201710 sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando con ello se pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial: «(…) la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros.
(…) tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración.» De lo anterior se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado Social de Derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales. 4.5 Análisis del caso concreto 10 Sección Segunda, Subsección B, auto de 21 de julio de 2017, consejero de Estado: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 08001-23-31-000-2007-00112-02.
Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 7 En el sub examine se evidencia que, a través de este trámite ejecutivo, la parte actora pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo del Cauca y esta Corporación, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-23-33-002-2013-00218- 00, en las que se ordenó la reliquidación de la pensión gracia que recibe con todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada, junto con el pago de las respectivas diferencias.
Mediante auto de 10 de noviembre de 202311, el Tribunal Administrativo del Cauca decretó el embargo y retención de «los dineros que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, tenga depositados en el Banco Popular. b) Banco de Bogotá. c) Banco Davivienda. d) Banco de Occidente. e) Banco de Colombia. f) Banco Bancafé. g) Banco Superior. h) Banco Agrario. i) Banco Santander. j) Banco de Colpatria. k) Banco AV Villas. l) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA). m) Banco Caja Social BCSC. n) Banco de Crédito. o) Banco GNB Sudameris, de la ciudad de Popayán», medida limitada a $116.521.152, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 599 del Código General del Proceso.
Al respecto, esta Sala advierte que, conforme al análisis normativo y jurisprudencial efectuado en precedencia, la inembargabilidad de los recursos de la UGPP, no opera como un principio absoluto y suficiente para impedir la trasferencia forzosa de su patrimonio, dado que existen excepciones, las cuales han sido decantadas por la jurisprudencia. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, aunque los recursos sobre los cuales se libró la medida cautelar tienen la categoría de inembargables, porque hacen parte del presupuesto general de la Nación, es viable concluir que, en este caso específico, si pueden ser objeto de retención preventiva a órdenes del juez de ejecución, comoquiera que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial que, además, 11 Samai, índice 2, carpeta «CuadernoMedidasCautelares», archivo: 01AutoDecretaMedidaCautelar.
Número Interno: 0036-2024 Demandante: Almeida Rosas Caicedo Demandada: UGPP 8 involucra la reliquidación de una prestación de origen laboral12. En consecuencia, como la medida cautelar de embargo y retención de dineros fue librada en virtud de las excepciones señaladas por la jurisprudencia de esta Corporación y la Corte Constitucional y que, en ese sentido, resultaba procedente, se impone confirmar el auto impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este proveído.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 10 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cauca, de acuerdo con lo anteriormente expuesto.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 12 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577- 02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000-2021).
De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández.