1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Tercera instancia – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 25 de septiembre de 2023, el señor Josué Sánchez Chacón, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados al proferir, la primera, los autos del 29 de julio de 2022 y 17 de marzo de 2023 y, la segunda, el proveído del 11 de mayo de 2023, dictados en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-41-045- 2022-00267-01. 2.- Según su relato, el 18 de agosto de 2021, junto con otros, presentó demanda contra la Superintendencia de Economía Solidaria y el señor Luis Antonio Rojas Nieves1, con el propósito de que se declarara la nulidad de las resoluciones número 202000329 de septiembre de 2020 y 2021001 del 15 de enero de 2021, por medio de las cuales se decidió sobre el reconocimiento y graduación de las reclamaciones 1 En calidad de agente liquidador de la Cooperativa Multiactiva de Recaudos Nacionales de Colombia “Comultcolombia”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 presentadas al proceso de liquidación forzosa administrativa de la Cooperativa Multiactiva de Recaudos Nacionales de Colombia “Comultcolombia”. 3.- El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho que, tras advertir la indebida acumulación de pretensiones, por auto del 21 de enero de 2022, requirió a los demandantes para que tramitaran de manera independiente su reclamo judicial y señaló que únicamente continuaría con el trámite de la demanda impetrada por el señor Alfredo José Henrique Flórez.

A su vez indicó que, para todos los efectos, las demás demandas se entenderían radicadas el mismo día que el de aquella. 4.- El accionante sostuvo que, en razón de lo anterior, se escindieron cada una de las demandas y la suya fue asignada por reparto el 13 de junio de 2022 al Juzgado accionado y se tramitó con el número de radicado 11001-33-41-045-2022-00267-01. 5.- La autoridad judicial en mención, por medio de auto del 24 de junio de 2022, inadmitió la demanda, para que la parte actora procediera a su corrección, allegando las respectivas constancias de: (i) radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial;

(ii) notificación de los actos administrativos enjuiciados; y (iii) que las copias de la demanda junto con sus anexos hubieren sido remitidas a los demandados. 6.- Una vez subsanada la demanda, mediante auto del 29 de julio de 2022, el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá dispuso su rechazo por haber operado la caducidad del medio de control.

Contra esa decisión, el accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. El primero fue resuelto desfavorablemente por auto del 17 de marzo de 2023, en el que, además se dispuso conceder la alzada ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7.- Dicha autoridad judicial, a través de auto del 11 de mayo de 2023, resolvió confirmar la decisión recurrida, tras encontrar que el acto acusado que dio fin a la actuación administrativa fue notificado por correo electrónico el 15 de enero de 2021, mientras que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 19 de mayo de 2021 y no el 14 de ese mismo mes y año, como lo señaló el demandante, momento para el cual ya había fenecido el término legalmente previsto para esos efectos. 8.- La parte actora sostuvo que ambas autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico al omitir decretar como prueba la constancia de ejecutoria del acto acusado, a efectos de determinar la fecha en que efectivamente se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, pues de haberlo hecho se hubiese advertido que la demanda fue presentada oportunamente. 9.- Además, adujo que aunque el acto que puso fin a la actuación administrativa le fue notificado el 15 de enero de 2021 por correo electrónico, únicamente abrió el correo y acusó recibido del mismo hasta el 18 de enero siguiente, por lo que es partir Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 del 19 de enero de esa misma anualidad que debe empezar a contabilizarse el término de la caducidad. 10.- También aseveró que, si bien la demanda se radicó antes de haberse surtido el requisito de procedibilidad, lo cierto es que en ciertos casos es posible argumentar que dicho requisito se entiende cumplido aun cuando la demanda se presentó antes de la celebración de la audiencia de conciliación, como cuando se torna imposible llegar a una conciliación efectiva, aspecto que considera debe ser valorado por el juez constitucional. 11.- Con fundamento en lo expuesto, el accionante solicitó revocar el auto del 29 de julio de 2022 y, en su lugar, tener como subsanada la demanda.

Subsidiariamente, pidió que, en caso de no prosperar el recurso de reposición, se concediera el recurso de apelación contra el proveído en cuestión. B. Sentencia de primera instancia 12.- Mediante sentencia de 2 de noviembre de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo, por estimar que no superaba el requisito general de relevancia constitucional, dado que el debate planteado es estrictamente legal, ya que se sustenta a partir del alcance que pretende darle el accionante al artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, frente a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento; asunto que además ya fue objeto de estudio por el juez natural de la causa.

C. La impugnación 13.- La parte accionante interpuso impugnación, en la que manifestó que, contrario a lo expuesto por el A quo, la solicitud de amparo no se encuentra orientada a debatir un asunto netamente legal, pues si bien se debe analizar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de la norma que regula la materia, lo cierto es que el fondo de la litis busca que se tenga como fecha de radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 14 de mayo de 2021, “atendiendo las razones expuestas y las pruebas arrimadas en las que se da fe que, contrario a lo indicado por la Procuraduría General de la Nación, la plataforma de la referida entidad, sí presentó fallas técnicas el referido día y que se siguió manifestando hasta el 18 de mayo de la misma anualidad.” 14.- Dicho análisis, a su juicio, pone en evidencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados, ya que, con fundamento en un análisis probatorio errado, las autoridades accionadas impidieron que su demanda fuera objeto de estudio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Además, destacó que la indebida aplicación de una norma, puede comportar la transgresión de derechos fundamentales, tal como ocurre en el caso que nos ocupa, ya que las accionadas no requirieron a la Procuraduría para que rindiera informe respecto a las fallas que Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 presentó la plataforma el 14 de mayo de 2021, para radicar las solicitudes de conciliación. 15.- Por su parte, aseveró que el juez de tutela de primera instancia no se pronunció, ni realizó un juicio de validez sobre aquellos casos en que las demandas se presentan antes de haberse surtido el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 16.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19912. E. Análisis del caso concreto 17.- En primer lugar, es necesario señalar que aunque la parte actora cuestiona las diferentes decisiones adoptadas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con número de radicado 11001-33-41-045-2022-00267-01, la Sala concentrará su análisis en el auto del 11 de mayo de 2023, proferido por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que dicha decisión constituyó el pronunciamiento definitivo sobre el rechazo de la demanda por haber caducado el medio de control. 18.- Precisado lo anterior, esta Subsección debe anticipar que confirmará el fallo impugnado, pues una revisión de los planteamientos aducidos tanto en el escrito de tutela como el de impugnación, permite advertir que a través de los alegatos propuestos la parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate probatorio ya zanjado por el juez natural de la causa. 19.- En efecto, revisado el expediente, se observa que en el escrito contentivo de los recursos de reposición y apelación interpuestos por la parte actora contra el auto del 29 de julio de 2022, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, el demandante alegó que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 14 de mayo de 2021 ante la Procuraduría General de la Nación en la plataforma habilitada para esos efectos, pero que ante las fallas que presentaba la misma, debió radicarla en esa misma fecha a la dirección de correo electrónico conciliacionadtvabogota@procuraduria.gov.co.

Sin embargo, aseveró que debido a que no se acusó recibo de la solicitud, el 18 de mayo siguiente intentó radicarla nuevamente en la página web, pero solo hasta el 19 de mayo posterior lo logró. Por 2 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 lo tanto, teniendo en cuenta las eventualidades que presentó la plataforma en cuestión, a juicio del actor se debe entender que el término de la caducidad se interrumpió el 14 de mayo de 2021, fecha en la que aduce haber radicado la solicitud de conciliación, lo que llevaría a concluir que la demanda fue presentada oportunamente. 20.- En respuesta a los alegatos propuestos por el accionante, en auto del 11 de mayo de 2023, el Tribunal enjuiciado comenzó por resaltar que, para resolver el recurso de reposición y ante la falta de claridad respecto a la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá requirió a la Procuraduría 09 Judicial II para Asuntos Administrativos, con el fin de que indicara la fecha en que fue radicada la misma; frente a lo cual el ente de control informó que, realizadas las averiguaciones respectivas, se evidenció que la fecha de radicación de la solicitud en cuestión fue el 19 de mayo de 2021 y anexó los soportes respectivos. 21.- Precisado lo anterior, la autoridad judicial señaló que: << (…) pese a las afirmaciones de la recurrente referente a que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 14 de mayo de 2021, no hay elementos que conlleven a esta sala a inferir que esto fue de este modo, máxime cuando en la respuesta dada por la Procuraduría General de la Nación se evidencia claramente la fecha de radicación de la solicitud, con hora minutos y segundos exactos de recibido (…).

Por tanto, el argumento de la recurrente, referente a que la radicación de la conciliación fue del 14 de mayo de 2021, no tiene asidero probatorio mas que su afirmación ya que en el pantallazo que aporta, no evidencia el correo electrónico al cual efectivamente fue radicado, mientras que, en el correo electrónico del 19 de mayo de 2021, si se evidencia que el correo electrónico es el admin.sigdea@procuraduria.gov.co3.

Conforme a lo anterior, la fecha de radicación de la solicitud de conciliación prejudicial es del 19 de mayo de 2021, ya que así obra en el correo y en la respuesta dada por la Procuraduría General de la Nación.>> 22.- Con fundamento en lo expuesto, el Tribunal accionado efectuó el análisis de la caducidad del medio de control, en los siguientes términos: << Con base en la mencionada fecha procede la sala a realizar, el estudio de oportunidad de la demanda teniendo en cuenta que el acto administrativo con cual se culminó la actuación fue la Resolución 2021001 del 15 de enero de 2021, “por medio del cual se resuelve un recurso de reposición”, fue notificada mediante correo electrónico del 15 de enero de 2021 (pág 18 del Archivo 26).

En ese orden de ideas el término de 4 meses previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, inició a contabilizarse desde el 16 de enero de 2021 y vencía el 16 de mayo de 2021. 3 Cita original: “Pág 08 archivo 16 Recurso de Reposición en subsidio de apelación.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 No obstante, se observa que la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Novena Judicial II para Asuntos Administrativos, como lo dispone el artículo 3° del Decreto 1716 de 2009, se presentó el 19 de mayo de 2021 vencido ya el término que tenía para presentar la demanda (pág. 17 Archivo 37), adicionalmente la demanda fue presentada el 18 de agosto de 2021 (Archivo 01 Expediente). >> 23.- Así las cosas, teniendo en cuenta que para la fecha en que se acreditó haber radicado la solicitud de conciliación extrajudicial, esto es, el 19 de mayo de 2021, el término para demandar ya había fenecido y que, además, la demanda fue presentada el 18 de agosto de 2021, el juez de lo contencioso administrativo concluyó razonablemente que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la parte actora. 24.- Ahora, durante el trámite del recurso de apelación, el demandante allegó una solicitud en la que pidió tener en cuenta que si bien el acto cuestionado le fue notificado el 15 de enero de 2021 por correo electrónico, éste solo abrió el correo y acusó recibido del mismo hasta el 18 de enero siguiente, razón por la cual el término de caducidad debía empezar a contabilizarse a partir de ese momento. 25.- Frente a ello, el Tribunal accionado también se pronunció, precisando que ese argumento resultaba extemporáneo, pues no fue alegado en el escrito contentivo del recurso de reposición que formuló, por lo que no pudo ser objeto de estudio por el A quo y, en esa medida, tampoco podía ser considerado en esa instancia procesal.

En gracia de discusión, señaló que incluso teniendo en cuenta esos dos días adicionales, el término de la caducidad también había fenecido, por cuanto, como se acreditó, la solicitud de conciliación extrajudicial no se radicó el 14 de mayo de 2021, sino el 19 de mayo siguiente. 26.- No obstante, tanto en el escrito de tutela, como en la impugnación, el accionante reitera que existió un análisis probatorio errado, pues según afirma, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 14 de mayo de 2021 y no el 19 de ese mismo mes y año, por lo que allí radica la vulneración alegada.

A pesar de lo anterior, el accionante se ha limitado a sostener dicha aseveración, sin ofrecer evidencia o prueba alguna que soporte sus afirmaciones. 27.- Del contenido de la decisión acusada, se evidencia que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el Tribunal efectuó un análisis razonable, coherente y adecuado del caso, sin desconocer o darle una interpretación irracional a alguna de las pruebas allegadas al plenario, ni que hubiese omitido decretar alguna prueba, incluso, como se vio, durante el trámite contencioso administrativo, ante la falta de certeza sobre la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, la autoridad judicial requirió a la Procuraduría para que suministrara esa información, a partir de lo cual se acreditó que la misma se había radicado el 19 de mayo de 2021 y no el 14 de mayo como lo señaló el demandante.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 28.- En las condiciones anotadas, ante la falta de elementos materiales probatorios que le otorgaran certeza al juez de lo contencioso administrativo de que, en efecto, el demandante había radicado la solicitud de conciliación extrajudicial en la fecha en que había indicado a efectos de contabilizar el término de la caducidad, la conclusión no podía ser otra más que confirmar el auto mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por haber operado la caducidad. 29.- Bajo ese escenario, resulta evidente que el accionante pretender subsanar sus falencias probatorias, trasladando el deber de acreditar los supuestos de hecho aducidos en los recursos de reposición y apelación al juez de la causa y, de esta manera, crear una instancia adicional al proceso contencioso administrativo, en busca de reabrir un debate probatorio respecto al momento en que debe contabilizarse el término de la caducidad del medio de control; asunto que, como ya se vio, fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que sometieron a su consideración. Por lo tanto, no procede ahora prolongar el debate sobre el asunto, pues la acción de tutela no es un mecanismo complementario al del medio de control ordinario, y no tiene por fin revisar las bases del debate judicial para definir como instancia final las razones de derecho objeto de la controversia. 30.- Finalmente, cabe recordar que el análisis sobre los requisitos de procedencia de la acción de tutela, tiene como propósito establecer si el caso sometido a consideración del juez constitucional contiene los elementos suficientes que ameriten un pronunciamiento de fondo relacionado con la vulneración o no de un derecho fundamental; así pues, una vez superado dicho estudio, el juez de tutela realiza un estudio de fondo, que solo es posible cuando la acción es procedente. 31.- Así las cosas, para la Sala no es de recibo la inconformidad suscitada por el accionante en su escrito de impugnación en relación a la falta de pronunciamiento por parte del juez constitucional sobre los casos en que existen razones legítimas para presentar una demanda contenciosa administrativa sin haberse agotado el requisito de procedibilidad, comoquiera que al no haberse acreditado uno de los presupuestos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, no había lugar a que el A quo examinara el fondo del asunto. 32.- En gracia de discusión, no sobra indicar que tampoco resultaba procedente que el juez de tutela hiciera un pronunciamiento al respecto, considerando que sobre ello no versó la controversia planteada en los recursos de reposición y apelación presentados por el demandante al interior del proceso cuestionado, ni tampoco sirvió de base para la decisión adoptada por el juez de lo contencioso administrativo. 33.- Por lo reseñado anteriormente, esta Sala confirmará la sentencia de 2 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05363-01 Accionante: Josué Sánchez Chacón Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 34.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: – CONFIRMAR el fallo proferido el 2 de noviembre de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE4 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 4 VF