w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-01581-01 (0250-2016) Demandante: CARLOS ALBERTO RICO GUTIÉRREZ Demandado: CONTRALORIA DISTRITAL DE BARRANQUILLA Y DISTRITO ESPECIAL INDUSTIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Tema: LEY 1437 DE 2011. EXCEPCIONES PREVIAS. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA RECURSO DE APELACIÓN AUTO Procede el despacho a resolver el recurso de apelación presentado por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de apoderado, contra la providencia proferida en audiencia inicial celebrada el 28 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión A, mediante la cual, se declaró no probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por el Distrito. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El señor Carlos Alberto Rico Gutiérrez, a través de apoderado, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y la Contraloría Distrital de Barranquilla, solicitando las siguientes pretensiones: «1.
Que se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en el oficio número 130-005.001-0081-2014 de fecha 09 de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2014, recibido el día 12 de mayo de 2014, suscrito por el Contralor Auxiliar con funciones de Director de Departamento Jurídico (e) de la Contraloría Distrital de Barranquilla. 2.
Que se declare la nulidad del Acto Administrativo presunto o ficto producido por el silencio del ente territorial Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, ante la petición formulada por la demandante y radicada en esa entidad, el día 24 de abril de 2014, sin obtener respuesta por escrito y luego del transcurso de los tres meses siguientes a la de presentación de la petición, se entienda que la respuesta es negativa de conformidad con lo reglado en el artículo 83 del C.P.A.C.A., 3.
Como consecuencia de las declaraciones solicitadas y a título de restablecimiento del Derecho, se condene a las demandadas: CONTRALORÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA y DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, a pagar al ex servidor público señor CARLOS ALBERTO RICO GUTIERREZ(sic), a partir del día 03 de septiembre de 2003 fecha en la cual se hizo exigible la obligación, por haber transcurrido después de la ejecutoria de la reliquidación de las prestaciones sociales 45 días hábiles, hasta el día en que se efectúe el pago de la reliquidación de las cesantías y demás prestaciones, sanción que debe corresponder a la suma que resulte de multiplicar un día de salario $21.580.oo, por cada día de retardo y mora en el pago de reliquidación de las cesantías definitivas, reconocidas mediante Resolución No. 0400 de 10 de mayo de 2004.»1 Mediante auto de fecha 03 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Atlántico, admitió la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, ordenando notificar al alcalde del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, al Contralor del Distrito Especial Industrial y Portuario y al Procurador Judicial ante el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Por medio de escrito allegado el 18 de junio de 2015,2 la Contraloría Distrital de Barranquilla presentó contestación solicitando que se declarara como probada la excepción de prescripción de los derechos laborales contenidos en la Resolución número 0019 de 13 de enero de 2006 y en consecuencia se denieguen todas las súplicas de la demanda. 1 Folio 2 del expediente. 2 Folio 47 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través del escrito de contestación calendado 24 de julio 2015, por medio de apoderada, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, formuló, entre otras excepciones, la de falta de legitimación en la causa por pasiva, arguyendo que esta entidad no es la llamada a responder por las obligaciones que se llegaren a demostrar dentro del proceso ya que el demandado no laboró allí, sino que su vínculo laboral fue con la Contraloría Distrital, «[…]que recibe por disposición legal, mensualmente unas trasferencias equivalentes a 1/12 del presupuesto que tenga asignado el ente de control para cada videncia fiscal, el cual está contenido como una sección dentro del presupuesto del distrito, pagos que se hacen periódicamente para que el ente de control atienda en forma oportuna y autónoma, cada una de sus obligaciones que se deban cubrir con su presupuesto asignado[…]»3
2. DECISIÓN APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión A, a través de audiencia inicial celebrada el 28 de octubre de 2015, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, indicando lo siguiente: «Las contralorías son apéndices de las entidades territoriales de las cuales penden, en este caso tanto la Personería Distrital de Barranquilla es un apéndice administrativo del Distrito de Barranquilla, debe entenderse que cuando se demanda a la Contraloría se está demandando al Distrito de Barranquilla, cosa distinta es que de una eventual condena sea a cargo del presupuesto del Distrito o sea a cargo del presupuesto de su Contraloría ( ) entonces ocurre que el artículo 159 de la Ley 1437 del 2011 (…) en casos como el presente donde se demande por actos o hechos, en este caso actos de la Contraloría, el demandado es el Distrito pero la representación la tiene el Contralor ( ) cosa distinta es que en una eventual condena y de acuerdo a las normas vigentes se condene o con cargo al Distrito o con cargo al presupuesto de la Contraloría en caso como el presente si se profiriere hipotéticamente una eventual condena a favor del actor, sería cargo del presupuesto de la Contraloría Distrital de Barranquilla, que son cosas absolutamente distintas a la capacidad que tiene el contralor para comparecer al proceso como representante del Distrito.
(…) 3 Folio 124 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No debe entenderse que Contraloría y Distrito son entidades antagónicas, contrapuestas, pertenecen a la misma estructura administrativa de conformidad se impone declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva»4
3. RECURSO DE LA APELACIÓN La apoderada del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla propuso recurso de apelación argumentando: «La administración y los entes de control son órganos que a pesar de que los entes de control su presupuesto es transferido por la entidad territorial ya sea llamado Departamento o Distrito, estos gozan de autonomía administrativa y presupuestal, (…) el contralor en este caso Distrital es quién nombra a sus funcionarios y debe responder por las obligaciones que estos nombramientos generen.
Dicho lo anterior, quisiera proponer el recurso de apelación contra el auto que acaba de proferir» 5 4. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra la providencia del 28 de octubre de 2015, expedido por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión A, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numeral 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. 2. Problema jurídico. Corresponde determinar si en el presente caso, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se encuentra legitimado para 4 Minuto 2:50 a 8:00 del CD de la audiencia inicial. 5 Minuto 8:38 a 9:37 del CD de la audiencia inicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuar como demandado dentro de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada por el señor Carlos Alberto Rico Gutiérrez.
Para resolver el anterior planteamiento se hace necesario primero hacer alusión a lo siguiente: i) De la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Dentro de la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que ostenten el carácter de previas, es decir, aquellas que se encargan de cuestionar el procedimiento, pero, no atacan el fondo de asunto.
En tal sentido, el artículo 180 del C.P.A.C.A. en su numeral 6.° contempla6 la de «falta de legitimación en la causa», no obstante, técnicamente dicha exceptiva constituye un presupuesto material de la sentencia «[…] vinculado sustancialmente al concepto “parte”, salvo en lo que tiene que ver con la legitimación en la causa de hecho que se relaciona con la vinculación procesal del demandante o demandado al litigio propuesto.7»8.
Es así como las partes pueden interponer la exceptiva de «falta de legitimación en la causa», o el Juez, puede declararla de oficio. Se presenta dicha figura cuando se demuestra que no existe la calidad o el derecho para ser parte activa o pasiva de la relación jurídica sustancial, y, por lo tanto, hay carencia de facultad para controvertir las pretensiones de la demanda.
Al respecto ha dicho esta Corporación9 lo siguiente: 6 Numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011: «Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.» 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección “B”. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 17 de noviembre de 2016. Rad.: 11001-03-25-000-2009-00014-00(0410- 09). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto de 6 de febrero de 2020, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado: 17001-23-33-000-2018-00150-01(3097-19). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 23 de abril de 2008, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 16.271. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «La legitimación en la causa -legitimatio ad causam- se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.
Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista.
Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal.» Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado: «Para ese efecto, es del caso señalar que la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.
Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si el demandado es el llamado a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre alguno de tales presupuestos, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda […]”10 De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas - siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada.
En este 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia de 31 de enero de 2019, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación: 190012331000-2005-00941-01 (43511) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto.»11(Subrayado adicional) Por consiguiente, se analizará en el caso de estudio si el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla cuenta con la debida legitimación en la causa para estar vinculado como demandado dentro del proceso. 3.
Caso concreto. Una vez realizadas las anteriores consideraciones, en el presente caso el señor Carlos Alberto Rico Gutiérrez, actuando por medio de su apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del CPACA, demandó el oficio número 130-005.001-0081-2014 de fecha 9 de mayo de 2014 y el acto administrativo presunto o ficto producido por el silencio del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, ante la petición formulada por el demandante, relacionados con el pago de la reliquidación de las cesantías y la sanción moratoria; lo anterior, por considerar que los actos acusados fueron expedidos con violación de las normas en que debía fundarse.
Posteriormente, en audiencia inicial que se adelantó el 28 de octubre de 2015, el magistrado ponente, decidió declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa, propuesta por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por lo cual, la apoderada interpuso recurso de apelación. Sin embargo, verificado el acervo probatorio allegado, se logó establecer con la documentación incorporada al expediente, que por medio de la Resolución No. 0400 de 10 de mayo de 2004, expedida por la Contraloría Distrital de Barranquilla, se le reconoció al señor Carlos Alberto Rico Gutiérrez la reliquidación de las cesantías 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia de 6 de mayo de 2019, Consejera Ponente: María Adriana Marín, numero único de radicación: 250002336000-2016-00276-01 (60032) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definitivas, y que mediante solicitudes presentadas el 24 de abril de 2014 requirió el pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, desde el día en que se hicieron exigibles.
Ahora bien, se tiene que la Contraloría Distrital de Barranquilla es un ente con autonomía administrativa y presupuestal, que está representado por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, tal como lo establece el articulo 159 de la Ley 1437 de 2011 que en su último inciso dispone: «Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal.
En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor». Por lo anterior, se evidencia un vínculo directo entre la Contraloría Distrital y en este caso el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, pues al carecer de personería jurídica es necesario demandar a quien goza de este atributo, sin que esto configure un impedimento para que la entidad territorial responda por las obligaciones prestacionales contraídas producto de sus relaciones laborales.
En efecto, esta Corporación ha precisado: «La Sala concluye que debido a que la personería jurídica está en cabeza del ente territorial, en tanto los organismos de control fiscal carecen de tal atributo, es necesario demandar tanto al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla como a la contraloría territorial, pese a que la representación judicial corresponda al respectivo contralor, conforme a lo dispuesto en el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, el hecho de que la Contraloría General de la República no tenga capacidad para comparecer al proceso, no obsta para que la misma asuma las obligaciones derivadas de sus relaciones laborales y de las condenas derivadas de providencias judiciales y mecanismos alternativos de solución de conflictos, por cuanto los entes de control fiscal, por Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:08001-23-33-000-2014-01581-01(0250-2016) Demandante: Carlos Alberto Rico Gutiérrez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato constitucional y legal, gozan de autonomía administrativa, administrativa(sic) y presupuestal.» 12 Así las cosas, este Despacho confirmara la decisión contenida en la providencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 28 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Atlántico - Sala de Decisión A, mediante la cual, declaró no probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico - Sala de Decisión A en audiencia de fecha 28 de octubre de 2015, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva», formulada por el apoderado de Carlos Alberto Rico Gutiérrez.
SEGUNDO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero Ponente 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 17 de octubre de 2017, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación: 08001-23-33-000-2012-000171-01 (2839-14)