CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n.º 19 CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., tres (03) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandada: LUISA MIREYA MOSQUERA VALENCIA Temas: Revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público.
Ley 797 de 2003, artículo 20. Pensión gracia. SENTENCIA DE REVISIÓN CE-SED19-002-2022 1. ASUNTO La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia proferida el 1.º de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso con radicado 27001233300020130025101. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 La señora Luisa Mireya Mosquera Valencia, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó la nulidad de los actos administrativos2 por medio de las cuales Cajanal le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 Ff. 1 a 11 del cuaderno principal del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001233300020130025100.
Allegado al presente proceso en forma virtual, visible en el índice 25 del expediente electrónico. 2 Resoluciones 47708 del 5 de octubre del 2007, 56289 del 14 de noviembre del 2008, PAP 020455 de 20 de octubre de 2010; y UGM 054167 de 13 de agosto de 2012. Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar en su favor la pensión gracia con retroactividad al 17 de febrero de 2007, así como dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 188 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, indicó que nació el 17 de febrero de 1957 y que prestó sus servicios como docente de carácter municipal en el Colegio Santa Coloma del municipio de Quibdó desde el 6 de julio de 1979, adquiriendo el estatus para la pensión gracia el 17 de febrero de 2007. Explicó que a pesar de haber cumplido la totalidad de los requisitos exigidos para el reconocimiento pensional que estaba reclamando, mediante las resoluciones demandadas, Cajanal le negó el reconocimiento de aquella prestación bajo el argumento de que no se encontraba vinculada como docente de carácter departamental, distrital o municipal a 31 de diciembre de 1980.
En vista de lo anterior, consideró vulneradas las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1993; 4ª de 1966; 812 del 2003; 1151 de 2007 y el Decreto 1743 de 1996. 2.2. Contestación de la demanda3 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Con tal fin, afirmó que la demandante no estaba vinculada como docente de carácter departamental, distrital o municipal a 31 de diciembre de 1980, pues en el tiempo servido hasta el 12 de julio de 1983 se desempeñó como personal administrativo de la institución educativa en la que trabajó y no como docente.
En todo caso, solicitó que de reconocerse la prestación deprecada se aplicara la prescripción trienal. 2.3. Sentencia de primera instancia4 El 18 de febrero de 20145, el Tribunal Administrativo Oral del Chocó dictó sentencia de primera instancia en la que denegó las pretensiones de la demanda pues consideró que, aunque la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia sí acreditó haber ejercido como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, su vinculación posterior fue como docente nacional ya que en el acto de nombramiento se observa la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional, entidad a cuyo cargo estaba el pago de sus salarios y prestaciones sociales.
Adujo que el plantel educativo no determina la naturaleza del nombramiento sino el ente gubernativo que interviene en el respectivo acto. 3 Ff. 238 a 242 del cuaderno principal del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001233300020130025100. Allegado al presente proceso en forma virtual, visible en el índice 25 del expediente electrónico. 4 Ff. 258 a 271 ibidem. 5 El fallo se profirió verbalmente en audiencia de alegaciones y juzgamiento instalada a continuación de la audiencia inicial.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.4. Recurso de apelación6 Inconforme con la decisión, el apoderado de la entonces demandante interpuso recurso de alzada con el fin de que se revocara y, en su lugar, se concedieran las pretensiones de la demanda.
Para tales efectos, señaló que se encuentra probado que la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia laboró como docente en el año de 1979 para la Secretaría de Educación del municipio de Bagadó (Chocó), lo que en su criterio le permite hacerse beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia. Ello sumado al hecho de que, desde el 12 de julio de 1983 hasta el 31 de diciembre de 2007 estuvo vinculada como maestra oficial del Colegio Santa Coloma del Municipio de Quibdó. 2.5.
Sentencia de segunda instancia objeto de revisión7 El 1 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, profirió decisión de segunda instancia, mediante la cual revocó la sentencia del 18 de febrero de 2014 emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó. En su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia, efectiva a partir del 17 de febrero de 2007 y previa actualización de las sumas adeudadas.
Como fundamento de su decisión, explicó que, según la línea jurisprudencial que ha trazado esta Corporación respecto de la pensión gracia, el criterio esencial para el reconocimiento de este derecho es el tiempo de prestación efectiva del servicio público de educación en una entidad territorial o como docente nacionalizado. Para tales efectos, no interesa que aquel sea continuo o discontinuo, tampoco el modo de vinculación pues debe admitirse no solo el tiempo que se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, sino también modalidades de vinculación como la interinidad, los nombramientos en provisionalidad, las horas cátedra y los contratos de prestación de servicios.
Además, afirmó que no es requisito que a 31 de diciembre de 1980 el docente estuviera en servicio activo, pues basta con que previo a esa fecha el servidor haya estado vinculado. A continuación, se refirió a la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en materia de pensión 6 El recurso, que se interpuso oralmente y se sustentó en la audiencia de alegaciones y juzgamiento, obra en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001233300020130025100, el cual puede consultarse en el índice 25 del expediente electrónico.
Además, la parte demandante dio alcance escrito al recurso interpuesto, según se observa en los folios 272 y 273 del cuaderno principal del proceso ordinario. 7 Folios 347 a 360 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001233300020130025100, el cual puede consultarse en este proceso en el índice 25 del presente expediente electrónico.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 gracia. Explicó que, según esta providencia, lo relevante para definir el carácter de la vinculación docente es la acreditación de la plaza ocupada, sin que interesen las autoridades que participaron en el acto de nombramiento del servidor ni el origen de los recursos con los que se financió el pago de sus acreencias.
Dicho lo anterior, sobre el caso concreto consideró lo siguiente: - Que la demandante cumplió con el requisito de vinculación previo al 31 de diciembre de 1980 porque, a través del Decreto 0532 del 6 de julio de 1979, el Secretario de Educación del departamento del Chocó la nombró como docente para que realizara un remplazo por un periodo de 91 días en la escuela San Marino de municipio de Bagadó. - Que aunque antes del 31 de diciembre de 1980 también laboró en el colegio Santa Coloma, al que se vinculó desde el 6 de julio de 1979, este tiempo de servicios no es computable para efectos de la pensión gracia porque e este se desempeñó como personal administrativo, no docente. - Que el requisito de 20 años de servicio exigido para el reconocimiento prestacional se cumple sumando el tiempo que le demandante prestó en la escuela San Marino (91 días) con aquel en el que se desempeñó como docente del «Distrito #1 Núcleo #5» (9.062 días) en virtud del decreto de nombramiento 569 de 4 de julio de 1983.
Sobre este último, indicó que el hecho de que hubiera sido avalado por un Delegado del Ministerio de Educación no impedía el reconocimiento de la pensión gracia pues el criterio unificado de la Sección Segunda de esta Corporación contenido en la sentencia del 21 de junio del 2018 es que el carácter territorial de los nombramientos docentes lo determina el ente gubernativo que en efecto profiere el acto de nombramiento, en este caso, el Gobernador del departamento del Chocó. De esta forma, el juez de segunda instancia concluyó que la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia demostró haber alcanzado la edad de 50 años, prestado servicios como docente territorial por más de 20 años, haber tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y observado una buena conducta a lo largo de su ejercicio docente, por lo cual cumplió todos los requisitos para acceder a la pensión gracia.
3. DEMANDA DE REVISIÓN8 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, presentó demanda de revisión con fundamento en el artículo 20, literales a) y b, de la Ley 797 de 2003 que contemplan la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del 8 Índice 2 del expediente electrónico.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Tesoro Público: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones, solicitó que: (i) se infirme la sentencia del 1.º de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al que se ha hecho alusión; y (ii) se declare que la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia no tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia. Para fundamentar el recurso, dividió su exposición en dos acápites en los que explicó de manera general las razones por las cuales, en su criterio, se configuran las causales anunciadas: i) El reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso.
Estimó que la transgresión del derecho al debido proceso de la UGPP se produjo al ordenarse el reconocimiento del derecho a la pensión gracia a favor de la demandada sin el lleno de los requisitos exigidos en los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913, lo que a su juicio supuso la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 y 124 Constitucionales. ii) La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley.
Precisó que, en caso de no acogerse la anterior causal, procede la revisión de la sentencia recurrida pues al acceder al reconocimiento de una pensión de gracia sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, se concedió en derecho en una cuantía superior a la debida. Seguidamente, se detuvo en el estudio del caso concreto para señalar que, aunque la demandada cumplió la edad de 50 años requerida para que se cause el derecho pensional, lo cierto es que el requisito relativo al tiempo de servicio púbico docente no se satisfizo pues el mínimo de 20 años que exige la norma debe acreditarse a través de vinculaciones en plazas territoriales o nacionalizadas, sin embargo, en el caso de la señora, el tiempo laborado para la Secretaría de Educación del Chocó entre el 13 de julio de 1983 y el 31 de diciembre de 2007 es de carácter nacional.
Dicha conclusión la sustentó en los siguientes argumentos: (i) la participación del Ministerio de Educación en el decreto de nombramiento; y (ii) los recursos de la respectiva plaza pues dijo que como provenían del situado fiscal, correspondían a recursos de la nación que nunca dejaron de ser de su propiedad, ya que fueron distribuidos a las entidades territoriales a través de los Fondos Educativos Regionales, en calidad de administradoras de dichos fondos.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 2 de septiembre de 20219.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA DE REVISIÓN10 La señora Luisa Mireya Mosquera Valencia, a través de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones por considerar que la sentencia del 1.º de agosto de 2018 se profirió con fundamento en las disposiciones que rigen la pensión gracia, pues trabajó como docente oficial nacionalizada por más de 23 años en virtud de las vinculaciones que tuvo del 6 de julio al 6 de octubre de 1979 y del 13 de julio de 1983 hasta el 31 de julio de 2007. 5.
CONSIDERACIONES 5.1. Competencia La Sala Plena del Consejo de Estado, a través de la Sala Especial de Decisión n.° 19, es competente para conocer del presente recurso por disposición de los artículos 249 inciso 111 del CPACA; 107 inciso 4 ejusdem12 y 2913 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado14. 5.2.
Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en 9 Índice 12, expediente electrónico. 10 Índice 21, ibidem. 11 «[…] COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión […]». 12 «[…] Créanse en el Consejo de Estado las Salas especiales de Decisión, además de las reguladas en éste Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que éstas les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) magistrados, uno por cada una de las secciones que lo conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto según el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno […]». 13 «[…] Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado […]» 14 Reglamento Interno del Consejo de Estado. Esta competencia fue regulada inicialmente en el ordinal 1.° del artículo 2.° del Acuerdo 321 de 2014. Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión15, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo nivel que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. En línea con ello, el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 201316 dispone que entre las funciones que le corresponde cumplir a la UGPP se encuentra la de 15 Véanse los siguientes autos proferidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00578-00 (1447-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP, demandado: Gloria Amparo Garzón de Rojas; auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001- 03-25-000-2020-00605-00 (1485-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Raúl Rincón Vásquez; auto del 22 de septiembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00025-00 (0025-2020), demandante: Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP. demandado: Ana Concepción Bojacá Rojas; auto 18 de noviembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00808-00 (2442-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Clara Inés León Ramírez. 16 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación del recurso de revisión. También lo está, por pasiva, la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia al haber sido demandante en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia impugnada y ser la titular del derecho pensional discutido. 5.3.
Oportunidad El artículo 25117 del CPACA dispone que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión en los casos que consagra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de 5 años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia o del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, cuando es este el que se controvierte18.
Pues bien, en el presente asunto se advierte que la sentencia objeto de revisión se profirió el 1.º de agosto de 2018, se notificó el 5 de septiembre de 2018 y quedó ejecutoriada el día 10 del mismo mes y año19. Por su parte, la demanda de revisión se presentó por ventanilla virtual el 13 de julio de 202120, luego es posible concluir que en este caso el derecho de acción se ejerció oportunamente. 5.4.
El recurso extraordinario de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200321 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan 17 Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio». 18 La Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016, precisó que en los eventos en los que el recurrente sea la UGPP, aquel término no podrá contabilizarse antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL (Sentencia 11 de agosto de 2016.
Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro). 19Según constancia secretarial expedida el 17 de septiembre de 2018 por el secretario de la Sección Segunda del Consejo de Estado visible en el folio 369 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001233300020130025100. 20 Índice 2, expediente electrónico. 21 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.».
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: […]
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]22 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que el recurso de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, lo cierto es que dicho trámite presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación23. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones24. • Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las 22 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 23 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 24 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira25. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia26. 5.5.
Problemas jurídicos Los interrogantes que se deben resolver se resumen en las siguientes preguntas: 5.5.1. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al haberse reconocido la pensión gracia en favor de la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia, por considerar acreditado el requisito de tiempo de servicios en calidad de docente territorial y/o nacionalizado? 5.5.2.
¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque presuntamente se reconoció la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales? Primer problema jurídico ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al haberse reconocido la pensión gracia en favor de la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia, por considerar acreditado el requisito de tiempo de servicios en calidad de docente territorial y/o nacionalizado? Ø La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV). 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, la inspección de los reconocimientos de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
Sobre el debido proceso, es importante indicar que se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental constituido por todas las garantías que deben respetarse en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en procedimientos administrativos, concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y lograr la aplicación correcta de la justicia27.
Algunas de las principales garantías que hacen del debido proceso son: (i) el derecho a juez natural o funcionario competente; (ii) el derecho a ser juzgado según las normas de cada juicio o procedimiento; (iii) el derecho a la defensa y/o contradicción, que incluye, entre otros, la presentación y participación en la producción de las pruebas, la defensa técnica, el proceso público y sin dilaciones injustificadas, la motivación de la decisión, el derecho a impugnar la decisión; y (iv) el derecho a la independencia o imparcialidad del juez.
Particularmente en la configuración de la causal de revisión estudiada, cobra especial relevancia la doctrina que ha construido la jurisprudencia constitucional alrededor de las conocidas causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues a partir de ella se ha definido el alcance o núcleo esencial del debido proceso para establecer los escenarios en los cuales, a través de una providencia judicial, puede verse transgredido.
Se trata entonces de un juicio de validez del fallo muy similar al que habría de efectuarse en virtud de la causal de revisión por violación del derecho al debido proceso, por incurrir la decisión en graves falencias28 que la hacen incompatible con la Carta Política. De allí que al momento de evaluar la configuración de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 resulte pertinente acudir a dicha doctrina constitucional, que prevé las siguientes causales especiales de procedibilidad tutela contra sentencias: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 27 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 28 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»29 En ese orden, la acción de revisión de sumas periódicas de dinero por la causal del literal a.) bajo análisis se configurará si se dejó de respetar alguna de las garantías anteriormente vistas. Ø La clasificación de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales como criterio para que surja el derecho a la pensión gracia La pensión de jubilación gracia se encuentra consagrada en las Leyes 114 de 191330, 116 de 192831, 37 de 193332 y 91 de 198933.
Estas normas, junto con la jurisprudencia que ha definido el alcance de la citada prestación, permiten afirmar que tienen derecho a tal reconocimiento pensional los educadores oficiales que 29 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 30 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela».
Ver artículo 1. 31 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927». Ver artículo 6. 32 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 33 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». Ver artículo 15, ordinal 2, literal a).
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 acrediten los siguientes requisitos: (i) haber cumplido 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales en calidad de docente territorial o de docente nacionalizado (bien sea como docente de primaria o secundaria, como normalista o inspector de instrucción pública), siendo posible sumar los tiempos en uno y otro cargo;
(ii) haber alcanzado los 50 años de edad; (iii) haber ejercido la docencia con honradez, eficiencia, consagración y observando una buena conducta; y (iv) que dicha vinculación haya tenido lugar con anterioridad al 1.º de enero de 1981. Visto lo anterior, es factible afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1 categoriza y define a los docentes como sigue a continuación: - Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1034 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto.
Así, las referidas leyes y la jurisprudencia de esta Corporación son claras al señalar que el derecho al reconocimiento de la pensión gracia lo tiene el personal docente territorial y nacionalizado. De esta manera, queda excluido como beneficiario de esta prestación el personal docente nacional y por ello tampoco es factible que el tiempo laborado en tal condición se contabilice con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Al respecto, en sentencia de 29 de agosto de 1997, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, refiriéndose a la Ley 114 de 1993, precisó: […] El numeral 3º. (sic) Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que 34 «Artículo 10.
En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]” (subraya del texto original) Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Más adelante, la misma sentencia, al volver sobre este asunto, señaló que: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos” […] Ahora bien, en sentencia de unificación del 21 de junio de 201835, la Sección Segunda de esta Corporación, luego de estudiar el componente dogmático del situado fiscal, la naturaleza de los recursos cedidos por la nación a las entidades territoriales y los fondos educativos regionales (FER), definió algunas reglas en la materia.
Entre ellas, las que permiten determinar la categoría que ostenta un docente36 con el fin de decidir si se satisface el requisito estudiado para que proceda el reconocimiento de la pensión gracia, las que pueden sintetizarse así: i) Los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales por el hecho de que en el acto de su vinculación haya intervenido, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional (FER), y este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
Tampoco adquieren dicha condición por el solo hecho de que los recursos destinados para su sostenimiento hayan tenido su origen en la Nación. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación: 250002342000201304683 01 (3805-2014). Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana. Demandado: UGPP. 36 Sobre el particular, la sentencia del 21 de junio de 2018 dispuso: «v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ii) La calidad de docente territorial puede acreditarse bien sea con copia de los actos administrativos en los que conste el vínculo y se pueda determinar que la plaza a ocupar es de aquellas que el legislador previó como territoriales o bien con la certificación emitida por la autoridad nominadora en la que de forma inequívoca se indique que el tipo de vinculación es territorial. iii) Independientemente del origen de los recursos el docente debe acreditar que la plaza a ocupar es de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de la exógenas, cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del sistema general de participaciones. Ø Verificación de la causal de revisión estudiada La UGPP argumentó que la sentencia del 1.º de agosto de 2018 proferida por el Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación ordenó un reconocimiento pensional sin el lleno de requisitos debido a que el precedente judicial y las pruebas aportadas al proceso permitían concluir que los tiempos laborados por la hoy demandada entre el 13 de julio de 1983 y el 31 de diciembre de 2007 son nacionales, luego no podían contabilizarse para efectos del derecho a la pensión gracia. A su juicio, ello comporta el desconocimiento del derecho al debido proceso.
Según se explicó en líneas anteriores, el recurso extraordinario de revisión no procede para realizar nuevos juicios sobre la valoración probatoria hecha por los jueces de instancia lo que obedece, no solo al carácter excepcional de este medio impugnatorio en tanto puede conllevar una limitación al principio de la cosa juzgada, sino también a la necesidad de proteger los principios de autonomía e independencia judicial.
Con base en ellos, resulta plausible afirmar que los jueces de instancia gozan de amplias facultades para valorar las pruebas en cada caso concreto, luego, en principio, no es dable que por esta vía se cuestione tal labor. No obstante, lo cierto es que esa función de valoración probatoria debe desarrollarse atendiendo criterios de objetividad, racionalidad, motivación y legalidad pues, en caso contrario, su ejercicio se tornaría arbitrario y caprichoso, lo que generaría la violación del derecho al debido proceso y, con ello, la posibilidad de acudir a la causal prevista en el artículo 20 literal a) de la Ley 797 de 2003.
Ahora bien, es importante insistir en que esa arbitrariedad manifiesta que daría lugar a la procedencia de este recurso por irregularidades de índole probatoria excluye de plano las simples inconformidades del recurrente respecto de la Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 apreciación que hizo el juez sobre las pruebas pues, según se anotó, en el ejercicio de esta labor debe privilegiarse la autonomía y la independencia judicial.
Bajo esta premisa, la Sala pasará al estudio de los argumentos que planteó la UGPP para constatar si en efecto hubo irregularidades de índole probatorio que hubiesen podido afectar el derecho al debido proceso de la entidad, a la par que analizará si se apartó del precedente judicial en materia de pensión gracia. Con tal fin, se expondrán los argumentos puntuales que formuló y se contrastarán con la sentencia del 1.º de agosto de 2018, así: Para la UGPP, la aludida providencia desconoció que, entre el 13 de julio de 1983 y el 31 de diciembre de 2007, los servicios prestados por la señora Luis Mireya Mosquera Valencia fueron ejercidos en condición de docente nacional, lo que, en su criterio, estaba acreditado en el expediente a través de las siguientes pruebas: PRUEBAS MOTIVO POR EL QUE DICE ACREDITAR UNA VINCULACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL Decreto de nombramiento 569 de 4 de julio de 198337 En él intervinieron, además del gobernador y el secretario de Educación del Chocó, el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional del Chocó. Certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Chocó el 18 de julio38 y el 2 de octubre de 201939 Aunque en ellas se afirma que la docente tiene vinculación de carácter nacionalizado a partir de 1983, lo cierto es que dichos certificados expresan que los recursos provienen del situado fiscal.
Esta Sala Especial de Decisión concluye que esa argumentación corresponde a la utilización de la acción especial de revisión a modo de instancia adicional pues se procura que se resuelvan las divergencias interpretativas que la UGPP tiene con la sentencia del 1.º de agosto de 2018, específicamente con la regla aplicada para establecer el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa. 37 Folio 39 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001233300020130025100, el cual puede consultarse en este proceso en el índice 25 del expediente electrónico. 38 Con esta fecha de expedición se encuentran los siguientes documentos (i) Constancia 8077 expedida por la Secretaría de Educación departamental del Chocó (p. 361 del archivo que contiene la demanda de revisión y anexos, visible en el índice 2 del expediente electrónico);
(ii) el Formato único para la expedición de certificado de historia laboral” (pp. 365 a 367 ibidem) y (iii) el Formato único para la expedición de certificado de salarios (pp. 362 y 364 ibidem). 39 Con esta fecha de expedición se encuentran los siguientes documentos (i) Constancia 14582 expedida por la Secretaría de Educación departamental del Chocó (p. 276 del archivo que contiene la demanda de revisión y anexos, visible en el índice 2 del expediente electrónico);
(ii) el Formato único para la expedición de certificado de historia laboral” (pp. 277 a 279 ibidem). Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Al respecto, cabe anotar que, al fijar el problema jurídico a solucionar, la sentencia en cuestión determinó que consistiría en definir «[…] Si para el reconocimiento de la pensión gracia, es viable el cómputo de los servicios docentes prestados a partir de nombramientos en los cuales haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER), si particularmente se requiere de la vinculación al 31 de diciembre de 1980; y cómo se acredita de manera idónea la prestación del servicio docente en tal condición […]» (subraya fuera del texto original).
En tales condiciones, no cabe duda que en el mismo proceso ordinario se propuso el análisis de la problemática que se pretende discutir vía el recurso de la referencia. Además, al desarrollar el marco normativo aplicable a la pensión gracia, la sentencia del 1.º de agosto de 2018 indicó expresamente que para el reconocimiento de dicha prestación debía excluirse el cómputo de tiempos de servicios de carácter nacional, advirtiendo que para tales efectos solo deben considerarse las vinculaciones territoriales o nacionalizadas.
La providencia aclaró también que para ser beneficiario de la pensión gracia lo que debía analizarse y comprobarse era el tipo de nombramiento, la autoridad que hace la designación, la institución educativa a la cual se prestaron los servicios docentes y su naturaleza, así como los tiempos de servicios requeridos por la Ley 114 de 2013.
Seguidamente, acogió y explicó ampliamente las consideraciones de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, exponiendo las reglas que fijó en la materia. Fue precisamente bajo ese marco conceptual que la sentencia del 1.º de agosto de 2018 valoró las vinculaciones laborales de la señora Luisa Mireya Mosquera Valencia, concluyendo que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia debían computarse los siguientes tiempos: Institución Tipo de Acto Cargo Fecha Días Escuela San Marino Decreto 0532 de 6 de julio de 1979 suscrito por el Secretario de Educación del Departamento de Chocó Docente Del 6 de julio de 1979 al 6 de octubre de 1979. 91 Distrito # 1 Núcleo # 5.
Decreto 569 de 4 de julio de 1983 Docente Del 4 de julio de 1983 al 25 de abril de 2008. 9062 Sobre este último periodo, que es el que expresamente cuestiona la UGPP por este medio procesal, el fallo de segunda instancia se manifestó al señalar que la intervención de un representante del Ministerio de Educación «[…] no impide el reconocimiento de la pensión gracia, dado que de acuerdo al criterio unificado de Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 esta Sección, contenido en la sentencia proferida el 21 de junio del 2018 dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-04683 (3805-2014), el carácter territorial de los nombramientos docentes, lo determina el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, en este caso, el Gobernador del Departamento del Chocó […]».
De otro lado, frente a las certificaciones expedidas en julio y octubre de 2019 en las que se indica que aquel vínculo laboral es nacionalizado pero financiado con recursos del situado fiscal (hoy sistema general de participaciones) debe señalarse, en primer lugar, que son documentos con un alcance limitado en sede de este recurso extraordinario pues, al haberse perfeccionado con posterioridad a la sentencia recurrida, pretender introducirlos como pruebas nuevas trastoca la naturaleza extraordinaria del presente trámite procesal.
En todo caso, aunque fueran tenidos en cuenta, lo cierto es que el hecho de que acrediten que la plaza que ocupaba la demandada se pagó con dinero del situado fiscal no desdice de la naturaleza nacionalizada del cargo, como lo precisó el fallo del 1.º de agosto de 2018, en armonía con la sentencia de unificación ya mencionada, al señalar que «[…] el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación […]».
Visto lo anterior, se destaca que la sentencia motivo del actual recurso extraordinario en ningún momento permitió el cómputo de tiempos de carácter nacional para el reconocimiento de la prestación en favor de la hoy demandada, ni concedió la pensión con desconocimiento del criterio unificado que fijó la sentencia del 21 de junio de 2018.
En tales condiciones, cabe recordar que el recurso extraordinario de revisión no es una instancia adicional a la que puedan acudir las partes para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa ordinaria, salvo que en dicha labor puedan advertirse errores que enseñen de manera ostensible que el funcionario decidió en contra de la evidencia probatoria, apartándose así de los hechos debida y manifiestamente probados, lo que no ocurrió en el presente caso según se explicó. En conclusión, la sentencia impugnada en vía de revisión no configura la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la decisión, además de haberse adoptado con base en las pruebas debidamente decretadas, allegadas y valoradas por el ad quem, acogió el criterio definido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Segundo problema jurídico ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque presuntamente se reconoció la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales? Ø La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»40.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. La UGPP consideró que se presentaba esta causal en la medida en que se accedió al reconocimiento de una pensión de gracia sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, puntualmente, el de acreditar un tiempo de servicio de al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado.
La Sala desestimará este argumento como quiera que el reproche de la UGPP no está dirigido a cuestionar la cuantía de la prestación sino la aptitud legal para su reconocimiento, asunto que no es propio de la causal invocada. La finalidad de esta es la de revisar el valor de la pensión reconocida en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad.
En conclusión, no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la UGPP no cuestiona el valor reconocido en favor de la docente Luisa Mireya Mosquera Valencia sino la prestación en sí misma, con lo cual se reabriría un debate frente al derecho a la 40 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 pensión gracia como si de una tercera instancia se tratara, lo que difiere de la naturaleza de la acción de revisión. 5.6. Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 1.º de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 5.7.
Condena en costas Toda vez que el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 202141, en este asunto resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 70 ibidem, que modificó el 255 del CPACA para disponer que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». Al no contener este precepto íntegramente las reglas aplicables a la condena en costas, corresponde realizar la integración normativa con el Código General del Proceso.
Es importante señalar que la modificación que introdujo la Ley 2080 en este sentido no implicó un cambio en el criterio «objetivo valorativo» que consagra el CPACA en materia de condena en costas. Es objetivo porque basta con que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión para que proceda condenar en costas y perjuicios al recurrente, sin necesidad de estudiar si existió o no temeridad, mala fe o cualquier otro factor de orden subjetivo en las partes.
No obstante, ese criterio objetivo continúa siendo valorativo pues se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y la medida de su causación, como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso42. Visto lo anterior, dado que el presente recurso no tiene vocación de prosperidad, se condenará a la entidad pública demandante al pago de las costas en favor de la parte demandada, en la medida en que se acredite su causación, de acuerdo con la liquidación que realice la Secretaría General de esta Corporación, una vez el magistrado sustanciador fije las agencias en derecho a que haya lugar, como lo regula el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 19, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 41 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 42 Al respecto ver las sentencias de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, actor: José Francisco Guerrero Bardi.
Radicado: 11001031500020210447600 (6509) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 FALLA Primero: Declárese infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, en contra de Luisa Mireya Mosquera Valencia, con el fin de que se infirme la sentencia proferida el 1.º de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso con radicado 27001233300020130025101.
Segundo: Condenar en costas a la entidad demandante en favor de la parte demandada, en la medida en que se encuentre acreditada su causación. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, regrésese el expediente al despacho del magistrado sustanciador para la fijación de agencias en derecho, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Salvamento parcial de voto) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS PEDRO PABLO VANEGAS GIL (Salvamento y aclaración de voto parciales) NICOLÁS YEPES CORRALES