Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá, D. C. dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Demandado: Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) Temas: Contribución especial para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios- Periodo 2020.
Principios de congruencia y justicia rogada. Reiteración jurisprudencial. Sentencia segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2:
PRIMERO: INAPLICAR por vía excepción de inconstitucionalidad la – Resolución CRA Nº 930 del 10 de septiembre de 2020, “Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 y se dictan otras disposiciones”, por las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR LA NULIDAD de la Liquidación Oficial No. UAE- CRA No. 611 del 30 de septiembre de 2020, así como de la Resolución UAE-CRA No. 877 de 13 de noviembre de 2020, que resolvió el recurso de reposición interpuesto, y de la Resolución UAE- CRA No. 921 de 20 de noviembre de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación propuesto contra el acto inicial, por las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sociedad VEOLIA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P., no está obligada a realizar el pago de la contribución especial del año 2020, determinada en los actos declarados nulos, y ORDENAR a la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – C.R.A., liquidar a cargo de la sociedad VEOLIA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P., la referida contribución especial para el año 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
CUARTO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte resolutiva de la presente providencia. (…).
ANTECEDENTES Actuación administrativa Por Resolución UAE-CRA 611 de 30 de septiembre de 2020, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)3 determinó la contribución especial del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P, por valor de $128.748.429, para la vigencia 2020.
Recurrida la decisión, en reposición y subsidio apelación, por Resoluciones UAE-CRA 877 de 13 de noviembre de 2020 y 921 de 20 de noviembre de 2020, respectivamente, la CRA confirmó la liquidación. 1 Ingresó al despacho por reparto el 20 de junio de 2025. Índice 3, SAMAI. 2 índice 2, SAMAI Tribunal. 3 Índices 2 y 8, SAMAI Tribunal.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda Veolia Aguas de Montería S.A. ESP, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones4: PRIMERA: Que se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución UAE - CRA No. 611 del 30 de septiembre de 2020 “Por la cual se liquida la Contribución Especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 a VEOLIA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P.”, por la suma de CIENTO VEINTIOCHO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE PESOS M/CTE ($128,748,429).
SEGUNDA: Que se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución UAE - CRA No. 877 de fecha 13 de noviembre de 2020 signado por MARÍA ANDREA AGUDELO TORRES, Subdirectora Administrativa y Financiera de la CRA, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por VEOLIA AGUAS DE MONTERÌA S.A. E.S.P., contra la Resolución UAE - CRA No.611 de 30 de septiembre de 2020”.
TERCERA: Que se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución UAE - CRA No. 921 de fecha 20 de noviembre de 2020 suscrita por DIEGO FELIPE POLANÍA CHACÓN, Director Ejecutivo de la CRA, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por VEOLIA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P., contra la Resolución UAE-CRA No.611 de 30 de septiembre de 2020”.
PRETENSIONES DE CONDENA CUARTA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la CRA, para que a título de Restablecimiento del Derecho expida una nueva Liquidación Oficial por Contribución Especial, cuya base gravable sea aquella adoptada por la entidad hoy demandada para hacer el cobro de esta contribución para la vigencia fiscal 2019 a mi representada.
QUINTA: Condenar en costas y gastos del proceso a la parte demandada. La actora invocó como normas violadas, las siguientes: - Artículos 29 de la Constitución Política. - Artículo 829 del Estatuto Tributario. - Artículo 85 de la Ley 142 de 1994. El concepto de la violación se sintetiza así: 1. Desconocimiento del debido proceso e infracción de las normas en las que los actos debían fundarse.
La CRA aplicó el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 (modificatorio del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, lo que generó un incremento considerable en el valor de la contribución para la vigencia fiscal 2020. Tras dos demandas de inconstitucionalidad contra la norma modificatoria, la Corte Constitucional la declaró inexequible en las sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020.
Ante la inexequibilidad declarada, la actora solicitó a la demandada declarar la pérdida de ejecutoria de la liquidación oficial de la contribución, precisamente porque desapareció el fundamento de derecho. No obstante, la CRA guardó silencio. Y al resolver los recursos de reposición y de apelación formulados, la CRA no tuvo en cuenta las decisiones de la Corte Constitucional.
En conclusión, la CRA debió aplicar el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 que establece la contribución especial que anualmente deben liquidar las comisiones de regulación y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a cargo de los 4 Índice 2, SAMAI Tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prestadores de servicios públicos domiciliarios que son objeto de regulación, inspección, control y vigilancia. 2.
Falta de ejecutoria de la liquidación oficial de la contribución oficial. La liquidación oficial de la contribución especial determinada a cargo de la actora por la vigencia 2020 no está en firme porque es objeto de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa; es decir, no existe una situación jurídica consolidada. 3.
Falsa motivación de los actos demandados. Las razones que sustentan los actos administrativos demandados no corresponden a la realidad fáctica y legal. La CRA insiste en exigir el pago de un tributo fijado con fundamento en una norma que fue declarada inexequible mientras se adelantaba la actuación administrativa. Sostener que no se conoce el texto completo de las sentencias C-464 de 2020 y C- 484 de 2020, a pesar de conocer el sentido de éstas y que la determinación del tributo quedó en firme por lo decidido por la Corte, demuestra la intención de aferrarse a una base gravable inconstitucional que incrementa el costo de la contribución en perjuicio del sujeto pasivo.
Lo anterior se corrobora al comparar lo que la demandante pagó por ese tributo en el 2019, en aplicación del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que fue de $64.699.000 frente al valor determinado el 2020, de $128.748.429, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, declarado inconstitucional. Contestación de la demanda La CRA propuso las excepciones de «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios» y «falta de capacidad para ser parte procesal»5.
Además, propuso las excepciones de fondo de «ausencia de vulneración al derecho al debido proceso»; «ausencia de desconocimiento de normas en que debía fundarse»; «ausencia de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019»; «legalidad de la Resolución CRA 930 de 2020 y ausencia de violación del principio de certeza tributaria, legalidad y equidad del tributo para la contribución especial» y «excepción de legalidad de la actuación de la CRA» También se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.
Respeto del debido proceso y de las normas en que debían fundarse los actos acusados. La CRA es una unidad administrativa especial sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Es ese ministerio el que goza de capacidad para representar a la Nación, ser parte y comparecer al proceso. En ese entendido, debe vincularse al citado ministerio para conformar debidamente el contradictorio.
La actuación de la CRA es legal porque respetó los artículos 29, 338 y 363 de la Constitución Política y las etapas necesarias para determinar el tributo. En concreto, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la CRA era competente para fijar el porcentaje anual de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, así como para liquidarlas y 5Por auto de 11 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró no probada la excepción de indebida representación de la parte demandada y declaró probada la excepción relativa a que la demanda no comprenda a todos los litisconsortes necesarios.
En consecuencia, vinculó a este proceso a la Nación-Ministerio de Vivienda y Territorio como parte demandada y ordenó las respectivas notificaciones y traslados. Índice 16, SAMAI Tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 recaudarlas, para la vigencia 2020, con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la entidad.
En cumplimiento de la anterior norma, se expidió el Decreto 1150 de 2020. Con fundamento en la ley y su decreto reglamentario, la CRA expidió la Resolución CRA 930 de 2020, «Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 y se dictan otras disposiciones».
En ese acto se precisó que el presupuesto aprobado para el 2020 fue de $24.453.810.075 y que la tarifa de la contribución se fijó en 0.2432%. Y con base en las anteriores normas y en los principios de certeza y equidad tributaria, la CRA expidió los actos administrativos, cuya nulidad pretende la actora. Si bien el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 se declaró inexequible, esa declaración tiene efectos hacia el futuro.
En la sentencia C-464 de 2020, la Corte Constitucional señaló que las actuaciones y actos administrativos dictados en vigencia del referido artículo 18 de la Ley 1955 gozan de plena validez. En ese entendido, para la vigencia 2020, los elementos esenciales del tributo y su determinación gozan de presunción de legalidad y, por tanto, como lo refirió la Corte, los tributos causados en ese año corresponden a situaciones jurídicas consolidadas.
En conclusión, la CRA cumplió las etapas contempladas en el Decreto 1150 de 2020, que regula el procedimiento especial. La determinación de la contribución se sustentó en un estudio técnico, en la información financiera reportada y certificada por el sujeto pasivo en el Sistema Único de Información (SUI) y en lo dispuesto en la Resolución CRA 930 de 2020. 2.
No operó la pérdida de fuerza ejecutoria de la liquidación de la contribución especial. El boletín de prensa de la sentencia C-464 de 2020 se conoció después de la expedición de los actos demandados (20/11/2020) y para ese momento no fue posible conocer la decisión y los fundamentos de ésta. 3. Debida motivación. Los actos demandados están debidamente motivados y soportados en un estudio técnico, en la información financiera reportada y certificada por el sujeto pasivo en el Sistema Único de Información (SUI) y en lo dispuesto en la Resolución CRA 930 de 2020.
En concreto, la base gravable se determinó con base en los costos y gastos totales depurados conforme con el artículo 18 de La ley 1955 de 2019 y la técnica contable. 4. No existe una carga excesiva o un beneficio exagerado. La Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, también tenía en cuenta la capacidad económica de cada uno de los sujetos pasivos, al determinar la base gravable de acuerdo con su nivel de ingresos.
Aunado a lo anterior, la demandante tuvo la posibilidad de controvertir las decisiones al interponer los recursos en sede administrativa, los cuales fueron resueltos por actos sustentados jurídicamente. 5. Procede la excepción de legalidad de la Resolución CRA 930 de 2020, que fijó la base gravable y la tarifa de la contribución especial para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo y sus actividades complementarias, vigencia 2020.
Ese es el acto administrativo general que sirvió de fundamento a los actos acusados, que goza de presunción de legalidad, pues no ha sido suspendido ni anulado en sede judicial. 6. No se violó el principio de irretroactividad tributaria porque la contribución especial es un tributo de periodo anual, por lo que la CRA la aplicó a partir del periodo siguiente (2020) a aquel en el que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se opuso a la prosperidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, con idénticos argumentos a los presentados por la CRA, pero los planteó como excepciones de fondo, como la «ausencia de vulneración al debido proceso», la «ausencia de desconocimiento de normas en que debía fundarse» y la «ausencia de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019»6.
Sentencia apelada El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones7: 1. La inexequibilidad de la norma no genera la nulidad de los actos demandados. En la sentencia C-464 de 2020, la Corte Constitucional declaró inexequible, con efectos diferidos, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y en el fallo C-484 de 2020 se explicaron también las razones por las cuales se declaró dicha inexequibilidad.
Frente a los efectos en el tiempo de las sentencias C-464 y C484 de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 surtió efectos jurídicos desde su publicación hasta la declaratoria de inexequibilidad (a partir del año 2021). Luego, para la vigencia 2020, esta disposición era aplicable8.
Para la vigencia 2020, la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no impedía que la CRA expidiera la liquidación particular con fundamento en dicha norma, la cual surtió plenos efectos jurídicos para ese periodo. Por la misma razón, no se presentó la pérdida de fuerza ejecutoria que alega la demandante. Contrario a lo afirmado por el actor, el hecho de que el acto general y la liquidación particular demandada se hayan proferido con posterioridad a las citadas sentencias de constitucionalidad, no afecta la causación de la contribución especial del año 2020, comoquiera que su origen se encuentra en una ley que estaba vigente para ese año. Sin embargo, no existe situación jurídica consolidada pues el debate en sede administrativa y judicial sobre la legalidad de tales actos está en curso.
En consecuencia, el cargo de nulidad sustentado en la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no genera la nulidad de los actos particulares acusados. 2. Excepción de inconstitucionalidad. Con fundamento en los artículos 4 de la Constitución Política y 187 del CPACA, el Tribunal analizó, de oficio, la excepción de inconstitucionalidad de la Resolución CRA 930 de 10 de septiembre de 2020, con base en la cual se expidieron los actos particulares demandados, y la inaplicó para el caso concreto por violación del principio de irretroactividad en materia tributaria.
Lo anterior, porque la base gravable de la contribución especial se liquidó con fundamento en hechos económicos del 2019, año en el que entró en vigencia la Ley 1955. En consecuencia, anuló los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, declaró que la actora no está obligada a pagar el monto de la contribución especial liquidada en los actos acusados y ordenó a la CRA liquidar el tributo para el año 2020, con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 6 Índice 20, SAMAI Tribunal. 7 Índice 33, SAMAI Tribunal. 8Citó las sentencias de 26 de mayo de 2022, Exp. 25441; de 15 de marzo de 2024, exp. 25535; de 2 de mayo de 2024, exp. 28345; de 9 de mayo de 2024, exp.28271 y de 16 de mayo de 2024, Exp.28288.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3. Por último, no se condenó en costas a la parte vencida al no estar probadas. Recurso de apelación En escritos separados e idénticos, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la CRA apelaron la decisión de primera instancia, por las siguientes razones9: 1.
Violación del principio de congruencia. El cargo de nulidad de la demanda se sustentó en la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, declarada durante la actuación administrativa adelantada contra la demandante, lo que causó la pérdida de ejecutoria de los actos demandados. El argumento de inexequibilidad no prosperó, por lo que debían negarse las pretensiones de la demanda.
Es así porque conforme a las sentencias de la Corte Constitucional, para la vigencia 2020, la CRA podía liquidar la contribución según lo dispuesto en artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, amparada en principios de seguridad jurídica y buena fe y así lograr la recuperación de los costos de esa vigencia. Sin embargo, la sentencia de primera instancia inaplicó, de oficio, por inconstitucional, la Resolución CRA 930 del 10 de septiembre de 2020, acto general que sirvió de fundamento a los actos particulares, por violación del principio de irretroactividad, lo que llevó a declarar la nulidad de las resoluciones demandadas.
No procedía, de oficio, inaplicar por inconstitucional el acto general porque la actora no lo pidió en la demanda. Así que el a quo decidió más allá de lo pedido. Además, la motivación referida al principio de irretroactividad tributaria, desconoce el salvamento de voto de la sentencia de 1 de agosto de 2024 (exp. 28610), dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En consecuencia, no existe congruencia entre lo pedido por la parte demandante, lo excepcionado, lo probado en el proceso y la decisión adoptada, como lo exigen los artículos 187 del CPACA y 281 del CGP. 2. Falta de motivación de la orden para reliquidar el tributo. En la sentencia apelada no se motivó la orden de reliquidar la contribución conforme al artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
En efecto, el Tribunal no tuvo en cuenta el procedimiento para recaudar los costos de regulación. Tampoco tuvo en consideración el tipo de gasto utilizado, la integración de la base gravable ni la tarifa de la contribución para la vigencia 2020. Para el 2020, la CRA determinó el tributo mediante análisis metodológico, según el presupuesto a financiar y lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, procedimiento que resulta diferente al del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
En esas condiciones, la orden judicial de reliquidar desconoce el derecho de la CRA a recuperar los gastos en que incurrió al prestar el servicio de regulación en 2020. Técnicamente no puede realizarse un «nuevo estudio técnico retrotrayendo la situación al 2020 porque implicaría tener que liquidarles nuevamente a todos los prestadores incluyendo a aquellos que no demandaron para la vigencia 2020, lo que vulnera el efecto inter partes de la inaplicación de la resolución CRA 930 de 2020.
Adicionalmente, la vigencia 2020 presupuestalmente se encuentra cerrada.» La sentencia apelada, tampoco tuvo en cuenta que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sólo permite a la CRA incluir gastos de funcionamiento (gastos de administración), menos las exclusiones legales y jurisprudenciales y aplicar la tarifa 9 Índices 38 y 39, SAMAI Tribunal.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 máxima, es decir, el 1%. Empero, no es posible acogerse a la excepción del parágrafo 2 de la citada norma, lo que impide la recuperación de costos efectuados en la vigencia 2020. 3.
Vulneración del debido proceso. Situación jurídica consolidada. En la sentencia no se estudiaron en su totalidad las excepciones de fondo propuestas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la CRA, referidas a la «ausencia de vulneración al debido proceso» ni a la «ausencia de desconocimiento de normas en que debía fundarse» ni a la «ausencia de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019».
En la sentencia apelada, se desconoció que los recursos de reposición y apelación contra la Resolución UAE CRA 611 de 2020 se decidieron antes de conocerse la sentencia C-484 de 2020 de la Corte Constitucional y que existe situación jurídica consolidada. Pronunciamientos finales La parte demandante se opuso a la prosperidad de los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la CRA, para lo cual sostuvo lo siguiente10: El principio de congruencia se respetó porque «la sentencia resolvió exactamente lo solicitado en la demanda: la nulidad de los actos administrativos y el restablecimiento del derecho de la empresa demandante.
Por tanto, no hay desbordamiento de la pretensión ni falta de análisis de los cargos planteados entre la pretensión y la decisión judicial». El fallador de primera instancia actuó conforme con el artículo 338 de la Constitución Política, al inaplicar el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, declarado inexequible. La declaración de inexequibilidad surte efectos hacia el futuro.
La orden de reliquidación es viable, legal y necesaria. El argumento de la imposibilidad presupuestal no tiene sustento jurídico porque el artículo 38 de la Ley 142 de 1994 faculta expresamente a la CRA para restablecer derechos económicos y que no se afecte la prestación del servicio público. De manera que la entidad reguladora puede dar cumplimiento a la sentencia sin afectar la planeación fiscal ni el principio de anualidad.
No puede usarse como excusa el incumplimiento de principios presupuestales para perpetuar la ilegalidad de un tributo. En este caso, los actos administrativos demandados no tuvieron motivación fáctica y legal suficiente y no existe situación jurídica consolidada precisamente porque aún están en discusión. El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia por las razones que se exponen a continuación: El fallo apelado aplicó acertadamente, de manera oficiosa, la excepción de inconstitucionalidad, con fundamento en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.
No existe situación jurídica consolidada porque la demandante impugnó judicialmente los actos que liquidaron la contribución. Se debe mantener la reliquidación ordenada en el fallo porque las consideraciones fiscales no pueden prevalecer sobre los principios de legalidad, certeza y la equidad en materia tributaria. La protección del patrimonio público debe armonizarse con el 10 Índice 11, SAMAI CE.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 respeto de los derechos fundamentales, y en ningún caso puede justificarse el cobro de tributos bajo parámetros inconstitucionales. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Problema jurídico En los términos de la apelación interpuesta por las demandadas, la Sala decide si la decisión de primera instancia fue extra petita, para lo cual debe estudiarse si era procedente, de oficio, la inaplicación de la Resolución CRA 930 del 10 de septiembre de 2020, por vía de la excepción de inconstitucionalidad. En caso de que se determine la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, se estudiarán los demás cargos de apelación, principalmente el de falta de motivación de la orden para reliquidar el tributo, conforme con el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
En caso contrario, es decir, que se determine que no procede el estudio de oficio de la excepción de inconstitucionalidad, debe revocarse la sentencia apelada y, en su lugar negar las pretensiones de la demanda. En ese entendido, por sustracción de materia, no se estudiarán los demás cargos de apelación. 1.3. Para resolver el presente asunto se reitera la sentencia de 9 de abril de 202511 en la que, en un asunto similar, en el que se discutió la legalidad de los actos de determinación de la contribución especial, expedidos por la CREG, vigencia 2020, se abordó precisamente el cargo de la improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad cuando en la demanda no se expone argumento de nulidad asociado a la vulneración del principio constitucional de irretroactividad en materia tributaria. 2.
Análisis del caso 2.1. Principios de congruencia y justicia rogada El artículo 281 del CGP12 señala que la sentencia debe «estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. / No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.» Esta Sección ha sostenido que el principio de congruencia tiene dos acepciones: una es que exista armonía entre la parte motiva y la resolutiva de la providencia (congruencia interna), y la otra, lograr consonancia entre lo solicitado por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa).
Tal finalidad garantiza los derechos de defensa y debido proceso de las partes procesales, de forma que obtengan una decisión certera sobre el asunto en discusión13. En este sentido, «en virtud del principio de congruencia, el juez debe resolver la controversia jurídica delimitada por las partes en la demanda y en su contestación, 11 Exp. 29498, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Norma compatible con la naturaleza de los procesos contencioso administrativos (art. 306 CPACA) 13 Sentencia de 3 de agosto de 2016, exp. 20865, CP Martha Teresa Briceño de Valencia. En igual sentido pueden consultarse las sentencias del 16 de septiembre del 2010, exp. 16605, CP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 30 de julio de 2020, Exp. 24179, CP Milton Chaves García y del 9 de abril de 2025, exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de tal manera que no le es dable pronunciarse sobre temas o asuntos no discutidos por ellas»14. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, el principio de congruencia guarda concordancia con el principio de justicia rogada.
Según el último, la función del juez se limita a resolver la controversia respecto a lo pedido, lo que impone a la parte actora la carga de que en la demanda exponga los argumentos que fundamentan la pretensión de nulidad e impide que proponga nuevos cargos de nulidad con posterioridad15. Así que, si se decide más allá de lo pretendido en la demanda, el juzgador dicta una sentencia extra petita16.
En virtud de lo expuesto y en lo que interesa a la presente controversia, se acude a lo considerado por la Sección en casos similares, en los que no se estudia la inaplicación por inconstitucional del acto de carácter general porque la demandante no formuló cargo de nulidad relacionado con la infracción de la Constitución, concretamente del principio de irretroactividad en materia tributaria17.
Y se ha sostenido que tal negativa respeta el principio de justicia rogada. En efecto, en la sentencia del 13 de febrero de 202518, reiterada en la sentencia de 9 de abril de 202519, la Sala sostuvo que «si bien en otros litigios la Sala ha inaplicado la norma general, en virtud de la violación al principio de irretroactividad en materia fiscal, tal es el caso de la sentencia del 01 de agosto de 2024 (exp. 28346, CP: Wilson Ramos Girón), ello no resulta procedente en esta oportunidad, porque la actora no formuló un cargo de nulidad asociado a la vulneración de tal principio, por lo que en virtud de la justicia rogada, le estaría vedado a esta judicatura analizar aspectos no propuestos en la demanda». 2.2.
Solución del caso Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, los actos demandados son aquellos por los cuales la CRA liquidó a la actora la contribución especial del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, para la vigencia 2020. Tales actos se expidieron con base en lo dispuesto en la Resolución UAE CRA 930 del 10 de septiembre de 202020, expedida para la vigencia 2020, cuyo fundamento fue el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
Al verificar la demanda, la Sala encuentra que la actora sustentó la nulidad de los actos acusados únicamente en la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, declarada por la Corte Constitucional. En dicho escrito no formuló la excepción de inconstitucionalidad del acto general (Resolución UAE CRA 930 del 10 de septiembre de 2020) por desconocimiento del principio de irretroactividad en materia tributaria (artículos 338 y 363 de la Constitución Política) ni formuló cargo alguno de nulidad relativo a la violación de este principio.
La sentencia de primer grado concluyó que «[…] el simple hecho de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no impedía que la C.R.A. emitiera la 14 Sentencia del 9 de abril de 2025, exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 15 Sentencia del 11 de julio de 2019, exp. 21636, CP Milton Chaves García 16 Sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 20865, CP Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido, ver sentencias del 16 de septiembre del 2010, exp. 16605, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Reiteradas en sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 CP Milton Chaves García, del 14 de julio de 2022, exp. 26024, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello y del 9 de abril de 2025, exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras. 17 Sentencias del 13 de febrero de 2025, exp. 29017, CP Wilson Ramos Girón y 9 de abril de 2025, exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Exp. 29017, CP Wilson Ramos Girón. 19 Exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20«Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 y se dictan otras disposiciones» Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 liquidación particular con fundamento en dicha norma» y, en ese entendido, no prosperó el cargo alegado por la actora.
No obstante, de oficio, el Tribunal analizó la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Resolución UAE CRA 930 del 10 de septiembre de 2020 (acto general) y advirtió que desconoció el principio de irretroactividad tributaria. Ante la advertida inconstitucionalidad del acto general, el a quo lo inaplicó para el caso concreto y, en consecuencia, anuló los actos demandados que dependían de ese y accedió al restablecimiento del derecho pedido.
Como lo advierte la parte demandada, la actora no propuso en la demanda cargo de nulidad relacionado con la violación del principio de irretroactividad del acto general. Y aunque en el escrito de oposición al recurso de apelación, la demandante apoya la decisión del a quo, no procede estudiar si hay lugar a inaplicar por inconstitucional el acto general.
Lo anterior, en virtud del principio de justicia rogada y del debido proceso, pues no es la oportunidad para adicionar la demanda. Además, la actora comete la imprecisión de aceptar la inaplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, a pesar de que la norma que se inaplicó para el caso concreto fue el acto general que sirvió de fundamento a los actos particulares demandados.
Por tanto, en consonancia con los principios de congruencia y justicia rogada, no procedía en este caso la inaplicación oficiosa de la Resolución UAE CRA 930 del 10 de septiembre de 2020 porque en la demanda no se señaló que dicho acto general haya violado el principio de irretroactividad de la ley tributaria ni se pidió el estudio de la excepción de inconstitucionalidad por tal trasgresión constitucional.
Lo anterior significa que los actos administrativos particulares conservan la presunción de legalidad, pues la razón para anularlos en este caso desapareció. En los anteriores términos, prospera el cargo de violación del principio de congruencia alegado por las demandadas y corresponde a la Sala revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Se precisa que, en primera instancia, el a quo estudió los cargos de nulidad formulados en la demanda que, en esencia, se sustentaron en la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2009, y concluyó que esa inexequibilidad no genera la nulidad de los actos particulares acusados, porque era aplicable para el periodo 2020. Esa decisión se apoyó en la postura de esta Sección en asuntos similares, respecto de la que la actora no expuso inconformidad alguna en esta instancia. En suma, prospera el cargo de apelación de la parte demandada y se revoca la sentencia apelada.
En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda. Costas Ante la prosperidad de la apelación de la demandada, hace procedente la condena en costas en ambas instancias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 -numerales 1 y 4- del CGP. Así, se fijan las agencias en derecho a cargo de la parte demandante (vencida) en un (1) SMLMV para cada instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal, en los términos del artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Radicado: 25000-23-37-000-2021-00370-01 (30278) Demandante: Veolia Aguas de Montería S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 1.
Revocar la sentencia apelada. En su lugar dispone: Negar las pretensiones de la demanda. 2. Condenar en costas en ambas instancias a la demandante, conforme con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salvo parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador