CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 76001-23-33-000-2016-00338-02 (5334-2024) Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios (artículo 14, Ley 4ª de 1992) Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del quince (15) de julio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. El señor Luis Mariano Zabala Esquivel, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y formuló las siguientes pretensiones: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 2068 del 22 de agosto de 2014 y (ii) Resolución No. 4759 del 6 de agosto de 2015, mediante las cuales se negó la solicitud de reliquidación y pago retroactivo de las prestaciones sociales con base en el 100% del salario, incluyendo la prima especial de servicios. 1 Folios 72 a 88 expediente físico 2 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Segunda.
Inaplicar, por ser contrarias a la Constitución y la ley, las siguientes disposiciones: artículo 6 del Decreto 57 de 1993, artículo 6 del Decreto 106 de 1994, artículo 7 del Decreto 43 de 1995, artículo 6 del Decreto 36 de 1996, artículo 6 del Decreto 076 de 1997, artículo 6 del Decreto 64 de 1998, artículo 6 del Decreto 44 de 1999, artículo 6 del Decreto 2740 de 2000, artículos 6 y 7 de los Decretos 2720 de 2001 y 0673 de 2002, Decreto 3569 de 2003, artículo 6 del Decreto 4172 de 2004, artículo 6 del Decreto 936 de 2005, Decreto 389 de 2006, artículo 6 del Decreto 618 de 2007, artículo 6 del Decreto 658 de 2008, artículo 8 del Decreto 723 de 2009, artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, artículo 8 del Decreto 1039 de 2011, artículo 8 del Decreto 874 de 2012, artículo 8 del Decreto 1024 de 2013 y los que, con idéntico contenido, expida el Gobierno Nacional.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) ordenar a la entidad demandada reconocer y reliquidar como factor salarial la prima especial de servicios, con indexación e intereses moratorios, así como reliquidar las prestaciones sociales correspondientes: prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y bonificaciones;
(ii) Pagar la sanción moratoria por cesantías prevista en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, para los años 1994 a 2007; (iii) condenar en costas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El accionante se desempeñó como Juez de la República en los siguientes periodos: del 1° de agosto al 23 de octubre de 1994; del 16 de noviembre de 1994 al 17 de mayo de 1997; del 18 de marzo de 1997 al 22 de enero de 1998; y del 31 de agosto de 1999 al 31 de julio de 2008.
Indicó que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció una prima sin carácter salarial, no inferior al 30% ni superior al 60% de la asignación básica. En consecuencia, el Gobierno Nacional expidió anualmente, desde 1993, los decretos reglamentarios correspondientes. El 31 de julio de 2014 presentó reclamación administrativa solicitando la reliquidación y pago retroactivo de sus prestaciones sociales, con indexación, intereses moratorios y sanciones por mora, tomando como base el 100% del salario mensual e incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial.
Sin embargo, la entidad resolvió de 3 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial manera negativa dicha solicitud mediante las Resoluciones No. 2068 del 22 de agosto de 2014 y No. 4759 del 6 de agosto de 2015. 1.2.
Concepto de violación. La parte demandante argumentó que se vulneraron los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 numeral 19 literal e), 228, 277 numerales 1 y 7, y 280 de la Constitución Política; los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT; el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (capítulo III, Derechos Económicos, Sociales y Culturales); la Ley 22 de 1967; los artículos 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; el Decreto 610 de 1998; el artículo 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996; el artículo 12 del Decreto 717 de 1978; el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995; el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, y el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011.
Precisó que los actos administrativos acusados vulneraron su derecho al no reconocer la prima especial de servicios como salario para efectos de la liquidación de prestaciones sociales. Tal omisión desconoce lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, y los artículos 53 y 58 de la Constitución, que establecen que todo ingreso periódico derivado del trabajo constituye salario.
Añadió que la Ley 4ª de 1992 prohíbe regímenes salariales contrarios a sus disposiciones, lo que refuerza la necesidad de incluir la prima especial como factor salarial. El demandante citó decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (2 de noviembre de 2006) y del Consejo de Estado (14 de febrero de 2002, expediente 11001-03-25-000-1999-0031-00, Rad. 197-99), en las que se reconoció la prima especial de servicios como un componente salarial.
Recordó que la jurisprudencia ha declarado la nulidad de decretos que excluían la prima del cálculo salarial, por vulnerar el derecho a la igualdad, y que en consecuencia las liquidaciones deben incluirla en el cálculo de las prestaciones. Finalmente, advirtió que la omisión en la liquidación ha generado sanciones por mora en el pago de las cesantías, en aplicación de la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, y que la nulidad de los actos administrativos con efectos ex tunc implica el reconocimiento retroactivo de sus derechos, incluyendo la prima especial en las prestaciones desde la fecha de la vulneración. 4 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 2.
Contestación de la demanda2. La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que a la demandante se le han pagado todos los salarios y prestaciones sociales conforme a la normatividad vigente y al régimen aplicable, por lo cual la administración ha cumplido sus obligaciones dentro del marco legal.
Indicó que la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2007, ratificó que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no constituye salario. Por ello, consideró inviables las pretensiones del actor, ya que desconocen los límites fijados en la ley, en particular lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996, que establece la responsabilidad penal y fiscal de los funcionarios que autoricen gastos que generen detrimento al erario.
Resaltó, además, que la Ley 4ª de 1992 otorgó al Gobierno Nacional la facultad exclusiva para fijar las remuneraciones de los empleados públicos, incluyendo la prima especial de servicios sin carácter salarial, según lo dispuesto en su artículo 14. Asimismo, recordó que la Sentencia C-279 de 1994 declaró exequible dicha disposición, precisando que el legislador puede establecer prestaciones que no se liquiden con base en el salario total, como sucede con esa prima.
Finalmente, propuso las excepciones de inexistencia de causa para demandar y de prescripción trienal. 3. La sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida del quince (15) de julio de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas, de la siguiente manera:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional los artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008, 4 del Decreto 722 de 2009, artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014. En 2 Folios 156 a 163 expediente físico. 3 Samai 00081 otras corporaciones 5 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Inexistencia de causa para demandar – “Ausencia de causa petendi” formuladas por la parte demandada según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 2068 del 22 de agosto de 2014 y Resolución No. 4759 del 6 de agosto de 2015.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor del señor Luis Mariano Zabala Esquivel identificado con C.C. No. 14.885.359, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 1 de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario sólo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) del señor Luis Mariano Zabala Esquivel identificado con C.C. No. 14.885.359, a partir del 1 de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2020 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
QUINTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de PRESCRIPCIÓN de los valores reconocidos con anterioridad al 31 de julio de 2011, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia, además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO: Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia. Para llegar a dicha conclusión, precisó: La sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado determinó que la prima especial de servicios debe considerarse como un incremento 6 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del salario básico.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho al pago de las diferencias por los descuentos indebidos y a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, incluyendo el 30% que antes se excluía como prima especial. Sin embargo, la Corporación precisó que esta prima no puede tratarse como parte del salario básico, pues ello vulneraría principios constitucionales como progresividad, favorabilidad, equidad y el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil proporcional al trabajo realizado.
El argumento de la parte demandada sobre la imposibilidad de reconocer el derecho por razones presupuestales carece de validez jurídica. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha reiterado que la falta de disponibilidad presupuestal no constituye excusa para negar derechos laborales, ya que su reconocimiento y pago es obligatorio y prevalente, sin importar restricciones fiscales temporales.
De igual modo, la existencia de un certificado de disponibilidad presupuestal no afecta la configuración ni el reconocimiento del derecho a la prima especial ni a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica mensual. Por ello, se desestima la inconformidad de la entidad demandada. En consecuencia, se reconoce el derecho del accionante desde el 1° de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2020, dado que a partir del 1° de enero de 2021, mediante el Decreto 272 de 2021, se normalizó el pago de la prima especial de servicios.
Se ordena entonces su pago en el equivalente al 30% sobre el salario básico, respetando los topes anuales, así como la reliquidación y pago de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario, incluyendo el 30% que fue indebidamente descontado. Respecto a la sanción moratoria solicitada por el pago incompleto de cesantías e intereses, de acuerdo con la Ley 50 de 1990 y la Ley 1071 de 2006, el Consejo de Estado ha señalado que esta no procede cuando el reajuste surge de una reliquidación, sino únicamente cuando existe omisión total en la consignación. Por lo tanto, en este caso no hay lugar a la sanción, dado que las diferencias derivan de un ajuste salarial y prestacional posterior.
En cuanto a la prescripción, se advirtió que el demandante inició su labor como juez el 16 de enero de 1987 y que el derecho reclamado es exigible desde el 1° de enero de 7 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 1993.
La reclamación administrativa se presentó el 31 de julio de 2014 y la demanda el 14 de marzo de 2016. Por lo mismo, las sumas causadas con anterioridad al 31 de julio de 2011 se encuentran prescritas, al haber transcurrido más de tres años desde la exigibilidad del derecho. Se descarta la tesis de la parte demandante según la cual la prescripción debía contarse desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, pues esta tenía efectos declarativos y no constitutivos.
Conforme a los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, así como a la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el derecho era exigible desde el 7 de enero de 1993. En consecuencia, el actor debió reclamar la reliquidación y el pago de los emolumentos dentro de los tres años siguientes a la exigibilidad del derecho.
Al haberlo hecho de forma extemporánea, las pretensiones relativas a pagos anteriores al 31 de julio de 2011 resultan improcedentes por prescripción. 4. El recurso de apelación.4 La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó revocar la sentencia apelada alegando imposibilidad presupuestal para reconocer a los jueces las diferencias reclamadas.
Indicó que, si bien la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, reconoció que los destinatarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tienen derecho a la prima especial como un agregado al salario —y no como lo aplicó la entidad, que redujo en un 30% la asignación básica—, dicho rubro no constituye base para liquidar prestaciones sociales.
Sostuvo que, aun existiendo un pronunciamiento judicial unificado, no es posible reconocer el derecho reclamado, debido a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha realizado las apropiaciones presupuestales necesarias. Hacerlo implicaría desconocer lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 (compilatorio del artículo 86 de la Ley 38 de 1989) y en el artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 de 2015, normas que prohíben contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes. 4 Samai 00052 otras corporaciones 8 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Finalmente, advirtió que el cálculo inicial de las diferencias salariales y prestacionales asciende a un monto cercano a tres billones de pesos, lo que refuerza la imposibilidad de asumir tales obligaciones sin disponibilidad presupuestal. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 4 de agosto de 20255, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si, a pesar del déficit presupuestal que argumenta la entidad demandada, es posible ordenar la reliquidación salarial y prestacional dispuesto en la sentencia, con base en la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial, 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 5 Índice 00005 Samai. 6 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 9 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades.
Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 19937, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 28° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente 7 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones». 8 Dec 57 de 1993.
ARTÍCULO 2 º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha 10 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial hasta el 594 de 20259), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial.
Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos de liquidar cesantías o prestaciones sociales. De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 201410, declaró 9 “ARTÍCULO 4. Prima especial. Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2025, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” 10“SEGUNDO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º 11 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron las siguientes reglas, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.” 12 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.1. Hechos probados. De las pruebas allegadas al plenario, se tiene por acreditado que: El señor Luis Mariano Zabala Esquivel, se vinculó a la Rama Judicial en el cargo de juez desde el 16 de enero de 1987 al 31 de marzo de 2021, conforme lo acredita la certificación expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial11.
Adicionalmente, con el certificado de históricos acumulados de empleados demuestra que, el señor Zabala Esquivel, que a partir del 1994 y en los periodos que ha ejercido el cargo de juez, le fue cancelado, entre otros rubros la denominada prima especial de servicios que trata la Ley 4ª de 199212. De la Resolución 2068 del 22 de agosto de 201413, se desprende que el demandante agotó la reclamación administrativa ante la Dirección Seccional de Administración Judicial el treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2012)14, solicitando reconocer y pagar su salario básico con inclusión de forma correcta de la prima especial de servicios, en cumplimiento de la Ley 4a de 1992, la reliquidación y el pago del retroactivo y los intereses moratorios, Contra la Resolución 2068 del 22 de agosto de 2014, se interpuso por él aquí demandante recurso de apelación y a través de la Resolución 4759 del 6 de agosto de 201515, el acto 11 Índice 00079 expediente Samai Tribunal Administrativo del Valle. 12 Folios 169 a 183, expediente físico e Índice 00079 expediente Samai Tribunal Administrativo del Valle 13 Folios 9 y 10 expediente físico. 14 Folios 2 a 8 expediente físico. 15 Folios 14 a 29 expediente físico. 13 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial administrativo recurrido. 2.2.
Caso concreto Del análisis del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada se concluye que la inconformidad frente al fallo de la Sala Transitoria se circunscribe a la alegada imposibilidad presupuestal para cumplir con la orden judicial. No existe discusión sobre la vinculación de la demandante con la entidad demandada, ni respecto de que ejerció el cargo de juez en distintos periodos, en virtud de los cuales tiene derecho al reconocimiento y pago de lo reclamado: el reajuste de su salario incrementado en un 30%, calculado sobre el 100% de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, tal como lo dispuso el a quo.
Tampoco hay disenso en relación con el análisis de la prescripción efectuado en primera instancia. En ese orden, corresponde examinar el motivo de inconformidad de la parte demandada, esto es, la supuesta falta de disponibilidad presupuestal para cumplir la orden judicial. Sobre este aspecto debe señalarse que el recurso no prospera, pues la carencia de apropiación presupuestal no constituye justificación válida para desconocer los derechos salariales y prestacionales de los trabajadores.
Debe recordarse que el salario hace parte del derecho fundamental al trabajo, íntimamente vinculado con el derecho al mínimo vital, ambos de obligatorio amparo por parte del Estado. De tiempo atrás, ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional que la situación económica del empleador no justifica el incumplimiento al deber legal y constitucional de retribuir en debida forma y oportunamente el trabajo que ofrecen sus trabajadores16.
En ese sentido, la Corte Constitucional también ha señalado que el desorden administrativo, las deficiencias presupuestales o económicas no eximen al empleador público de responder por sus acreencias laborales17. 16 «La situación económica del empleador, sea este público o privado, los argumentos económicos, presupuestales o financieros no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores.
No obstante, si la deudora es una entidad pública, la orden del juez de tutela deberá ser que, en un término razonable fijado por el juez, se cree una partida presupuestal, si no existiere, o se realicen los trámites correspondientes para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional» Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-995 de 1999. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. 17 «En esta línea, entonces, el desorden administrativo o los indebidos manejos de los recursos públicos no son ni podrían ser óbice para impedir el pago puntual de los salarios y prestaciones de los empleados que se encuentran al servicio de la administración. Es más, el que la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, tampoco lo exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus empleados.
La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración, amenaza o desconocimiento de un derecho fundamental, así debe declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición de responsabilidades, 14 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En esa dirección, sobre este reparo la Subsección se remite a lo indicado recientemente en otro proceso con los mismos contornos al aquí discutido18: “43.
En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44. Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 46. Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa.” Por tal razón, acogiendo íntegramente esta tesis, la Sala desestimará el reparo formulado en la alzada y confirmará la sentencia recurrida. No obstante, debe precisarse que, dado que la prima especial de servicios constituye base para la liquidación de aportes pensionales, aun cuando este aspecto no fue objeto de cuestionamiento en el fallo apelado, corresponde a esta instancia pronunciarse al respecto, en atención al carácter irrenunciable e imprescriptible de dichos aportes.
En consecuencia, se establece que sobre el reajuste salarial aquí ordenado la entidad deberá efectuar los aportes correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Aunado a lo anterior, si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional reconocido por el a quo operó la prescripción parcial, no ocurre lo mismo respecto de los aportes pues ni es su objeto y existen vías judiciales apropiadas para el efecto».
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-484 de 2008. Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería. 18 C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025), radicación:76001-23-33-004-2016-01696-02 (3631- 2024), demandante: Héctor Chica Torres, demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 15 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pensionales, frente a los cuales no aplica dicha figura.
Por ello, se ordenará a la entidad realizar el pago de los aportes a pensión sobre el incremento del 30% correspondiente a la prima especial de servicios, durante los periodos en que la demandante ejerció el cargo de juez y tuvo derecho a percibirla, sin que opere la prescripción, desde la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996. En virtud de lo expuesto, se adicionará un inciso final al ordinal cuarto de la sentencia del tribunal para ordenar el pago de los aportes pensionales en los términos indicados. 2.5.
Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o male fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrá se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia y se abstendrá de hacerlo en esta sede.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del quince (15) de julio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revoca, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: ADICIONAR un inciso al ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia proferida la sentencia del quince (15) de julio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, así: «CONDENAR a la Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, a reliquidar y pagar a favor del señor Luis Mariano Zabala Esquivel identificado con C.C. No. 14.885.359, las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios; así como, sobre la reliquidación prestacional aquí ordenada teniendo en cuenta los factores prestacionales que sean susceptibles de dichos aportes pensionales, desde el 19 de diciembre de 1996 y el 31 de diciembre de 2020 y durante 16 Número interno: 5334-2024 Demandante: Luis Mariano Zabala Esquivel Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial todo el tiempo que la citada demandante haya ejercido el cargo de juez, sin aplicar el fenómeno de la prescripción.» TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con salvamento parcial y aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.