CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Demandante: Rafael Humberto Rosas Caro Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria de suspensión por un (1) mes Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 13 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1153 a 1181). El señor Rafael Humberto Rosas Caro, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 31 de marzo de 2016, expedida por la procuraduría regional de Boyacá, a través de la cual sancionó al accionante disciplinariamente con suspensión por tres (3) meses; y (ii) el acto administrativo de segundo grado de 30 de junio del mismo año, con el que la procuraduría primera delegada para la contratación estatal de la Procuraduría General de la Nación, al confirmar parcialmente aquella determinación, modificó dicho correctivo, para fijarlo en un (1) mes.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se «[…] declare la inexistencia de responsabilidad disciplinaria […]» por «[…] inexistencia de culpabilidad y tipicidad […]». 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que la accionada, por intermedio de los actos cuestionados, lo sancionó por la presunta omisión en 2 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación que incurrió «[…] al no cumplir con la obligación de liquidar el convenio interinstitucional 2509 del 29 de diciembre de 2010», en su condición de secretario de hacienda y delegado para la contratación de Boyacá, de acuerdo con la cláusula 12ª del aludido convenio y los artículos 34 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002 y 11 de la Ley 1150 de 2007.
Que la demandada incurre en errónea interpretación de la normativa, al imponerle una obligación como ordenador del gasto, sin considerar las obligaciones del interventor y «[…] pasando por encima de los manuales en los cuales se establecen sus funciones, y los procedimientos legalmente establecidos, para concluir que […] debía vulnerar esas normas y proceder a liquidar el contrato»; además, se le hizo exigible «[…] una obligación, sin los requisitos legales, pero sobre todo sin respeto del término legal que aun pendía para ello, término que dejó de correr bajo su responsabilidad, una vez de retiró de la administración, y que por tanto, se convirtió en obligación de otro funcionario» (sic). 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Procuraduría General de la Nación sancionó en 2016 con suspensión por un (1) mes al actor (en segunda instancia), en razón a que, en su calidad de secretario de hacienda y ordenador del gasto (por delegación del gobernador para suscribir contratos) del departamento de Boyacá, omitió gestionar la liquidación del convenio interinstitucional 2509 de 29 de diciembre de 2010, suscrito entre el mencionado ente territorial (representado por aquel) e Indeportes Boyacá (Instituto Departamental del Deporte de Boyacá), cuyo objeto fue el de «APOYAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS DEPORTISTAS PRACTICANTES DEL CICLISMO DE ALTO RENDIMIENTO EN COMPETENCIAS DEL NIVEL INTERNACIONAL […]», pese a ser informado de las irregularidades del contratista por parte del interventor designado.
El citado organismo de control lo halló responsable de la falta grave, a título de culpa grave, consistente en omitir uno de los deberes de los servidores públicos, es decir, «[…] Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las 3 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación órdenes superiores emitidas por funcionario competente», conforme al numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con los artículos 50 ibidem1 y 11 de la Ley 1150 de 20072. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos acusados el artículo 1556 del Código Civil, las Leyes 734 de 2002 y 1150 de 2007, el convenio de cooperación interinstitucional 2509 de 2010 y el manual de interventoría y supervisión de Boyacá. Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones censuradas, las acusa de violatorias de la normativa superior en que debían fundarse.
Aduce que el departamento de Boyacá tenía plazo hasta el 31 de agosto de 2013 para liquidar de manera unilateral el citado convenio, empero, las autoridades disciplinarias distorsionaron ese lapso al concluir que culminaba el 31 de diciembre de 2011. Que, dado que su vinculación con el referido ente territorial era de libre nombramiento y remoción, «[…] cesó en sus funciones como Secretario de Hacienda […] el 31 de diciembre de 2011, […] esto es, un año y diez meses antes de que expirara la posibilidad de liquidar el contrato o demandar su liquidación judicial» (sic), motivo por el cual no resultaba acertado enrostrarle no haber adelantado esas actuaciones, «[…] máxime cuando dicho deber funcional, pervivió en la funcionaria que con posterioridad, asumió […]» el empleo, asunto que no abordó la demandada en sede administrativa.
Dice que «[…] el trámite correspondiente al acta de liquidación, es un proceso, en el que se comprometida la labor del interventor, de su delegante o supervisor, y de la Dirección de contratación, que culminan en un proyecto de acto administrativo, que debe ser revisado y suscrito por el ordenador del Gasto […]» (sic), que fue él en su momento; «Así se evidencia que el fallo 1 «FALTAS GRAVES Y LEVES.
Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley» (se subraya). 2 «DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS.
La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga». 4 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación [disciplinario] de segunda instancia no respondió al problema jurídico planteado en el recurso de apelación, pues no se pronunció sobre las obligaciones del interventor, ni analizó si el cumplimento de los deberes de dicho funcionario resultaban sustanciales para proceder a la liquidación».
Que se incurrió en errores fáctico y procedimental al calificar la falta, por cuanto no se examinó la conducta de los demás servidores que intervenían en el procedimiento contractual ni las circunstancias que antecedieron a la conducta enjuiciada. 1.5 Contestación de la demanda. La parte accionada guardó silencio en esta oportunidad procesal (f. 1211). 1.6 La providencia apelada (ff. 1238 a 1247).
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 13 de septiembre de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, contrario a la aseverado por el accionante, la demandada sí analizó los manuales de funciones y de procedimiento, supervisión y seguimiento de contratos, así como los argumentos de defensa del disciplinado, y con fundamento en ello concluyó que «[…] si bien no era [de su] resorte […] proyectar el acta de liquidación del contrato, lo cierto es que tal circunstancia no resultaba excluyente o eximente de responsabilidad “el hecho de un tercero, puesto que en materia disciplinaria dicho eximente no está taxativamente dispuesto en el artículo 28 de la ley 734 de 2002 […]; con todo, precisó […] que “el eximente de responsabilidad que pretende hacer ver el apelante, no tiene vocación de prosperidad, pero sin lugar dudas es una circunstancia que incide en el grado de culpabilidad que se le ha endilgado […]» (sic), lo que dio lugar a disminuir el término de la sanción de suspensión en segunda instancia administrativa.
Que la accionada, aunque observó que el plazo para liquidar el contrato feneció luego de que el demandante dejó de laborar para el departamento de Boyacá, aclaró que este, «[…] durante el interregno fijado para la liquidación bilateral o unilateral del contrato, no desplegó alguna actividad encaminada para tal fin, pese a que era de su resorte actuar en tal sentido, circunstancia que en criterio del fallador sancionatorio, daba lugar a determinar que aquel había incurrido en la falla disciplinaria prevista en el artículo 34-1 de la ley 734 de 2001» (sic), cuanto más si desde el 21 de octubre de 2011 tenía conocimiento de las irregularidades en la ejecución del convenio interadministrativo 2509 de 2015. 5 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 1.7 El recurso de apelación (ff. 1249 a 1268).
Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que la discusión no se trata de que la demandada haya tenido en cuenta o no el manual de interventoría, sino que «[…] se le dé el verdadero alcance […], que no es otro que encuadrar la labor por la cual se [le] esta enjuiciando […] en otra persona, quien debió elaborar ese documento junto con el contratista, no para remitirla al ordenador del gasto y delegado para la contratación, sino a la Dirección de contratación, quien de acuerdo al Manu[al] de funciones vigente para [la] fecha de los hechos era la responsable de realizar las actividades propias para la liquidación unilateral o bilateral del contrato» (sic).
Que su intención no es evadir responsabilidades, sino evidenciar que según los manuales de interventoría y funciones, «[…] para proceder a liquidar el contrato se requería del acta de liquidación e informes soportados y suficientes del incumplimiento del Convenio para exigirle esa labor al disciplinado, quien además es delegatario de esa labor, es decir, […] se encuentra en la mitad de cadena de responsabilidades, en tanto no es el representante de la entidad, pero tampoco es el interventor, sin embargo, el peso de la responsabilidad en ambos sentido recae sobre [él], cuando si se hubiera valorado adecuadamente las pruebas, y en su conjunto el proceso disciplinario, el Tribunal habría arribado a la conclusión de la nulidad de los fallos disciplinarios» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con auto de 19 de octubre de 2018 (f. 1270) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 2 de octubre de 2019 (f. 1275), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 1289), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por todos ellos3. 3 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 6 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 2.1.1 Parte accionada.
Pide confirmar el fallo de primera instancia, para lo cual sostiene que (i) el incumplimiento en la ejecución del convenio 2509 obligaba a las partes a «[…] requerir y garantizar que se cumpla lo pactado. Toda vez que se omitió [ese] deber […] antes del vencimiento del plazo, en el acta de liquidación o en el ejercicio de liquidación unilateral pactado se había podido arreglar la situación y así, salvaguardar los recursos públicos que estuvieron involucrados, es decir, que en el acta de liquidación o en la liquidación unilateral debía haberse declarado el incumplimiento y así, la devolución o reintegro de dineros»;
(ii) ante las advertencias del supervisor sobre la negligencia del contratista, «[…] era conveniente haber exigido el inmediato cumplimiento»; (iii) sin perjuicio de que el departamento de Boyacá tuviera competencia para liquidar del convenio hasta 2013, «[…] la no ejecución satisfactoria del negocio jurídico ameritaba el haber tomado las decisiones administrativas correspondientes, sin que se vencieran los términos perentorios de la liquidación bilateral y unilateral, siendo así que, a pesar del término extendido para liquidar, la situación irregular emerge cuando se está frente a un acuerdo de voluntades incumplido»; y (iv) «[…] no es cierto, como lo sostuvo el convocante, que el interventor no le haya comunicado las irregularidades presentadas en el convenio, puesto que, como se observa, fue en junio de 2011 cuando […] se las puso de presente, sin que él como ordenador del gasto y delegado para la contratación ejerciera su competencia, atendiendo al máximo tanto al cumplimiento del contrato como al cuidado de los recursos públicos». 2.1.2 Accionante.
Además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de alzada, arguye que la «[…] falta de liquidación del convenio devino de la omisión de deberes del interventor, de forma que no puede endilgarse al Secretario de hacienda responsabilidad subjetiva alguna frente a la inexistencia de acta o de acto de liquidación cuando su intervención en tal proceso, es fundamentalmente de aprobación, o de rúbrica como paso final al proceso […]», al paso la demandada eximió al interventor de su obligación de elaborar y presentar para firma el acta de liquidación, a pesar de que le correspondía hacerlo de acuerdo con el manual de interventoría de 5 de enero de 2009 del departamento de Boyacá. 2.1.3 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que la decisión impugnada debe ser confirmada, por cuanto el accionante, en su condición de secretario de 7 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación hacienda y delegado para la contratación estatal de Boyacá, omitió su deber de dirección integral del convenio interinstitucional 2509 de 2010 celebrado entre ese ente territorial e Indeportes, en la medida en que dejó de «[…] instrumentar y realizar su ejecución luego de su terminación, al punto que inclusive ni siquiera dio respuesta a los informes del interventor y no atendió por completo los requerimiento de este para que se lo instruyera para la labor de liquidación del convenio, menos aún solicitó ni ordenó al interventor preparar y proyectar la respectiva acta de liquidación, es decir, no cumplió los deberes que sobre la materia le asistían ni tampoco instrumentó ni instó para que el interventor cumpliera los que a este le correspondían en cuanto a la liquidación del convenio, aspectos estos que fueron objeto de la debida y puntual valoración fáctica, probatoria y normativa por parte de la Procuraduría General de la Nación en los fallos disciplinaros proferidos en contra de aquel […]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 31 de marzo de 2016, expedida por la señora procuradora regional de Boyacá de la Procuraduría General de la Nación, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con suspensión por tres (3) meses (ff. 731 a 743 vuelto). 3.2.2.
Acto administrativo de segundo grado de 30 de junio de 2016, con el que la señora procuradora primera delegada para la contratación estatal modificó la determinación anterior, en el sentido de reducir la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo a un (1) mes (ff. 1105 a 1129). 3.3 Problema jurídico. La Sala debe establecer si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda.
Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos con violación del debido proceso, conforme a las acusaciones de la demanda, o si fueron legales, como lo concluyó el a quo. 8 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 3.4 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el asunto sub judice: i) Constancias provenientes de la dirección de gestión de talento humano del departamento de Boyacá (ff. 750 y 751 y 937 a 948), según las cuales el actor prestó sus servicios como secretario del despacho, código 20, grado 25, asignado a la secretaría de hacienda, del 17 de noviembre de 2009 al 31 de diciembre de 2011, cuyas funciones asignadas, entre otras, son: Coordinar el desarrollo y evaluación de las Interventorías a los contratos relacionados con la gestión de su dependencia. […] Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas y las señaladas por la Constitución Política, la ley, las ordenanzas y estatutos que determinan la organización de la dependencia a su cargo. […] Dirigir y supervisar el desarrollo de las Interventorías que tengan relación contractual con la Gobernación de Boyacá, en cooperación con la Dirección Jurídica y la dependencia fuente de intervención [sic para toda la cita93. ii) Resolución 2 de 5 de enero de 2009 del referido ente territorial (ff. 679 a 728), mediante la cual «[…] se actualiza el manual de Interventoría y Supervisión […]», en el que se destaca: 1.5 OBJETIVOS DE LA INTERVENTORÍA: […] 1.5.6 Informar oportunamente a la entidad contratante cuando se presenten inconvenientes en el desarrollo de los contratos. […] 1.7.8 ELABORACIÓN DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN. De acuerdo con lo dispuesto en la Normatividad vigente, el interventor y el contratista elaborarán el acta de liquidación dentro del plazo fijado, para posteriormente ser remitida a la Dirección de Contratación […]
4. GLOSARIO ACTA DE LIQUIDACION: Documento final donde consta la liquidación del contrato, el valor […], su vencimiento, los valores 9 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación ejecutados y pagados los anticipos y pagos anticipados concedidos y amortizados, el balance financieros con los saldos respectivos si los hubiere […] Esta se suscribe, entre el interventor y el contratista y con el visto bueno del Secretario de despacho de la sectorial que realiza la interventora y/o supervisión y del Departamento de Boyacá a través del delegado para la contratación [sic para toda la cita]. iii) Decreto 1447 de 19 de marzo de 2009, por el que el gobernador de Boyacá delega en el secretario de hacienda «[…] la competencia para celebrar contratos […] y en general los procedimientos pre y poscontractuales contemplados en la ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007, decreto 2170 de 2002, y demás normas legales vigentes aplicables» (sic; f. 955). iv) Resolución 2973 de 29 de diciembre de 2010, por medio de la cual la secretaría de hacienda de Boyacá, regentada por el accionante, «Ordena […] la celebración del Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Departamento […] e INDEPORTES cuyo objetivo es APOYAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS DEPORTISTAS PRACTICANTES DEL CICLISMO DE ALTO RENDIMIENTO EN COMPETENCIAS DEL NIVEL INTERNACIONAL EN REPRESENTACIÓN DEL DEPARTAMENTO […]» (sic; ff. 374 y 375). v) Convenio de cooperación interinstitucional 2509 de 29 de diciembre de 2010, suscrito entre el mencionado ente territorial (representado por el demandante) e Indeportes Boyacá, en el que, entre otras cláusulas, preceptúa que «[…] se liquidará por mutuo acuerdo de las partes quienes para el efecto suscribirán un acta en la cual consignarán […] acuerdos, conciliaciones y transacciones a que haya lugar» (ff. 376 a 379). vi) Oficio de 17 de marzo de 2011 (ff. 418 y 419), por cuyo conducto el interventor del aludido convenio informa al actor: […] me permito informarle acerca del avance registrado a la fecha […] 6.
Todos los movimientos, hasta la fecha del reporte presentado por INFIBOY corresponden a una vigencia anterior a la que comprende el convenio 0002509 de 2010, pues son cuentas causadas y ejecutadas en el año 2010 y no existe correspondencia entre dichas ejecuciones con lo contemplado en el convenio […] 10 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 7.
Por parte de INDEPORTES no me he ha sido entregada información alguna y en virtud de que con los elementos aportados por el informe del INFIBOY es fácil establecer que la ejecución realizada por el contratista – INDEPORTES – prácticamente en su totalidad no corresponde y está por fuera de los términos establecidos en el convenio 0002509, me permito concluir expresándole mi preocupación ya que a la fecha no dispongo de los elementos de juicio necesarios para realizar mi labor […].
Por consiguiente, de la manera más respetuosa, le solicito el favor de darme instrucciones precisas para continuar con mi labor de supervisión y control al mencionado convenio [sic para toda la cita]. vii) Oficio de 21 de julio de 2011 (ff. 104 a 106 y 386 a 388), dirigido a la dirección de contratación de Boyacá, que contiene el «Informe final Interventoría Convenio 002509 Gobernación de Boyacá – Indeportes Boyacá», en el que se consigna: 1.
El presupuesto de inversión de los recursos económicos aportados por la Gobernación de Boyacá no fue ejecutado de acuerdo con el Objeto, su destinación y el periodo o fecha de ejecución del Convenio. 1.1 En la Cláusula Primera se dice: El objeto del presente convenio es la Cooperación Interinstitucional: “APOYAR LA PARTICIPACION DE LOS DEPORTISTAS PRACTICANTES DEL CICLISMO DE ALTO RENDIMIENTO EN COMPETENCIAS DEL NIVEL INTERNACIONAL EN REPRESENTACION DEL DEPARTAMENTO DE BOYACA”. […] 1.3 Los recursos aportados por la Gobernación de Boyacá para la ejecución del convenio 002509, se ejecutaron para cubrir obligaciones de una vigencia anterior ya que los gastos reportados, en su totalidad, corresponden a cuentas causadas en la temporada ciclística del año 2010, no existiendo correspondencia entre dichas ejecuciones y la Cláusula Quinta que establece: “TERMINO DEL CONVENIO: El presente convenio tendrá una duración de cuatro (4) meses contados a partir de la legalización, prorrogable de común acuerdo por escrito entre la partes”.
Es necesario precisar que el convenio fue legalizado el 29 de diciembre de 2010 y que en los documentos aportados para la interventoría no aparece concretamente en cuales eventos deportivos realizados en el año 2011 se participó y ejecutó el presupuesto. Igualmente no aparece prórroga alguna del convenio. 2. La Cláusula Sexta establece claramente que la entidad ejecutora del Convenio es INDEPORTES.
De acuerdo con los informes, el manejo de los recursos lo realizó la Liga de Ciclismo de Boyacá, para lo cual no existe un soporte legal mediante el cual y con el consentimiento del 11 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Departamento haya cedido la responsabilidad de la ejecución de dicho convenio a la Liga de Ciclismo de Boyacá. […] (sic para toda la cita). viii) Oficio de 21 de octubre de 2011 (recibido por su destinatario el 24 siguiente), a través del cual el interventor pide del accionante, secretario de hacienda de Boyacá, su orientación para verificar las inconsistencias encontradas y poder «[…] cumplir con […] la liquidación del Convenio […]» (f. 431). ix) Oficio de 23 de enero de 2012, con el que el interventor del convenio 2509 de 2010 indica a la entonces secretaria de hacienda de Boyacá que el 16 de marzo y 24 de octubre de 2011 reportó al demandante «[…] el avance del convenio y manifestándole mi preocupación por la no presentación de los informes por parte del ejecutor y por algunas inconsistencias encontradas; de igual manera en la misma nota, solicité al Dr. Rosas me diera instrucciones precisas para continuar con la labor que fue encomendada, sin que obtuviera respuesta alguna» (ff. 101 y 102).
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único (CDU) establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido 12 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes4: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias5: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 6. 4 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 5 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 6 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 13 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 3.6 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de las causales de anulación invocadas en la demanda.
De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA7, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Se estableció la comisión de la falta (tipicidad), la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad del actor.
Para dilucidar este tema, resulta importante recordar, en primer lugar, lo concerniente a la figura jurídica de la ordenación del gasto, para lo cual el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», dispone:
ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. […] En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades 7 «Presunción de legalidad del acto administrativo.
Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]». 14 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica: […] (subraya la Sala).
De acuerdo con lo anotado, es en el ordenador del gasto del ente público en quien recae la facultad de obligar a este frente a terceros, a partir de los lineamientos legales y reglamentarios, a través de contratos o convenios interadministrativos orientados a asegurar el buen servicio y garantizar el cumplimiento de los fines estatales a su cargo8.
Dicha facultad, como se anotó, puede ser delegada en los servidores públicos adscritos al nivel directivo, como previamente lo autorizó la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública», así:
ARTÍCULO
12. DE LA DELEGACIÓN PARA CONTRATAR. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. […].
Conforme al artículo 60 de la citada Ley 80 de 19939, «Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación», en cuya acta «[…] constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo», trámite que requiere la participación del «[…] jefe o representante legal de la entidad y ordenador del gasto o el servidor en quien este hubiese válidamente delegado esta, y el representante legal del contratista, según el caso» (se subraya), comoquiera que «[…] concurren los 8 Artículo 3º de la Ley 80 de 1993: «DE LOS FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL.
Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. […]». 9 Texto de la Ley 80 de 1993, con la modificación introducida por la Ley 1150 de 2007. 15 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación intereses de la entidad estatal y del contratista, por lo que resulta determinante, con el fin de que tenga efectos vinculantes, que intervengan en su realización o adopción […]»10.
Por consiguiente, entre las obligaciones asignadas al ordenador del gasto (titular o delegado) de una persona jurídica de derecho público, se encuentra no solo la de suscribir y comprometer a esta frente a terceros, sino la de liquidar los contratos, con el propósito de que los intervinientes (Estado y contratista) zanjen cualquier diferencia suscitada respecto de lo acordado y declararse, finalmente, a paz y salvo entre ellos.
En el presente caso, el accionante alega que, contrario a lo concluido por las autoridades disciplinarias y el a quo, (i) eran el interventor y el contratista los responsables de liquidar el convenio, (ii) los manuales de funciones del empleo de secretario de hacienda y el de interventoría y supervisión de Boyacá no le imponen la tarea de «[…] realizar las actividades propias para la liquidación unilateral o bilateral […]» (f. 1251);
(iii) en todo caso, no se colmaron los requisitos consignados en el último manual para adelantar tal procedimiento; (iv) el interventor, en oficios de 12 de agosto y 24 de octubre de 2011, solo pidió «información para la liquidación», cuando lo que le correspondía era elaborar la respectiva acta, por «[…] ser intermediario directo entre la entidad contratante […] y la entidad ejecutora INDEPORTES» (f. 1263); y (v) prestó sus servicios como secretario de hacienda hasta el 31 de diciembre de 2011, por lo que solo hubiera contado con dos (2) meses y seis (6) días para realizar la referida liquidación que, por cierto, luego de siete (7) años no se ha concretado.
En tal sentido, se advierte que no le asiste razón al apelante en su dicho, pues aunque, en efecto, el manual de interventoría y supervisión del ente territorial prevé que el acta de liquidación «[…] se suscribe, entre el interventor y el contratista y con el visto bueno del Secretario de despacho de la sectorial que realiza la interventora y/o supervisión y del Departamento de Boyacá a través del delegado para la contratación» (sic), es decir, sin la participación, en principio, del ordenador del gasto o el secretario de hacienda, lo cierto es que entre las funciones de este último cargo se encuentran las de «Dirigir y supervisar el desarrollo de las Interventorías que tengan relación contractual con la Gobernación de Boyacá, en cooperación con la Dirección Jurídica y 10 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Álvaro Namén Vargas, radicación 11001-03-06-000-2015-00067-00 (2253). 16 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación la dependencia fuente de intervención», así como «[…] las demás […] que le sean asignadas y las señaladas por la Constitución Política, la ley, las ordenanzas y estatutos», lo que denota su especial (e innegable) grado de incidencia en ese trámite contractual.
De manera que, como el 17 de marzo y 24 de octubre de 2011 recibió del interventor solicitud de asesoría para proceder a la liquidación del convenio, lo que debió hacer el demandante, por lo menos, fue adelantar las gestiones para adoptar la mejor decisión o informar a la dependencia responsable para que asumiera el caso, y no guardar silencio, toda vez que, si en gracia de discusión se aceptara que no tenía injerencia, recuérdese que entre las obligaciones de todo servidor público está la de «Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración y proponer las iniciativas que estime útiles para el mejoramiento del servicio»11, «[…] buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato»12; al paso que «[…] responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley»13 (se subraya), cuanto más si advirtió (como lo aduce en sede judicial) que el interventor, pese a su experticia en esa labor, no había procedido conforme a la normativa y reglamentos aplicables que, a juzgar por lo aseverado en el asunto sub judice, él sí conocía. En este orden de ideas, a pesar de que la Administración tuviera plazo para liquidar el convenio luego de su desvinculación, lo cierto es que durante el período en que tuvo acceso a esa información (así fuera corto) no desplegó ninguna acción tendiente a solucionar o promover un arreglo u orientó al interventor para que prosiguiera con el respectivo trámite, exigencia mayor para quien figura como ordenador del gasto, comoquiera que su gestión involucra el control de aspectos financieros y presupuestales de la entidad, lo que exige su comparecencia (como se anotó en líneas precedentes); lo 11 Numeral 24 del artículo 34 del CDU. 12 Artículo 26 de la Ley 80 de 1993: «DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD.
En virtud de este principio: […]». 13 Artículo 51 ibidem: «DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. El servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley». 17 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación anterior, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria de quienes, con posterioridad, asumieron esas tareas.
En tal virtud, no encuentra la Sala que las autoridades disciplinarias hayan investigado y sancionado al actor sin sustento probatorio o legal, dado que, incluso, desataron argumentos análogos a los analizados en el sub lite, así: Así las cosas, tenemos que el interventor, en compañía del contratista, deben elaborar el acta de liquidación del negocio jurídico, no obstante ello, no implica que no exista deber funcional en el secretario de hacienda, delegado para la contratación en el departamento de Boyacá, puesto que el acta de liquidación debe ser suscrita por él en su condición de ordenador del gasto.
El [actor] tenía la facultad de ordenación del gasto […], en virtud de lo dispuesto por el Decreto Departamental Nº 1447 del 19 de marzo de 2009 […]. Conforme a lo anterior, tenemos que tanto el manual de supervisión e interventoría […], así como, el documento arrimado con su escrito de apelación […] dan cuanta del deber funcional que ostentaba el implicado ROSAS CARO, para celebrar y suscribir el acta de apelación del convenio Nº 2509 de 2010, no siendo, por lo tanto, de recibo el argumento del recurrente que existe una indebida adecuación típica y que no era deber funcional […] realizar la liquidación del negocio jurídico. […] al acta de liquidación corresponde al documento en el cual se consignan acuerdos, compensaciones, se determina responsabilidad cuantas pendientes y se fija ejecución del negocio; el deber de liquidar los negocios jurídicos no recae únicamente en cabeza del interventor o supervisor, sino que, como lo plantea el manual de supervisión e interventoría de la gobernación de Boyacá, se encuentra bajo responsabilidad y orbita de competencia del ordenador del gasto […] […] independientemente si la liquidación se realiza bilateral o unilateral, los acuerdos que se pactan o las decisiones que se adoptan en su texto, pueden comprometer recursos de la entidad, por lo tanto, al obligar o liberar de obligaciones a las entidades públicas, el acta de liquidación resulta ser un documento que debe ser suscrito por el ordenador del gasto, quien tiene la facultad, deber y función de comprometer a la entidad. […] Diferente resulta lo alegado por el […] recurrente, en el sentido de que el acta de liquidación la debía proyectar y revisar funcionarios distintos […], esta situación que si bien resulta ser cierta […], no resulta ser una 18 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación circunstancia de exclusión de responsabilidad el hecho de un tercero, puesto que en materia disciplinaria dicha eximente no está taxativamente dispuesto en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002. […] Así las cosas, la decisión de primera instancia no endilga responsabilidad objetiva al [accionante] […] […] frente al término de liquidación esta Delegada ha reseñado que corría durante los 6 meses después del cumplimento del plazo o terminación anticipada, no obstante posterior a dicho tiempo la entidad no pierde competencia para liquidar, la imputación se hace hasta el 31 de diciembre de 2011, fecha en la cual se retiró del cargo […], pero el hecho de que de forma posterior pudiese liquidarse el convenio no mengua o morigera el incumplimiento del deber de efectuar balance de lo pactado, atendiendo el posible incumplimiento por parte de Indeportes Boyacá […] Ahora bien, frente al argumento que solamente hasta el 25 de octubre de 2011, el supervisor del convenio […] dirigió oficio al entonces secretario de hacienda, en el cual deba cuenta de las irregularidades presentadas […] y, que le era imposible para el implicado realizar en dos meses antes de su retiro alguna actividad, debemos decir que si aún solo hasta el 21 de octubre tuvo conocimiento, la situación ameritaba el accionar oportuno y diligencia, que en los meses que le restaban de servicio podía haber resuelto la situación. […] el mismo reconoce [es decir, el accionante] que el deber funcional recae en el secretario (a) de hacienda, reconociendo que la persona que asumió después de [él] debió satisfacer el deber funcional, esta declaración confirma, sin lugar a dudas la posición del A quo y de esta Delegada, en el sentido, que el deber funcional del señor ROSAS CARO, era el de liquidar el negocio jurídico. […] (sic para toda la cita).
Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular imputada al demandante tuvo ocurrencia, lo que constituyó incumplimiento del deber funcional y que corresponde a la descripción típica de carácter grave, como se concluyó en el trámite disciplinario, máxime cuando él aceptó expresamente que «[…] debió ejercer control y vigilancia, sobre las acciones del interventor […]» (f. 126314).
Los razonamientos expuestos revelan, entonces, que las decisiones acusadas 14 Escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia. 19 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación colmaron los presupuestos de validez, dada su conformidad con el ordenamiento jurídico superior al que estaban sometidas para su expedición; fueron adecuadas a los fines de la norma que las autoriza, y proporcional a los hechos que les sirvieron de causa, que descartan la existencia de los vicios alegados por el actor.
De modo que la aludida emisión irregular de los actos demandados no existe en lo sustancial o material, ni en lo formal, en virtud de que se sujetaron al ordenamiento jurídico en cuanto a los motivos, los fundamentos, el procedimiento y la competencia de la autoridad disciplinaria que los emitió. En lo concerniente a los derechos del accionante, constata la subsección que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas las garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos, nulidades y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.
Por último, dado que el demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201615, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 20 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta subsección considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron 21 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del actor, se revocará la condena en costas.
Sin más consideraciones y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos cuestionados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará parcialmente la sentencia apelada, en cuanto negó las súplicas de la demanda; y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte accionante.
Por otro lado, en atención a que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la Nación – Procuraduría General de la Nación, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel16. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 13 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º. Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante. 3º.
Reconócese personería al abogado Rafael Eduardo Bernal Vilaró, con cédula de ciudadanía 80.086.070 y tarjeta profesional 134.997 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Nación – Procuraduría General de la Nación, en los términos del poder otorgado. 16 Obrante en el índice 14 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica SAMAI. 22 Expediente: 15001-23-33-000-2017-00753-01 (6453-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rafael Humberto Rosas Caro contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS