CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 31 a 45). El señor Jorge Acevedo Hernández, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 50946 de 1º de noviembre y RDP 57794 de 20 de diciembre, ambas de 2013, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio recibido durante el año anterior a la adquisición de su estatus pensional; junto con el reajuste de las sumas adeudadas, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.
Por último, condenar en costas a la accionada. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que nació el 18 de junio de 1955 y prestó servicios como docente para los departamentos del Arauca y Meta durante más de 23 años. Que el 24 de octubre de 2013 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque la «[ ] Secretaría de Educación del Meta documenta que el régimen de Pensiones del solicitante es NACIONAL […]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913; 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 1º y 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989; 115 de la Ley 115 de 1994 y la Ley 43 de 1975 y el Decreto 81 de 1976.
Arguye que «[…] demostró cumplir los requerimientos legales para acceder a la pensión gracia (20 años de servicio y 50 años de edad), pero la UGPP no cumplió con las normas [ ] para el referido reconocimiento y pago. Por el contrario, partiendo de una subjetiva interpretación normativa, transgredió la Ley e hizo nugatorio el derecho que le asiste [ ], configurándose la violación directa de la Ley Sustancial, como causal de nulidad [ ]» (sic).
Que «[ ] la totalidad de los tiempos servidos en el DEPARTAMENTO DEL META corresponden a instituciones del orden nacionalizado, tal y como se demuestra con las certificaciones adjuntas a la demanda, por lo cual la UGPP no puede desestimar los tiempos prestados, pues no son de carácter NACIONAL como mal lo plantea en el acto administrativo atacado, muy por el contrario, son tiempos de servicio del orden nacionalizado en una entidad territorial departamental […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 77 a 81).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó falta de causa e inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción y buena fe. Asevera que «[…] pese a existir vinculación nacionalizada no se probaron los 20 años requeridos con vinculaciones territoriales [ ] además al probarse el tiempo mayoritario en vinculación NACIONAL y en consecuencia haber recibido recompensa de la nación definitivamente no es procedente el reconocimiento de la pretendida pensión gracia, se reitera, a un docente del orden nacional [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 122 a 132 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia de 2 de diciembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] se tiene acreditado y no está en discusión en el plenario que el tiempo laborado por el demandante entre el 12 de julio de 1978 y el 24 de marzo de 1987 fue como docente nacionalizado, con lo cual se acredita que se vinculó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980» (sic).
Agrega que «[ ] la vinculación del demandante con posterioridad al 12 de febrero de 1999 tiene naturaleza territorial […]», toda vez que, «[ ] si bien las certificaciones aportadas indican que el nombramiento era nacional, las mismas no corresponden a la realidad, puesto que tal como se explicó conforme a la Ley 91 de 1989 dicho nombramiento es del orden territorial, ya que se hizo por la Gobernación del Meta, para cubrir una vacante de dicha planta de personal [ ]» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados, ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer, liquidar y pagar [ ] a partir del 29 de mayo de 2010, una pensión gracia de jubilación, liquidada con el 75% del salario promedio devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, entre el 29 de mayo de 2009 y el 28 de mayo de 2010 [ ]»; y declaró «[ ] probada la excepción de “prescripción” propuesta por la entidad demandada, respecto a las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 24 de octubre de 2010». 1.4 El recurso de apelación (ff. 135 a 136).
La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pues, en su criterio, «[ ] revisado el expediente administrativo y las pruebas allegadas al mismo, con las que presuntamente se prueba el derecho al reconocimiento de la pensión gracia que reclama el demandante, claro resulta que no se cumplen los presupuestos señalados por la Ley para que proceda dicha prestación, por cuanto [ ] presentó VINCULACI[Ó]N NACIONAL y no cumplió con el requisito de 20 años como docente territorial [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 28 de febrero de 2022 (f. 138) y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre siguiente (f. 143), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte accionada presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró sus argumentos de contestación a la demanda, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento, el demandante nació el 18 de junio de 1955 (f. 16).
Constancia en la que el coordinador de talento humano de la secretaría de educación del Arauca informa que el actor «[ ] prestó sus servicios al Magisterio del Departamento [ ] Plaza Nacionalizad[a], nombrado (a) mediante Decreto Nº. 542 del 12 de julio de 1978, tomando posesión del cargo el mismo día, como docente de primaria en la Escuela Juan Jacobo Rosseau del Municipio de Arauquita, hasta el 24 de marzo de 1987, fecha en la cual se le aceptó la renuncia según Decreto No. 127 del 07 de abril de 1987 […]» (sic, f. 17). c) De conformidad con «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», emitido por la secretaría de educación de Arauca, el referido docente prestó servicios en condición de docente en propiedad, nombrado a través del precitado Decreto y se retiró del servicio por renuncia. En el tipo de vinculación indicó que era «Nacionalizado» (f. 18). d) El jefe de personal de la gobernación del Meta certificó el 27 de febrero de 2006 (CD, en F. 81, archivo 8) que el demandante: [ ] prestó sus servicios en la Coordinación de Educación Contratada, en el cargo de docente nacional y de tiempo completo en escuelas rurales y de difícil acceso.
Fue nombrado el 14 de marzo de 1990, en la escuela Nueva Colombia del municipio de Puerto Rico, según resolución 16161 del 15 de noviembre de 1990, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, hasta el 31 de enero de 1992. A partir del 01 de febrero de 1992, fue trasladado para la Escuela El Porvenir del municipio de Puerto Concordia, según resolución 05128 del 14 de junio de 1994, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, hasta el 21 de enero de 1993.
A partir del 22 de enero de 1993, fue trasladado para la Escuela La Primavera del municipio de Puerto Rico, según resolución 05128 del 14 de junio de 1994, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, hasta el 27 de enero de 1995. A partir del 28 de enero de 1995, fue trasladado para la Escuela Enrique Valoyes del municipio de Puerto Rico, según resolución 1995 del 06 de junio de 1995, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, hasta el 05 de septiembre de 1996.
A partir del 06 de septiembre de 1996, según resolución interna 0194, fue comisionado para la Escuela Santa Isabel de Guayabal de Upía del municipio de Cabuyaro, por la Secretaria de Educación Departamental hasta el 11 de febrero de 1999. A partir del 12 de febrero de 1999, por Decreto Administrativo 1368 del 30 de diciembre de 1998, obtuvo traslado nombramiento para la Escuela Bonifacio Gutiérrez del municipio de Cabuyaro — Meta. [ ] (sic) e) Decreto 1368 de 30 de diciembre de 1998 (f. 22), en el que el gobernador del Meta consideró: Que mediante disponibilidad presupuestal No. 847 del 20 de marzo de 1998, la Directora de la Unidad de Presupuesto, certifica que existe disponibilidad presupuestal en el Capítulo 2-XII-08-03, Sector 700, Código 710.
Proyecto 003 para el nombramiento de 20 docentes, 2 rectores y 2 secretarias Que mediante oficio de fecha 14 de diciembre de 1898 [se] informa que la Coordinación Contratada del Ariari no tiene ningún inconveniente para que se lleve a efecto el traslado nombramiento del profesor [ ] quien labora actualmente en el Centro Docente Enrique Valoyes del municipio de Puerto Rico.
DECRETA
ARTICULO PRIMERO: Nombrar en propiedad a JORGE ACEVEDO HERNÁNDEZ [ ] como docente de la ESCUELA BONIFACIO GUTIÉRREZ del municipio de Cabuyaro, según disponibilidad presupuestal No. 847 del 20 de marzo de 1998.
ARTICULO SEGUNDO: El docente nombrado tomará posesión del cargo ante el Gobernador del Departamento del Meta.
ARTÍCULO TERCERO: Para los fines legales pertinentes, envíese copia del presente decreto al Grupo de Recursos Humanos de la División Administrativa de la Secretaría de Educación del Meta. [ ] (sic). f) Acta de posesión 8 de 12 de febrero de 1999 (f. 23), en la que, en virtud del antedicho Decreto, el actor se posesionó ante el gobernador del Meta, con efectividad a partir de la misma fecha. g) «[F]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral», elaborado el 8 de octubre de 2013 por la secretaría de educación del Meta, que da cuenta de que el accionante prestó servicios como docente en propiedad, nombrado a través de Decreto 117 de 14 de marzo de 1990, con «cambio en el tipo de contrato» mediante Decreto 1368 de 30 de diciembre de 1998 y se encontraba activo para la fecha de expedición del documento.
En el régimen de pensiones indicó que era «Nacional» (ff. 19 a 21). h) «[F]ormato único para la expedición de certificado de salarios» expedido por la precitada secretaría, en el que señala que el educador de 2009 a 2011 devengó asignación básica y primas de vacaciones y navidad; y en 2010, además, recibió «Doceava de cesantías – Horas Extras D. 2277» (ff. 24 a 25). i) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 21 de octubre de 2013 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el citado profesor no presenta antecedentes disciplinarios j) Resolución RDP 50946 de 1º de noviembre de 2013, con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 24 de octubre del mismo año, formulada por el accionante, pues «[…] se evidencia con claridad que la Entidad certificadora Secretaría de Educación del Meta documenta que el régimen de pensiones del solicitante es NACIONAL [ ]» (sic, ff. 3 a 5). k) Por conducto de Resolución RDP 57794 de 20 de diciembre de 2013, la entidad demandada, al resolver el recurso apelación interpuesto por el peticionario, confirmó la decisión precedente (ff. 7 a 9).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 18 de junio de 1955 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 24 de octubre de 2013 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas RDP 50946 de 1º de noviembre de 2013 y RDP 57794 de 20 de diciembre siguiente, puesto que, en criterio de la entidad, el régimen de pensiones de aquel había sido certificado por la secretaría de educación del Meta como nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual el demandante prestó servicios como docente en propiedad para el departamento del Meta, es decir, del 12 de febrero de 1999 al 8 de octubre de 2013.
Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo concerniente al período trabajado por el accionante del 12 de febrero de 1999 al 8 de octubre de 2013 (14 años, 7 meses y 26 días), se advierte que, a través de Decreto 1368 de 30 de diciembre de 1998, el gobernador del Meta nombró al actor, en propiedad, en condición de docente.
Asimismo, de la lectura del referido acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por esa autoridad, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional; y, por otro, la designación se efectuó con certificación de existencia de disponibilidad presupuestal del departamento y en una plaza de esa misma entidad territorial.
Sobre el particular, esta Sala también aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 8 de octubre de 2013 de la secretaría de educación del Meta (ff. 19 a 21), en el que figura que el «régimen de pensiones» del demandante es nacional, imprecisión que podría derivarse del hecho de que él inicialmente fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional para prestar servicios en ese departamento a través de Resolución 117 de 14 de marzo de 1990; sin embargo, resulta evidente que tal vínculo solo se mantuvo hasta el 11 de febrero de 1999, toda vez que el jefe de personal y la citada secretaría de educación departamental son coincidentes al informar que a partir del 12 de los mismos mes y año, en virtud de la designación realizada por el gobernador en el Decreto 1368 de 30 de diciembre de 1998, se produjo la novedad que denominaron «traslado nombramiento» o «cambio de tipo de contrato», máxime cuando el contenido del acto permite inferir que la plaza en la que fue designado el profesor pertenecía al departamento (ubicada en el municipio de Cabuyaro) y no a la Nación, por lo que, además, hubo una nueva posesión ante el gobernador; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 12 de febrero de 1999, cuanto más si en él se advierte que esa situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional.
En ese orden de ideas, se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional excepcional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Asimismo, recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, esta Corporación concluye que los lapsos comprendidos entre el 12 de julio de 1978 y el 24 de marzo de 1987 (8 años, 8 meses y 12 días, que no se encuentran en discusión) y desde el 12 de febrero de 1999 hasta el 8 de octubre de 2013 (14 años, 7 meses y 26 días), en los que el accionante ocupó cargos como educador nacionalizado, son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia (acumuló más de 23 años).
Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que el vínculo laboral del demandante a partir de 1999 fue nacional, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Sala que él prestó sus servicios en calidad de maestro nacionalizado. Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor nacionalizado por más de veinte (20) años (acumuló más de 23), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (12 de julio de 1978), contar con 50 años de edad (18 de junio de 2005) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
Por último, en lo atañedero a la renuncia de poder presentada por el abogado Jorge Fernando Camacho Romero, quien actúa como apoderado de la UGPP, no se aceptará, por cuanto no cumplió lo dispuesto en el artículo 76 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, toda vez que con aquella no acompañó la correspondiente comunicación enviada a su poderdante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jorge Acevedo Hernández contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Abstiénese la Sala de aceptar la renuncia de poder presentada por el abogado Jorge Fernando Camacho Romero, por las razones consignadas en la motivación 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS