11001031500020250147301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: NELVIRA DEL ROSARIO ESCOBAR CARO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se confirma el fallo impugnado.

Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 5 de mayo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

La señora Nelvira del Rosario Escobar Caro solicitó, a través de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20001-33-33-005-2023-00042-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que laboró como educadora oficial en el Municipio de Valledupar desde el 18 de febrero de 1994 y que mediante la Resolución núm. 0450 de 31 de octubre de 2011, la Secretaría de Educación Municipal le reconoció una pensión de invalidez, la cual fue reliquidada mediante Resolución núm. 0113 de 25 de marzo de 2011. 2.2.

Refirió que en la liquidación pensional se omitió la inclusión de la prima de antigüedad, percibida durante el último año de servicios. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro 2.3. Indicó que, con base en lo anterior, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 20001-33-33-005-2023-00042- 00/01 contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declarara la nulidad los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció y reliquidó la pensión de invalidez. 2.4.

Señaló que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, autoridad judicial que mediante sentencia de 29 de septiembre de 2023 negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Precisó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y que el Tribunal Administrativo del Cesar a través de sentencia de 12 de septiembre de 2024 confirmó la decisión proferida en primera instancia. 2.6.

Manifestó que la sentencia de segunda instancia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por haber incurrido en un defecto fáctico y un defecto sustantivo “[…] por desconocimiento del precedente […]”. 2.7. Adujo que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico “[…] en su dimensión negativa […]”, toda vez que la autoridad judicial “[…] creyendo necesaria la prueba de la realización de aportes o no sobre la prima de antigüedad, “no utilizó su facultad para decretar pruebas de oficio, establecida en el artículo 349 del Código General del Proceso” con lo cual habría saldado la incertidumbre probatoria que creía necesaria resolver […]”. 2.8.

Comentó que la decisión de segunda instancia “[…] cometió un error al señalar que la actora no cumplió con el pago de la seguridad social, cuando en el expediente está probado, con el certificado de pagos de la empresa Asopagos S.A., que se realizaron los aportes correspondientes. Además, de acuerdo con el régimen aplicable, el pago a seguridad social no constituye un incumplimiento por parte del contratista.

También, para este tipo de contrato no se exige el pago a la ARL, ya que el nivel de riesgo es 1, y la norma no lo requiere en estos casos […]”. 2.9. Agregó que la providencia acusada “[…] desconoce todo el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional referente al tratamiento que en materia pensional se le debe dar a los casos en que no se efectuaron aportes por parte del empleador en materia de seguridad social […]” toda vez que solicitar “[…] la prueba de la realización de estos, cuando es una obligación legal establecida en cabeza de los empleadores y su omisión no puede acarrear consecuencias negativas al trabajador […]”. 2.10.

Frente al defecto sustantivo por “[…] desconocimiento del precedente […]”, refirió que la sentencias a través de las cuales se definió “[…] la procedencia de la inclusión de la prima de antigüedad como factor salarial en la pensión de los docentes, la cual se encuentra enlistada en el artículo 2° de la Ley 62 de 1985 y 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro que […] aún, no habiendo realizado dichos aportes, no se pueden negar los derechos pensionales pues se establece como solución el descuento de los mismos sobre los derechos pensiones reconocidos […]”. 2.11.

Enlistó las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional aplicables a su caso: i) 9 de mayo de 20191, ii) 30 de abril de 20202, iii) 25 de marzo de 20213, iv) 21 de abril de 20224, v) 11 de febrero de 20215, vi) 18 de febrero de 20216, vii) 3 de junio de 20217, radicado 50001-23-33-000-2018- 00357-01, viii) SU-068 de 24 de febrero de 2022, ix) T-702 de 10 de julio 2008, x) T-631 de 15 de septiembre de 2009, xi) T-526 de 18 de julio de 2014, xii) T-526 de 18 de julio de 2014, xiii) T- 230 de 14 de junio de 2018, xiv) T-505 de 28 de octubre de 2019 y, xv) T-491 de 20 de noviembre de 2020.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Sírvase tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica y al acceso material a la justicia y, en consecuencia: 1.1. Ordene la anulación de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el día 12/09/2024. 1.2.

Ordénele al Tribunal Administrativo del Cesar proferir una nueva decisión en la que no se le vulneren los derechos fundamentales que le han sido conculcados a mi representado con la sentencia cuya anulación se ordena […]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 19 de marzo de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela.

Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso al Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente “[…] 20180393301 […]”. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente “[…] 44001233300020150009001 […]”. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente “[…] 200012339000201700389 […]”. 4 Consejo de Estado, expediente “[…] 11001031500020210651201 […]”. 5 Consejo de Estado, expediente “[…] 81001-23-33-000-2013-00005-01 […]”. 6 Consejo de Estado, expediente “[…] 81001-23-33-000-2013-00012-02 […]”. 7 Consejo de Estado, expediente “[…] 50001-23-33-000-2018-00357-01 […]”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro 5.1.

El Ministerio de Educación Nacional indicó que el presente carece de relevancia porque es una controversia de naturaleza estrictamente económica y un litigio entre intereses privados. Asimismo, solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la presunta vulneración de derechos se atribuye a una autoridad judicial. 5.2.

La sociedad Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación del trámite de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que el mecanismo de amparo va dirigido contra el Tribunal Administrativo del Cesar. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 5 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, en razón a que la accionante no cumplió con la carga argumentativa mínima “[…] en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional […]”. 7.

Indicó que “[…] De la lectura del escrito de tutela, esta Sala encuentra que la parte actora son totalmente exiguos, pues a pesar de que invoca un desconocimiento del precedente judicial y un defecto fáctico, omite explicar de manera clara y puntual el motivo de su configuración, pues únicamente alude a las inconformidades generales que tiene con la decisión que censura […]” 8.

Adicionalmente señaló que “[…] esta Sala de Subsección vislumbra que los demás argumentos utilizados por la actora son simples apreciaciones subjetivas, en las que se ve reflejado su inconformismo por haber obtenido una decisión adversa a sus intereses, sin que alguno de ellos releve una verdadera vulneración de los derechos fundamentales invocados, ni se enmarque en alguna de las causales específicas establecidas jurisprudencialmente para que proceda la acción de tutela contra una providencia judicial […]”. 8.1.

Por último, negó las solicitudes de desvinculación presentadas. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. La accionante impugnó la sentencia proferida en primera instancia, reiterando lo expuesto en el escrito de tutela y adicionalmente argumentó: “[…] No es cierto, como se plantea en el numeral 17 del fallo impugnado, que en las mencionadas sentencias "se indicó de forma textual que había prueba de los aportes de la prima de antigüedad".

Se trata de una afirmación falaz, que no se encuentra sustentada. Es así, que en el fallo impugnado no se transcriben los apartes de las sentencias en los 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro que supuestamente se hace referencia a la prueba de los aportes afectados sobre la prima de antigüedad.

En estas decisiones, si bien se refieren a pensiones de jubilación, para el Consejo de Estado basta con que la prima de antigüedad se encuentre certificada como devengada durante el último año de servicios por parte del docente y que se encuentre enlistada como factor salarial en la ley 62 de 1985 para que se ordene la reliquidación de la pensión con la inclusión de esta […]”. […] “[…] Si bien, es diferente el caso de los docentes contratados por prestación de servicios que no efectuaron aportes pensionales, al caso de mi mandante, en que se cuestiona que no se probó que se hicieron aportes sobre la prima de antigüedad, a pesar de que es obligación del empleador hacer esos aportes; lo cierto es, que, lo decidido es aplicable a este asunto: si a los contratistas de prestación de servicios se les valida el tiempos de servicio laborado bajo esa modalidad, aun estando probado que no se realizaron aportes pensionales, con mucha más razón se debe tener en cuenta la prima de antigüedad como factor salarial para liquidar la pensión de mi mandante, aunque no haya prueba de que el empleador haya realizado aportes sobre ese fator (sic) salarial […]”. […] “[…] Al parecer, estamos volviendo a los tiempos en que esta corporación se negaba a la procedencia de las acciones de tutela en contra de sentencias, aun en eventos en que sea su propio precedente el que resulte desconocido.

¿Será que, para esta corporación la independencia y autonomía judicial que subyace a la postura de resistencia a este tipo de acciones constituciones (sic) resulta más valiosos que el respeto a los precedentes jurisprudenciales y constituciones (sic) que aseguren seguridad jurídica y respeto de los derechos sustanciales de los usuarios de la administración de justicia? […]”.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 10. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19918, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20159, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202110, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201911, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 202412. 8 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 9 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 10 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 11 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 12 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro VIII.2.

Cuestión previa 11. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentada por el Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. 12. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 200613, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […].

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 13.

Teniendo en cuenta que el Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A fueron parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado por el accionante, la Sala considera que a estas entidades sí le asiste el interés jurídico para ser vinculados a esta acción constitucional. 14. Por lo anterior, se confirmará en este aspecto la decisión impugnada que denegó la solicitud de desvinculación elevada.

VIII.3. Problemas jurídicos 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado14, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 13 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 14 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro 16.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201215, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial16, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución17. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 16 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro 21. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”18 que encaje en dichos parámetros. 22.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. La señora Nelvira del Rosario Escobar Caro solicitó, a través de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20001-33-33-005-2023-00042-00/01. 25.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 26. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental19 y no cuando guarda Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 18 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 19 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones20. 27. Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales21, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces22. 28.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación23, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 29.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202224 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] 20 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 21 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 22 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 23 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 30.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202325. 31. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto 25 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales26. 32.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 33.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por incurrir en un defecto fáctico y un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 34.

Adujo que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico “[…] en su dimensión negativa […]”, toda vez que la autoridad judicial “[…] creyendo necesaria la prueba de la realización de aportes o no sobre la prima de antigüedad, “no utilizó su facultad para decretar pruebas de oficio, establecida en el artículo 349 del Código General del Proceso” con lo cual habría saldado la incertidumbre probatoria que creía necesaria resolver […]”. 35.

También, para este tipo de contrato no se exige el pago a la ARL, ya que el nivel de riesgo es 1, y la norma no lo requiere en estos casos […]”. 36. Agregó que la providencia acusada “[…] desconoce todo el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional referente al tratamiento que en materia pensional se le debe dar a los casos en que no se efectuaron aportes por parte del empleador en materia de seguridad social […]” toda vez que solicitar “[…] la prueba de la realización de estos, cuando es una obligación legal establecida en cabeza de los empleadores y su omisión no puede acarrear consecuencias negativas al trabajador […]”. 37.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro que […] aún, no habiendo realizado dichos aportes, no se pueden negar los derechos pensionales pues se establece como solución el descuento de los mismos sobre los derechos pensiones reconocidos […]”. 38.

Enlistó las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional aplicables a su caso: i) 9 de mayo de 201927, ii) 30 de abril de 202028, iii) 25 de marzo de 202129, iv) 21 de abril de 202230, v) 11 de febrero de 202131, vi) 18 de febrero de 202132, vii) 3 de junio de 202133, radicado 50001-23-33-000-2018- 00357-01, viii) SU-068 de 24 de febrero de 2022, ix) T-702 de 10 de julio 2008, x) T-631 de 15 de septiembre de 2009, xi) T-526 de 18 de julio de 2014, xii) T-526 de 18 de julio de 2014, xiii) T- 230 de 14 de junio de 2018, xiv) T-505 de 28 de octubre de 2019 y, xv) T-491 de 20 de noviembre de 2020. 39.

En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural del asunto y, iii) la pretensión guarda relación con un asunto de contenido económico. 40.

Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 41.

Se considera que la parte accionante no está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia en el proceso contencioso confirmó el fallo de primera instancia. 42.

En este punto, la Sala estima pertinente traer a colación lo decidido en la sentencia de 12 de septiembre de 2024 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el Tribunal Administrativo del Cesar, para evidenciar que lo pretendido es convertir esta acción en una tercera instancia: “[…] 5.3.- Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer, de acuerdo con las pruebas que obran en el 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente “[…] 20180393301 […]”. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente “[…] 44001233300020150009001 […]”. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente “[…] 200012339000201700389 […]”. 30 Consejo de Estado, expediente “[…] 11001031500020210651201 […]”. 31 Consejo de Estado, expediente “[…] 81001-23-33-000-2013-00005-01 […]”. 32 Consejo de Estado, expediente “[…] 81001-23-33-000-2013-00012-02 […]”. 33 Consejo de Estado, expediente “[…] 50001-23-33-000-2018-00357-01 […]”. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro proceso, si en el presente asunto el demandante tiene derecho a que se le reliquide su pensión de invalidez, teniendo en cuenta la Prima de Antigüedad devengada durante el año anterior a la fecha en que adquirió el status de pensionado, siempre que sobre dicho factor salarial se hayan efectuados los respectivos aportes a pensión. […] Tesis de la Sala: La parte actora no probó que sobre el factor salarial denominado Prima de Antigüedad se hayan efectuado cotizaciones con destino al FOMAG.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada […]”. […] “[…] No es objeto de discusión que, en cuanto al régimen pensional de los docentes, el Consejo de Estado fijó unas reglas recogidas en la sentencia de unificación SUJ014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, proferida dentro del radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935-17), así: […] En pronunciamiento más reciente, la misma Corporación dispuso que independientemente de su origen, si el docente efectuó aportes a pensión por concepto de prima de antigüedad con destino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, esta debe ser incluida en el IBL para efectos de realizar el cálculo de la mesada de la pensión. Así: […] Se encuentra acreditado en el proceso que la demandante se vinculó a la docencia oficial el 18 de febrero de 1994, y que la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, en nombre y representación de la Nación, mediante Resolución N° 0450 de 31 de octubre de 2011, le reconoció una pensión de invalidez, con una tasa de reemplazo del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio (sueldo básico, prima de vacaciones y prima de navidad), para lo cual dio aplicación al régimen pensional establecido en las leyes 91 de 1989; 1151 de 2007 y 1250 de 2008, Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.

Al examinar el contenido de la resolución anotada, se advierte que la misma señala haber tenido en cuenta la edad, el tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo), IBL y factores salariales cotizados por la demandante en el último año de servicios en aplicación de las normas antes referidas; todo ello conforme al criterio decantado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación citada previamente, teniendo en cuenta la fecha en que ingresó a la docencia oficial […]”. […] “[…] En efecto, si bien con la demanda se aportó copia del formato único para la expedición de certificado de salarios expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que constan los factores salariales devengados por la demandante en el lapso comprendido entre el 11 de noviembre de 2008 y el 11 de noviembre de 2009 (fecha en que adquirió el estatus pensional), entre los cuales, se encuentra la prima de antigüedad, lo cierto es que no acreditó que sobre este factor especifico (sic) hubiere realizado aportes con destino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […]”. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro […] “[…] Siguiendo la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, se tiene que en el presente asunto la carga probatoria le correspondía a la parte demandante, quien disponía de libertad para aportar, o no, la prueba de los hechos que la benefician, sin embargo, en el presente asunto se advierte total inactividad para acreditar la condición que habilita la inclusión del factor salarial reclamado, máxime cuando la prima de antigüedad no se encuentra enlistada en el artículo 45 del del Decreto 1045 de 1978, aplicable a este asunto, en virtud, de las consideraciones expuestas en esta providencia […]”. [Subrayado original del texto y negrilla fuera del texto] 43.

La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del medio de control. 44.

En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 45.

En este punto, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”34. 46. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”35.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”36. 47. Con fundamento en lo anterior, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. 34 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 35 Ibidem. 36 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01473-01 Accionante: Nelvira del Rosario Escobar Caro En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de mayo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.