11001031500020240466001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202404660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño1 Demandada: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad y iii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 24 de octubre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Cfr. Índice 2 de Samai. Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en medio digital. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de febrero de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio de la acción de repetición identificado con el número único de radicación 050012331000201101344-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, el 28 de julio de 2010, el apoderado del Departamento de Antioquia presentó demanda en ejercicio de la acción de repetición contra Margarita María Ángel Bernal, Marino Rafael Castillo Padrón y ella, para que se declarara su responsabilidad patrimonial a título de culpa grave y, como consecuencia, se les condenara al pago de $971.827.331, dinero que el ente territorial debió pagar en cumplimiento de las sentencias proferidas por el Juzgado Séptimo Laboral de Descongestión de Medellín y la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Medellín el 26 de junio de 2009 y el 14 de mayo de 2010. 4.

Indicó que, el Tribunal Administrativo de Antioquia, profirió sentencia, en primera instancia, el 9 de febrero de 2018, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 5. Manifestó que, interpuso recurso de apelación con Margarita María Ángel Bernal, frente al cual, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de febrero de 2024, resolvió: 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño “[…]

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de febrero de 2018, que accedió a las pretensiones de la acción de repetición ejercida por el departamento de Antioquia. […]”. 5.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Conforme a la jurisprudencia citada, y en atención a las estipulaciones contractuales, resulta claro que Adriana Patricia Muñoz Londoño, como interventora del contrato, tenía entre sus funciones la tarea de verificar el pago oportuno de aportes parafiscales por parte del contratista, so pena de la imposición de “multas sucesivas del cinco por ciento (5%) del monto dejado de pagar, hasta tanto se dé cumplimiento, previa verificación de la mora mediante liquidación efectuada por la entidad administradora.

Cuando durante la ejecución del contrato o a la fecha de su liquidación se observe la persistencia de este incumplimiento por cuatro (4) meses, la entidad estatal dará aplicación a la cláusula excepcional de caducidad administrativa” (cláusula décimo segunda). […]”. […] “[…] Los medios de prueba documentales acreditan que las actuaciones de la demandada Adriana Patricia Muñoz Londoño, en el lapso que ejerció la interventoría del contrato de obra, que transcurrió entre el 9 de febrero de 2004 y el 2 de noviembre de 2004, se circunscribieron al envío al contratista de un memorando con recomendaciones para el desarrollo del contrato, entre las que citó la obligación de presentar las constancias referidas para el pago de actas de obra, y la elaboración de un “cuadro de recibo de obra”.

No exigió del contratista Marino Rafael Castillo las constancias de cumplimiento de pago de las obligaciones laborales y aportes a seguridad social de su personal en ese periodo, ejercicio que hubiera permitido advertir el incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista, presentado desde septiembre de 2004 según consta en la sentencia condenatoria.

De acuerdo con ello, la actuación oportuna de la interventora sí habría podido evitar el incumplimiento del contratista. […]”. […] “[…] Por consiguiente, los argumentos expuestos por la recurrente para justificar su omisión carece de sustento jurídico y fáctico, porque el ejercicio eficiente de sus funciones le imponía conocer del incumplimiento de las obligaciones laborales a cargo del contratista con antelación a la reclamación presentada por los trabajadores el 3 de octubre de 2005, pues las prestaciones adeudadas reconocidas en la sentencia condenatoria se causaron desde septiembre de 2004, época en que la demandada ejercía labores de interventoría. Bajo ese marco funcional, resulta claro que Adriana Patricia Muñoz Londoño, por razón del ejercicio de las funciones como interventora y técnica de la Secretaría de Infraestructura de la gobernación de Antioquia, encargada del control y vigilancia del contrato de obra, conocía del incumplimiento de las obligaciones laborales del personal vinculado por el contratista desde la fecha en que dejó de recibir las constancias de pago de los aportes a seguridad social; conocimiento que le imponía reportar la circunstancia oportunamente para que se adelantaran las gestiones necesarias para el reconocimiento de las multas y garantías correspondientes.

El 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño sólo reporte de las llamadas fallidas realizadas al contratista resulta insuficiente para acreditar el ejercicio eficiente de la interventoría a su cargo, de la que dependía la ejecución de los mecanismos legales que le hubieran permitido al ente territorial el cobro de la garantía. Por lo expuesto, es viable concluir que la inexcusable omisión del deber de vigilancia y control del contrato a cargo de Adriana Patricia Muñoz Londoño en condición de interventora y técnico de la Secretaría de Infraestructura Física de la gobernación de Antioquia, tuvo relación directa con el hecho origen de la condena, pues la misma devino por la comprobación del incumplimiento de las obligaciones laborales del personal vinculado por el contratista para la ejecución de la obra, que la demandada debía vigilar periódicamente y reportar su inobservancia para adelantar las gestiones de cobro de garantías y multas previstas en el contrato de obra. […]”. […] “[…] En síntesis, el comportamiento omisivo desplegado por la accionada Margarita María Ángel Bernal, en condición de secretaria de infraestructura del departamento de Antioquia, durante la ejecución y liquidación del contrato de obra, está directamente relacionado con el hecho origen de la condena, pues la negligencia en el ejercicio de las funciones de control y vigilancia del acuerdo contractual incidieron en la estructuración del hecho que dio lugar a la condena laboral, porque: (i) dictó el acto de liquidación unilateral en el que ordenó el pago al cesionario del crédito sin hacer mención a la autorización expresa que requería para su procedencia (cláusula séptima del contrato);

(ii) desatendió las herramientas legales y contractuales para la imposición de multas ante la falta de acreditación del pago de aportes a seguridad social por parte del contratista (cláusula 12 del contrato); (iii) omitió hacer efectiva la garantía de salarios y prestaciones (cláusula novena del contrato), para cesar el impago y, con ello, evitar la condena solidaria en contra del ente territorial como “beneficiario o dueño de la obra”, agravada por la persistencia del incumplimiento.

Bajo ese escenario, la distribución del monto a reintegrar que la recurrente consideró carente de explicación resulta razonable frente al comportamiento negligente de Margarita María Ángel Bernal, pues se encuentra debidamente acreditado que la actuación omisiva repercutió en sumo grado a la estructuración del hecho que dio lugar a la condena solidaria impuesta en contra del departamento de Antioquia y el contratista Marino Rafael Castillo. 4.10.

Por las razones expuestas resulta forzoso concluir que la respuesta al problema jurídico planteado es afirmativa, ya que se encuentra plenamente demostrado que el comportamiento de Adriana Patricia Muñoz Londoño y Margarita María Ángel Bernal, en condición de servidoras públicas de la división de infraestructura del departamento de Antioquia, a cargo de la interventoría y vigilancia del contrato de obra pública suscrito con Marino Rafael Castillo Padrón, configuró una conducta gravemente culposa por la inexcusable omisión de sus funciones, generadora de responsabilidad patrimonial al incidir en la estructuración del hecho que dio lugar a la condena objeto de la pretensión de reembolso […]”. 6.

Sostuvo que, Margarita María Ángel Bernal solicitó aclaración de la providencia, y la Corporación mediante auto de 17 de junio de 2024, resolvió lo siguiente: 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño “[…]

PRIMERO: NEGAR la solicitud de aclaración de la sentencia del diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), que presentó Margarita María Ángel Bernal, a través de su apoderado. […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA. Que se sirva el Despacho, Declarar la PROCEDENCIA DE ESTA ACCIÓN DE TUTELA, en contra de la SUB SECCIÓN C, SECCIÓN TERCERA, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, en aras de tutelar los principios, garantías y derechos fundamentales, constitucionales y humanos de la Accionante, ampliamente protegidos por la Constitución Nacional, en especial los contenidos en los artículos 29, 13 y 229, ampliamente desarrollados en la jurisprudencia constitucional e internacional y los instrumentos internacionales sobre los mismos, que integran nuestro bloque de constitucionalidad y que permiten su aplicación directa y ex oficio convencionalmente.

SEGUNDA. Que se sirva el Despacho, Ordenar a la SUB SECCIÓN C, SECCIÓN TERCERA, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, que revoque parcialmente la Sentencia, que confirmó el fallo de Primera Instancia, en cuanto a revocar totalmente la Condena contra la Accionante, por carecer de prueba de la conducta culposa reprochada.

TERCERA. Que se sirva el Despacho, Ordenar a la SUB SECCIÓN C, SECCIÓN TERCERA, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO que ejecute todas las acciones y órdenes presentes y futuras necesarias, para compensar y aminorar el daño antijurídico ya causado en la parte Accionante, ya que, es un daño actual, cierto, grave e irreparable, causado por el incumplimiento de obligaciones legales y constitucionales de la Parte Accionada. […]”. 7.1.

Como fundamento de su solicitud consideró2: “[…] Se trata en esta Acción Constitucional de evidenciar cómo en el trámite del proceso se hizo evidente la falta de valoración de las pruebas en su conjunto, la valoración equivocada de las pruebas o la falta de valoración de pruebas, que llevaron a la confirmación de una condena injusta en contra de la accionante, vulnerando sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO (Art 29 Constitución del 91), LA IGUALDAD REAL Y EFECTIVA ANTE LA LEY (Art 13 ibidem) y EL ACCESO A LA ADMINSTRACIÓN DE JUSTICIA (Art 229 ib), al que subyacen LA BUENA FE CONSTITUCIONAL Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA, consagrados en el artículo 29, 13 y 229 de la Constitución Política de 1991.

En el fallo censurado mediante esta Acción Constitucional se realizaron varias AFIRMACIONES NO PROBADAS, respecto de la responsabilidad y de la conducta de la accionante ADRIANA PATRICIA MUÑÓZ LONDOÑO, durante la ejecución y liquidación del CONTRATO DE OBRA NÚMERO Nº 2003-CO-20-0286, contrato en 2 Transcripción literal del texto. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño el cual, EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, es el DUEÑO Y BENEFICIARIO DE LA OBRA y, por tanto, éste último fue SOLIDARIAMENTE RESPONSABLE, frente a los trabajadores del CONTRATISTA DE OBRA, por sus “obligaciones laborales”. […]”. […] “[…] En los numerales 4.7.3. y 4.8. de la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que se reprocha mediante esta Acción Constitucional, se enmarcan las actuaciones de las recurrentes, en la etapa de ejecución y liquidación del contrato de obra, empezando por la ingeniera ADRIANA PATRICIA MUÑÓZ LONDOÑO, dejando sin análisis alguno, un hecho fundamental, como lo era, la designación de funciones de la accionante, de la que no obra acto administrativo alguno de delegación bajo la Ley 489 de 1998, vigente para la época de los hechos que dieron origen al proceso.

En el numeral 4.7.3.3. de la mencionada decisión se indica que la accionante fue informada del incumplimiento de pago de cuatro (4) quincenas, a los trabajadores del CONTRATISTA DE OBRA, desde el 11 de octubre hasta el 5 de diciembre de 2004 y se afirmó en este numeral “(…) En la parte final indicó el envío de una copia del oficio a la ingeniera Adriana Muñoz, “interventora” 53.

(…)” Hecho ocurrido un año después de que la accionante terminara su cargo de Profesional Universitaria en la dirección de conservación de vías, de la Secretaría de Infraestructura Física por supresión del cargo, momento para el cual ya detentaba el cargo de Técnica, ahora en la dirección de desarrollo y evaluación contractual, de la misma Secretaría de Infraestructura Física.

De lo anterior no obra prueba alguna en el proceso, esto es, no obra prueba de la notificación o comunicación a la accionante de los oficios del 3 de octubre y 24 de noviembre de 2005 como se afirma en el fallo, como tampoco existen pruebas en el proceso de la notificación o comunicación a ella de los hechos enumerados como 4.7.3.4. y 4.7.3.5. […]”. […] “[…] Tampoco obra prueba en el proceso de que la Accionante Ingeniera MUÑÓZ LONDOÑO, antes del interregno del 13 DE SEPTIEMBRE AL 02 DE NOVIEMBRE DE 2004, esto es, CINCUENTA (50) DÍAS, hasta que culminó su cargo de cargo de Profesional Universitaria, en la dirección de conservación de vías, hubiera sino notificada del incumplimiento de acreencias laborales y mucho menos de falta de pago al SGSS, acreencias laborales que fueron informadas casi un año después, cuando la accionante Ingeniera MUÑÓZ LONDOÑO, ya estaba en el cargo de Técnica, de la dirección de desarrollo y evaluación contractual de la Secretaría de infraestructura de la Gobernación de Antioquia.

Además, es muy importante resaltar que la Accionante Ingeniera MUÑÓZ LONDOÑO, no fue nunca informada de incumplimientos de pagos al SGSS y parafiscales, concepto que tampoco fue objeto de la demanda, que condenó solidariamente a la Gobernación de Antioquia y que dentro del contrato de obra, era una obligación de la Interventoría, su verificación, como requisito para el pago. […]”. […] “[…] El fallo reprochado de la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pretermitió la valoración del concepto de SOLIDARIDAD LEGAL, al no tomar 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño en cuenta, las Sentencias en materia laboral, del 26 de junio de 2.009 y 14 de mayo de 2010, aportadas como pruebas de la demanda, que determinaron que existió solidaridad legal, por virtud del Artículo 34 del CST y la Jurisprudencia al respecto, de la Honorable Corte Suprema de Justicia y por esto, condenó solidariamente al contratista y la Gobernación de Antioquia, por salarios, prestaciones sociales y sanciones moratorias y no condenó por pagos al Sistema General de la Seguridad Social y parafiscales. […]”.

Actuación 8. El Despacho sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de septiembre de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a la autoridad judicial accionada; y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo a la Sala Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, al Departamento de Antioquia, a Margarita María Ángel Bernal y a Marino Rafael Castillo Padrón, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la acción de tutela, o en su defecto, negar el amparo solicitado. Para tal efecto manifestó lo siguiente: “[…] En ese orden, el defecto fáctico formulado en el escrito de amparo no fue planteado en los términos antedichos.

La accionante, sin embargo, no indicó con precisión, cual (sic) o cuales (sic) pruebas fueron analizadas de manera “arbitraria, parcial y caprichosa”, con lo cual se configuraría un yerro ostensible, flagrante y manifiesto que tuviera incidencia en la decisión, pues simplemente mencionó que en la sentencia hubo una evidente “falta de valoración de las pruebas en su conjunto” y una “equivocada valoración de las pruebas”.

Ante esta falencia argumentativa, el juez de tutela tendría que analizar cada prueba del expediente ordinario, para determinar si, en efecto, esta Subsección incurrió en el yerro protestado al dictar sentencia, juicio que invade las funciones propias del juez natural y que convertiría este trámite constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario de repetición. Si bien cabe afirmar que las partes pueden protestar la configuración de errores relacionados con la valoración del material probatorio y su injerencia en la decisión cuestionada, lo cierto es que la simple inconformidad con lo decidido en la providencia, per se, no habilita al juez constitucional a realizar un estudio de las pruebas que la autoridad judicial contra la que se dirige la acción tuvo en cuenta al resolver el asunto.

Por el contrario, compete al interesado demostrar, en función de los requisitos enunciados por la jurisprudencia constitucional, las pruebas que la autoridad dejó de valorar, aquellas que valoró indebidamente, o a las que dio un alcance distinto, y que tuvo como consecuencia una afectación al debido proceso. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño 2.2.

Aparte, los argumentos formulados en el escrito de solicitud de amparo desconocieron el análisis realizado en la sentencia para concluir que había lugar a condenar en repetición, pues soslayó el trabajo realizado por la Sala al analizar las actuaciones de cada una de las personas demandadas, con el fin de determinar si estas habían repercutido en el hecho que dio lugar a la condena solidaria impuesta contra el ente territorial.

Para ello, la Subsección, desde la formulación del problema jurídico, buscó definir el grado de participación que había tenido cada uno de los demandados con su respectiva conducta, de conformidad con las funciones que debían cumplir en el desarrollo del contrato; análisis que realizó a la luz de los criterios establecidos en la sentencia SU-354 de 2020, respecto del juicio de responsabilidad patrimonial y del análisis del elemento subjetivo, es decir, del dolo o de la culpa grave.

Además, los fundamentos de la acción de tutela reiteraron los argumentos formulados en el proceso ordinario de repetición. Tal insistencia denota una mera inconformidad de la accionante respecto de lo concluido en el proceso, que no trasciende del asunto litigioso en tanto no demuestra la configuración de un yerro en la sentencia que vulnerara el derecho al debido proceso, en cuanto cuestiona el fallo como si el mecanismo de amparo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. 2.3.

En tales condiciones, los argumentos de la solicitud de amparo carecen de relevancia constitucional, pues lejos de exponer las circunstancias en que la decisión cuestionada habría vulnerado los derechos fundamentales invocados por la configuración de los defectos formulados, pretenden utilizar este mecanismo para plantear de nuevo el debate de orden legal que ya fue abordado en el proceso de repetición. Así las cosas, en este caso la tutela no procede al no satisfacer el requisito antes mencionado. […]”. 10.

El Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe en los siguientes términos: “[…] Así mismo, debo indicar que la decisión adoptada se encuentra conforme a derecho, razón por la cual, no se ha vulnerado de ningún modo, los derechos fundamentales invocados por la accionante; ni se acreditaron los requisitos exigidos para la procedencia de la acción constitucional, entre los cuales se encuentra la subsidiariedad. […]”. 11.

El Departamento de Antioquia, Margarita María Ángel Bernal y Marino Rafael Castillo Padrón guardaron silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 12. La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia de tutela, en primera instancia, el 24 de octubre de 2024, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la señora Adriana Patricia Muñoz Londoño contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. […]”. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño 12.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre, de entrada, la vulneración de garantías constitucionales que permitan superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) pretende reabrir un debate ya zanjado en el proceso de ordinario, y;

(iii) no se evidencian afectaciones a derechos fundamentales dentro de la acción de repetición tramitada bajo el radicado 05001- 23-31-000-2011- 01344-00/011. Al respecto, tanto el juez de primera como de segunda instancia arribaron a la misma conclusión después de analizar el material probatorio obrante en el proceso y es que, a juicio de estos, se configuraron los elementos de culpa grave y dolo respecto del actuar negligente de los demandados frente a la falta de vigilancia y control en el cumplimiento de las responsabilidades laborales derivadas del contrato 2003-CO-20- 0286, indicando que se estableció: i) la condición de servidores públicos de las personas contra la que se repite; ii) la obligación reparatoria del Estado por el incumplimiento de sus obligaciones, en los términos consignados por el juez laboral en el proceso 015-2006-0120; iii) el pago efectuado por el Departamento de Antioquia, por la suma de $962.118.121, y; iv) una conducta dolosa o gravemente culposa.

En todo caso, no se denota un yerro en el estudio probatorio, porque el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, fundamentó su decisión en el contenido de las pruebas, las que le permitieron evidenciar que la señora Yaneth Campos Castaño ya se encontraba privada de la libertad de manera válida, por lo que estaba en la obligación jurídica de soportar la restricción. […]”. […] “[…] Conforme lo expuesto, se advierte que el amparo constitucional estudiado no tiene la entidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, toda vez que la discusión planteada por la actora pone en evidencia una inconformidad con la valoración probatoria efectuada por el juez natural, que lo llevó a concluir que se configuró un actuar culposo por la accionante, al faltar a los deberes encomendados por la entidad territorial en la ejecución del referido convenio, y específicamente, en lo que atañe a la falta de pago de emolumentos salariales y prestacionales de los trabajadores por el contratista de la obra pública.

Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías y hacer un uso de lenguaje de carácter constitucional, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional. Máxime cuando no se evidencia prima facie la vulneración de los derechos fundamentales por la autoridad judicial accionada.

La carga argumentativa a la que hace alusión la Corte Constitucional no se satisface simplemente con enunciar y transcribir artículos de la Constitución Política para cumplir el mencionado ejercicio, sino que dicha labor comprende un ejercicio argumentativo mucho más profundo, que permita advertir la existencia de la transgresión de alguna garantía superior con relación a la decisión reprochada. […]”. […] 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño “[…] Ahora bien, pese a que, la actora acusa que la providencia cuestionada vulnera principios contenidos en la Carta Política e indica que no se valoraron debidamente los medios de prueba existentes, de los argumentos expuestos en el escrito de tutela se evidencia que lo que busca es que el juez de tutela realice un nuevo estudio de los planteamientos y pruebas ya examinados en el medio de control de repetición por el juez contencioso -en las dos instancias-, en el que se encontró configurado el régimen de responsabilidad por culpa grave de la señora Ana Patricia Muñoz Londoño por omitir de manera grave sus obligaciones como interventora de la ejecución del contrato 2003-CO-20-0286, lo que lleva a concluir que la accionante pretende utilizar la tutela como una tercera instancia. En ese sentido, aunque alega el defecto fáctico por la indebida valoración de los medios de prueba, lo que se advierte realmente es que procura que por este mecanismo se realice un nuevo examen por el juez constitucional para lograr una interpretación más favorable al fin perseguido por la tutelante.

En ese sentido, busca que el juez constitucional realice un ejercicio hermenéutico que en principio es competencia del juez contencioso. […]”. […] “[…] La Sala concluye que la discusión planteada en la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional, por lo que se impone declara (sic) la improcedencia de éste. […]”.

La impugnación 13. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado por las siguientes razones3: “[…] Lo primero que debe indicarse, es que el planteamiento de la trasgresión de derechos constitucionales fundamentales y humanos, expuestas al juez constitucional, en este caso, la Sección Quinta del Consejo de Estado, a quien le correspondió por reparto la Acción de Tutela en primera instancia, se circunscribió a un precario y superficial desarrollo argumentativo, contenido en casi 4 páginas de las 14 que contiene el fallo, en las que solo abordó el caso concreto en 5 párrafos y lo demás fue transcripción de jurisprudencia de la corporación, ello, de entrada comporta un análisis muy frágil e insuficiente de la situación planteada, máxime, si se tiene en cuenta que, por un lado, la demanda de tutela excede las 27 páginas y el trámite de la acción de repetición, además de haber tomado más de 13 años, los expedientes de primera y segunda instancia exceden, sumada una y otra, las 900 páginas, para indicar y acoger, solo lo expuesto por la contestación de la parte Accionada. […]”. […] “[…] Afirmaciones como que no exista un “argumento sólido que demuestre, de entrada, la vulneración de garantías constitucionales que permitan superar el requisito de relevancia constitucional” o que se “pretende reabrir un debate ya zanjado en el proceso (…) ordinario”, solo son muestra de que no se analizó de fondo la situación de la accionante y se acudió a lo afirmado por la parte Accionada. 3 Transcripción literal del texto. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño Tampoco puede admitirse la afirmación, de que el simple hecho de que ambas instancias en sede ordinaria hayan “coincidido” en el sentido de una decisión judicial, la torna inmodificable y no violatoria de derechos, admitir lo anterior, pretermite de entrada la Constitución y la Convención Americana de Derechos Humanos. Salta a la vista, que el fallo de tutela está compuesto por párrafos de “forma”, con los que se despacha sin ningún análisis, este tipo de acusaciones de trasgresión constitucional, lo que implica una revictimización del usuario de la administración de justicia, en su calidad de ciudadano. […]”. […] “[…] Llegamos justo a la relevancia Constitucional del caso sub examiné y el defecto factico del fallo censurado, mediante la Acción de Tutela, concluyendo en la indefectible procedencia del amparo constitucional, ya que, se dejaron de valorar pruebas y algunas se valoraron erradamente, llevando a la conclusión errada de la conducta culposa de la Accionante, y por tanto a su injusta condena, pues, tampoco obra una sola prueba dentro del proceso, que demuestre que la Accionante, tuvo conocimiento o fue notificada, del incumplimiento del contratista, entre los días 13 DE SEPTIEMBRE AL 02 DE NOVIEMBRE DE 2004, determinados como fecha de los hechos que originaron la “CONDENA POR OBLIGACIONES SOLIDARIAS” AL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.

Es contrario a la verdad el Hecho 2.2. del Medio de Control de Repetición, presentado y acogido por el fallador de segunda instancia, que se remitió a acoger el fallo de primera instancia del proceso ordinario “administrativo”, que afirmó la existencia de una “designación” como Interventora de la Accionante, dado que, no obra prueba de tal designación en ningún Acto Administrativo, y por lo mismo, no pudo a la luz del artículo 2, 6 y 209 de la Constitución Política, tener funciones de Interventora, ya que, era el/la Director/a de la Dirección de Conservación de Vías, de la Secretaría de Infraestructura Física, del Departamento de Antioquia, el delegado/a para la interventoría, mediante el CONTRATO DE OBRA Nº2003-CO-20-0286, mismo que tenía prohibición legal, de delegar lo que le había sido delegado (Artículo 11 de la Ley 489).

Por lo anterior, ruego de manera respetuosa, de los Honorables Consejeros, que conocerán este recurso, que ESTUDIEN DE FONDO LA ACCIÓN DE TUTELA PRESENTADA, juiciosamente hilvanada y argumentada, donde se anunció ordenadamente cada requisito de procedencia constitucional […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 16. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 17.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; vi) análisis del caso concreto y finalmente las vii) conclusiones de la Sala. 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 18.

Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 19. Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 20. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 21.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 22.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 24. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 25. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201412, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, consideró lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 12 Ut supra página 6. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [13]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [14]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [15].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [16].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: [13] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [14] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [17].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [18]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [19]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 26. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional consideró20: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos [17] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [18] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [19] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño fundamentales.”21 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”22 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 27.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 21Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Ibidem. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño 28.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202223 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción 23 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 29. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 30.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que 24 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 31. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 32. Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”. 25 Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 33.

Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 34. Atendiendo a que, la Corte Constitucional26 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 35. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de febrero de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio de la acción de repetición identificado con el número único de radicación 050012331000201101344-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 36.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño 37.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 38.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 38.1 Copia digital del proceso adelantado en ejercicio de la acción de repetición identificado con el número único de radicación 05001-23-31-000-2011-01344-01. Solución del caso concreto 39. Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. 40.

Como fundamento de su solicitud, la actora en su escrito de tutela señaló:27: “[…] Se trata en esta Acción Constitucional de evidenciar cómo en el trámite del proceso se hizo evidente la falta de valoración de las pruebas en su conjunto, la valoración equivocada de las pruebas o la falta de valoración de pruebas, que llevaron a la confirmación de una condena injusta en contra de la accionante, vulnerando sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO (Art 29 Constitución del 91), LA IGUALDAD REAL Y EFECTIVA ANTE LA LEY (Art 13 ibidem) y EL ACCESO A LA ADMINSTRACIÓN DE JUSTICIA (Art 229 ib), al que subyacen LA BUENA FE CONSTITUCIONAL Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA, consagrados en el artículo 29, 13 y 229 de la Constitución Política de 1991.

En el fallo censurado mediante esta Acción Constitucional se realizaron varias AFIRMACIONES NO PROBADAS, respecto de la responsabilidad y de la conducta de la accionante ADRIANA PATRICIA MUÑÓZ LONDOÑO, durante la ejecución y liquidación del CONTRATO DE OBRA NÚMERO Nº 2003-CO-20-0286, contrato en el cual, EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, es el DUEÑO Y BENEFICIARIO DE LA OBRA y, por tanto, éste último fue SOLIDARIAMENTE RESPONSABLE, frente a 27 Transcripción literal del texto. 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño los trabajadores del CONTRATISTA DE OBRA, por sus “obligaciones laborales”. […]”. […] “[…] En los numerales 4.7.3. y 4.8. de la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que se reprocha mediante esta Acción Constitucional, se enmarcan las actuaciones de las recurrentes, en la etapa de ejecución y liquidación del contrato de obra, empezando por la ingeniera ADRIANA PATRICIA MUÑÓZ LONDOÑO, dejando sin análisis alguno, un hecho fundamental, como lo era, la designación de funciones de la accionante, de la que no obra acto administrativo alguno de delegación bajo la Ley 489 de 1998, vigente para la época de los hechos que dieron origen al proceso.

Además, es muy importante resaltar que la Accionante Ingeniera MUÑÓZ LONDOÑO, no fue nunca informada de incumplimientos de pagos al SGSS y parafiscales, concepto que tampoco fue objeto de la demanda, que condenó solidariamente a la Gobernación de Antioquia y que dentro del contrato de obra, era una obligación de la Interventoría, su verificación, como requisito para el pago. […]”. […] “[…] El fallo reprochado de la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pretermitió la valoración del concepto de SOLIDARIDAD LEGAL, al no tomar en cuenta, las Sentencias en materia laboral, del 26 de junio de 2.009 y 14 de mayo de 2010, aportadas como pruebas de la demanda, que determinaron que existió 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño solidaridad legal, por virtud del Artículo 34 del CST y la Jurisprudencia al respecto, de la Honorable Corte Suprema de Justicia y por esto, condenó solidariamente al contratista y la Gobernación de Antioquia, por salarios, prestaciones sociales y sanciones moratorias y no condenó por pagos al Sistema General de la Seguridad Social y parafiscales. […]”. 41.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 42.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora propuso una afectación de sus derechos fundamentales que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de la acción de repetición y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 43.

Además, la Sala debe hacer énfasis que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedencia de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente28: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”29, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”30.

Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, 28 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 29 Sentencia SU-050 de 2018. 30 Sentencia SU-354 de 2017. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 44.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 45.

Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 46.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la actora con ocasión de la sentencia de 19 de febrero de 2024, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 47.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño controversia se encuentra limitado a asuntos legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 48.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de derechos fundamentales, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, se nieguen las pretensiones de la demanda de acción de repetición, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 49.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio.

Conclusiones de la Sala 50. Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 24 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró la improcedencia de la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 24 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04660-01 Actora: Adriana Patricia Muñoz Londoño SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.