___________________________________ Radicado: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: LILIA PATRICIA CARDOZO CIPAMOCHA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA – DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO DE CALIFICACIÓN DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN / Se desconocieron los derechos fundamentales de la parte actora, por cuanto no se motivó adecuadamente la Resolución que finalizó el esquema de protección, al no tener en cuenta la denuncia realizada por la actora en el mes de mayo de 2024.

La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 3 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la tutela 1. El 9 de septiembre de la presente anualidad1, la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a la seguridad personal y al debido proceso.

Formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: SE TUTELEN MIS DERECHOS A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD FÍSICA, A LA SEGURIDAD PERSONAL Y AL DEBIDO PROCESO.

SEGUNDO: Dejar sin efecto la Resolución No. 006680 del 17 de julio de 2024 por lo expuesto en la parte motiva de esta acción constitucional.

TERCERO: Se ordene a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP), mantener lo dispuesto en la Resolución No. 03906 del 01 de junio de 2023, 1 Se advierte que, el 12 de noviembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 hasta que cesen las amenazas contra mi vida o hasta que se surta el proceso judicial en mi contra y con él se garanticen los procesos de justicia y reparación a los que tengo derecho. 2.

Del escrito de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: 3. La accionante manifestó que desde el año 2022 ha sido víctima de amenazas por personas desconocidas, dada su labor como defensora de derechos humanos en el Departamento de Boyacá. 4. Expuso que el 9 de julio de 2022, la fachada de su casa fue untada con heces, hecho que fue puesto en conocimiento de la Policía Nacional y la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá. 5.

El 12 de septiembre de 2022 su vehículo fue rayado con las palabras «guerrilla y sapa», por lo que puso de presente esa situación ante la Estación de Policía de Tunja. 6. El 21 de diciembre de 2022 expuso que continuaron las amenazas en su contra, mediante el uso de un panfleto que fue dejado en la oficina en la cual desempeña sus labores que contenía el siguiente mensaje: «la vamos a matar guerrillera hijueputa, ya sabemos dónde está, objetivo militar por sapa». 7.

El 26 de enero de 2023 salió con unos familiares a realizar unas compras y advirtió que estaba siendo perseguida por un hombre en moto. 8. El 20 de febrero de 2023 fue notificada de la Resolución 00011833 de 2022, mediante la cual la Unidad Nacional de Protección le informa que tenía un nivel de riesgo extraordinario y, por tanto, adoptó un esquema de protección tipo uno, conformado por 1 vehículo convencional y 2 hombres de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación, con una temporalidad inicial de 12 meses. 9.

Manifestó que el 10 de abril de 2023 fue víctima de un ataque con sustancias químicas, que produjeron quemaduras de primer y segundo grado en su cara, cuello y tórax, por lo que fue hospitalizada por 5 días. Precisó que para ese momento aún no había sido implementado el esquema de seguridad. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.

El 21 de junio de 2023, le notificaron la Resolución 00003906 de 2023, por medio de la cual fue evaluada con un nivel de riesgo extraordinario y se ratificó el esquema de protección asignado. 11. El 11 de julio de 2023, en su lugar de trabajo encontró un panfleto que contenía la siguiente declaración «declaramos objetivo militar a la guerrillera Lilia Patricia Cardozo Cipamocha y a las viejas (que se hacen llamar defensoras) de la Plataforma Feminista Boyacense, pro seguir promoviendo las ideas socialistas y comunistas en Boyacá, muerte a todas las que promueven el feminismo y las ideas que quieren dañar a los niños en Boyacá, promoviendo a los gay, lesbianas y prostitutas, Boyacá libre de ideas de izquierda».

El 21 de julio siguiente, recibió un mensaje de texto que indicaba lo siguiente «muerte a Patricia Cardozo objetivo militar por guerrillera y a todas las que quieran dañar a los niños en Boyacá advertidas están AUC». 12. El 28 de agosto de 2023, la Fiscalía General de la Nación ordenó el archivo de la investigación con radicado 150016000132202300413 por el delito de feminicidio en grado de tentativa y, además, ordenó iniciar investigación en su contra por los delitos de fraude procesal, falsa denuncia y fraude a subvenciones, al indicar que ella misma fue quien se lesionó. 13.

El 5 de mayo de 2024, se encontraba con su compañero permanente y un sujeto con casco le tomó fotos a su vivienda. De ese hecho se le puso conocimiento a la Unidad Nacional de Protección. 14. El 30 de julio de 2024, le notificaron la Resolución 006680 por la cual se evaluó con nivel de riesgo ordinario a la accionante y se adoptó la recomendación de finalización de las medidas de protección. Inconforme con la anterior decisión, la señora Cardozo Cipamocha interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 00949 de 2024, del 3 de septiembre, mediante la cual no se repuso la decisión recurrida. 15.

La accionante considera que las decisiones por medio de las cuales dieron por terminadas las medidas de protección brindadas carecen de veracidad y no se basaron en un estudio objetivo de evaluación del riesgo y evaluación de medidas CERREM. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.

Expuso que no comparte la valoración realizada, pues quedó expuesta a merced de los inescrupulosos que «han venido ejerciendo violencia en su contra y de su familia por el lapso de 2 años». 17. Adujo que, a pesar de contar con un esquema de protección, las amenazas se materializaron al ser atacada el 10 de abril de 2023, el mismo no fue implementado sino hasta el 12 de abril de 2023. 18.

Manifestó que la afirmación según la cual cuando se entrevistó sobre los hechos que afectan su seguridad únicamente indicó que no deseaba volver a señalar el hecho victimizante, situación que no es cierta, puesto que en esa oportunidad ampliamente confirmó a la analista los hechos sucedidos durante todo el periodo de amenazas, lo cual le ha afectado su salud física y mental, su realidad social y familiar, pues ha tenido que cambiar de lugar de residencia, restringir su actividad laboral y disminuir el activismo social. 19.

Señaló que su actitud de defensa ante las reiteradas dinámicas y procesos administrativos, transgreden su dignidad y la ubican en un lugar de vulnerabilidad, aunado al hecho de que la Unidad Nacional de Protección, en contravía de lo manifestado por el Consejo de Estado frente a la revictimización, se dispuso a hacer públicos en redes sociales sus datos personales y relevantes en cuanto a las disposiciones asignadas para su protección «factores que tampoco fueron tenidos en cuenta por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones de Medidas». 20.

Expuso que en la parte motiva de la Resolución 006680 de 2024, se mencionó que una vez consultado el proceso en la Fiscalía 131 Seccional de Tunja, en el cual advirtió que se archivó la investigación por el delito de feminicidio en grado de tentativa por la presunta inexistencia del hecho investigado «a pesar de no ser la Unidad Nacional de Protección la autoridad e instancia competente para reconocer otra de las inconformidades latentes en mi caso, pues esa decisión se basa en la misma inoperancia y falta de diligencia del ente acusador», pues el ente investigador se limitó a señalarla como presunta autora, exponiéndola a nuevos ataques y negándole la posibilidad de ser escuchada, desconociendo su calidad de víctima. 21.

Asimismo, indicó que es un principio rector del derecho que toda persona se presume inocente y debe ser tratada como tal, mientras no exista decisión judicial ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que reconozca la responsabilidad penal, por lo que, en su criterio, es contradictorio que como motivos para finalizar las medidas de protección se invoquen la noticia criminal y el proceso penal que se surte en su contra, pues sólo se han llevado a cabo las audiencias preliminares sin que exista una decisión judicial que le endilgue responsabilidad penal. 22.

Finalmente, sostuvo que es evidente la falta de análisis objetivo para adoptar la decisión cuestionada, pues tuvo en cuenta las afirmaciones de medios de comunicación, «siendo este un valor subjetivo dentro del análisis de prevención del riesgo, alejado de los fines de la UNP y el CERREM». Trámite impartido e intervenciones 23. Mediante auto del 12 de septiembre de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, como parte demandada. 24.

La Unidad Nacional de Protección alegó que hasta la expedición de la Resolución 11833 del 20 de diciembre de 2022, los hechos y situaciones manifestados por la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha estaban siendo investigados por la Fiscalía General de la Nación, sin conocer el resultado de la investigación. 25. Adujo que la accionante omitió informar que la Fiscalía 5 Especializada de la Unidad Seccional de Administración Pública de Tunja se encuentra adelantando una investigación en su contra por el delito de fraude procesal. 26.

Expuso que no es cierto que la Unidad Nacional de Protección hubiera expuesto los datos en la red social X, sino que, por el contrario, «exhortó a los protegidos a hacer buen uso de medidas e indicó que el mal uso de las medidas tiene consecuencias jurídicas». 27. Indicó que si bien se realizó la ampliación de la denuncia de amenazas no aportó prueba de que las hubiera enviado a la respectiva entidad. 28.

Explicó que el resultado del nuevo estudio del nivel de riesgo estuvo fundamentado en que los hechos por los cuales habían sido concedidas las medidas ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de protección habían sido desestimados por las autoridades que conocieron de las amenazas y del supuesto feminicidio en grado de tentativa, pues, la Fiscalía 131 Seccional de Tunja ordenó el archivo de la denuncia por inexistencia del hecho investigado y, además, formuló imputación por los delitos de falsa denuncia, fraude procesal y fraude a subvenciones contra la señora Cardozo Cipamocha. 29.

Manifestó que con la expedición de las resoluciones cuestionadas se tuvo en cuenta su factor diferencial de género, su condición poblacional de dirigente de organización de derechos humanos y las actividades que realiza encaminadas a promover los derechos de la mujer y la visibilidad que tiene frente a la comunidad de la que hace parte, su entorno social, sus desplazamientos y su lugar de arraigo. 30.

Asimismo, que se realizaron múltiples entrevistas, visitas, solicitudes de información a varias dependencias de seguridad y se realizó un recorrido detallado acerca de su rutina diaria, en el cual se determinó que el riesgo era ordinario. 31. Expuso que al determinarse que el riesgo es ordinario con ponderación de la matriz de 42,77%, no había título jurídico para que se invocara medidas de protección especial, y, en la mayoría de las ocasiones, «los delegados del Comité CERREM han recomendado no implementar medidas». 32.

Agregó que no es suficiente ostentar la calidad de dirigente de organizaciones defensoras de derechos humanos, pues para ser merecedora de un esquema de seguridad, sino que se requiere que del estudio del nivel de riesgo sea, como mínimo, extraordinario. 33. Finalmente, expuso que la tutela no es el mecanismo idóneo para acceder a lo pretendido por la accionante, ya que existe un procedimiento ordinario y unos requisitos establecidos en la Unidad Nacional de Protección los cuales deben ser atacados por los protegidos. 34.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que del escrito de tutela no se observa que hubieran imputado alguna acción u omisión a esa autoridad, y, en todo caso, solo la Unidad Nacional de Protección estaría facultada para analizar los planteamientos elevados por la accionante por lo que pidió que se declarara improcedente la tutela. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35.

El Ministerio del Interior pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues si bien el director de derechos humanos de esa entidad es miembro del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, la Secretaría Técnica del CERREM está en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, y quien expide y notifica la resolución del resultado de la evaluación de riesgo y las medidas adoptadas es la UNP.

Sentencia impugnada 36. Mediante sentencia del 3 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que la accionante dispone de otro medio de defensa judicial, a través de los cuales podía controvertir los actos administrativos expedidos por la Unidad Nacional de Protección, por los cuales se finalizó el esquema de protección otorgado a la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha. 37.

De igual modo, precisó que no existía un perjuicio irremediable puesto que los hechos y denuncias por amenazas realizadas por la accionante son materia de investigación por la Fiscalía General de la Nación y una de ellas fue archivada por inexistencia del hecho investigado. Impugnación 38. La parte demandante impugnó la anterior decisión y, para tal efecto, argumentó que los otros medios ordinarios carecen de idoneidad y eficacia, pues lo pretendido con la solicitud de amparo es evitar un perjuicio irremediable y como fundamento citó las sentencias T-199 de 2019 y T-292 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional. 39.

Expuso que se desempeña como activista social y defensora de derechos humanos en el Departamento de Boyacá desde hace más de 12 años. Indicó que la Sala no debe pasar por alto que ha sido objeto de nuevos actos que afectan su seguridad e integridad personal días antes de que el CERREM emitiera sus recomendaciones en relación con el último estudio de riesgo, pues presentó una denuncia el 14 de mayo de 2024 en la cual expuso que en la UNP se presentó la ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 señora Juliana del Pilar Pineda Forero quien argumentó ser su representante legal, lo cual no es cierto, y solicitando información sobre su esquema de protección. 40.

Indicó que la Corte Constitucional no ha identificado los avances de la Fiscalía como un criterio específico para el acceso a las medidas de protección que se solicitan, pues ha señalado que al momento de evaluar el nivel de amenaza, es de gran relevancia analizar el contexto histórico en general, sino también verificar el comportamiento de la situación del actor a través del tiempo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S Problema jurídico 41. La Sala deberá determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 3 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Para tal efecto, se deberá establecer si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia y, en caso de acreditarse, se determinará si las autoridades demandadas vulneraron o no los derechos fundamentales de la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha.

Análisis de la Sala 42. En primer lugar, conviene precisar que, contrario a lo considerado por el a quo¸ la Sala advierte que sí se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, por cuanto la jurisprudencia pacífica y uniforme de la Corte Constitucional ha sostenido que «debido a las condiciones particulares de las personas que solicitan protección especial del Estado, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es un mecanismo eficaz, ya que el proceso puede prolongarse de forma indefinida interfiriendo gravemente en la garantía de los derechos del individuo»2. 43.

Lo anterior cobra relevancia si se tiene en cuenta que la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. 2 Sentencia T-040 de 2023. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 44.

En criterio de la Corte, no resulta proporcional y podría ser excesivo someter a la accionante a los extensos tiempos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en los casos en los que se discute la actuación de entidades encargadas de determinar el nivel de riesgo y adoptar medidas de protección en favor de personas que son objeto de amenazas o escenarios de victimización, «particularmente en aquellos eventos en los cuales se discute la disminución o finalización de medidas de protección previamente adoptadas en su favor “resulta irrazonable exigir a estas personas que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma». 45.

Asimismo, precisó que el mecanismo ordinario de defensa no resulta idóneo por cuanto el objetivo principal es cuestionar la legalidad de un acto administrativo y «no la protección de los derechos que se invocan en estos casos»3. 46. Así las cosas, si bien la señora Cardozo Cipamocha pretende que se amparen sus derechos fundamentales, por cuanto la Unidad Nacional de Protección, al proferir las Resoluciones DGRP 006680 de 17 de julio y DGRP 009049 del 3 de septiembre de 2024, por medio de las cuales se adoptaron las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM de Mujeres y se finalizó el esquema de protección que previamente le había sido otorgado, lo cierto es que el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho no es idóneo ni eficaz para garantizar la protección de las garantías constitucionales que considera desconocidos, en los términos de la jurisprudencia constitucional. 47.

Lo anterior, por cuanto la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha es la presidenta de la Organización no Gubernamental de Derechos Humanos Asesorías y Servicios Integrales -ASSEINSA-ONG, asimismo, está demostrado que ha presentado denuncias por amenazas en su contra las cuales están siendo objeto de investigación por parte de la Fiscalía General de la Nación, lo que da cuenta que la vida e integridad personal de la aquí demandante se puede encontrar en riesgo, lo que denota la ineficacia y la falta de idoneidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 48.

Pues bien, le corresponde a la Sala determinar si al proferir las Resoluciones DGRP 006680 de 17 de julio y DGRP 009049 del 3 de septiembre de 2024, la 3 Sentencia T-388 de 2019. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Unidad Nacional de Protección desconoció el debido proceso administrativo que se debe garantizar en el procedimiento de calificación de riesgo. 49.

Para tal efecto, por considerarlas pertinentes, la Sala citará las consideraciones expuestas en las sentencias T-591 de 2013, T-367 de 2019, T-199 de 2019 y T-040 de 2023. 50. El Decreto 1066 de 2015 regula el programa destinado para la protección de las personas que se encuentran en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, siempre que pertenezcan a alguna de las siguientes categorías: a) dirigentes o activistas de grupos políticos, b) defensores de derechos humanos, c) dirigentes sindicales, d) representantes de grupos étnicos, y e) periodistas y comunicadores sociales. 51.

El artículo 2.4.1.2.2. del referido Decreto prevé los principios que rigen los programas de prevención y protección, adicionales a los constitucionales y legales que orientan la función administrativa. Estos son: a) el principio de causalidad, el cual encuentra su fundamento en que una persona podrá ser beneficiaria del programa de protección, siempre que exista conexidad directa entre el riesgo y el cargo que ocupa o las actividades que desempeña, y b) el principio de idoneidad, que consiste en que las medidas de prevención y protección deberán ser acordes a la situación de riesgo y adecuadas a las condiciones particulares del protegido. 52.

De manera que la valoración y definición de las medidas de protección y seguridad deben fundamentarse en estudios técnicos especializados que justifiquen la necesidad de las medidas, pues ese procedimiento busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por ese tipo de medidas, dado que la administración debe argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos y especializados que motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad. 53.

Ahora, en cuanto a los riesgos que la población líder y defensora de derechos humanos asume por el ejercicio de sus funciones, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-546 de 2023 precisó que el ejercicio de esa labor implica asumir riesgos importantes, máxime si se tiene en cuenta el contexto del conflicto armado que ha padecido el país, así «los movimientos sociales, líderes, ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 lideresas, autoridades y representantes, entre otros, se encuentran en circunstancias de amenaza y violación constante de sus derechos y libertades por la función que cumplen dentro de la sociedad». 54.

De hecho, en la sentencia T-469 de 2020 la Corte precisó que las personas que asumen la defensa de los derechos humanos son aquellas que reciben el reconocimiento su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente y defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los derechos de las víctimas. 55.

De igual modo, se debe garantizar la protección de la seguridad personal y comunitaria para emprender las actividades de defensa de los derechos y el amparo de las libertades requeridas para su ejercicio, que conforman el núcleo de la protección constitucional de los defensores de derechos humanos. 56. De manera que al Estado le corresponde proteger los derechos básicos de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos, lo cual implica que adopte las medidas tendientes a proteger a la persona, para que el riesgo que se cierne sobre ella no se materialice. 57.

Entre esos derechos, se encuentra el relacionado con la seguridad personal como una faceta del derecho a la vida «el cual adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que, con ocasión de su actividad social o de su pertenencia a ciertos grupos vulnerables, están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas»4. 58.

Dentro de los deberes que le corresponde asumir al Estado, la Corte ha señalado los siguientes: Identificar el riesgo extraordinario al cual una persona, familia o grupo de personas están sometidos. Adicionalmente, debe advertir oportuna y claramente a los afectados el riesgo identificado. Esta obligación implica que no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.

Valorar, con base en un estudio detallado de cada situación, la 4 Sentencia SU-426 de 2023. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 existencia, las características y el origen o fuente del riesgo identificado.

Definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. Adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos. Asignar los medios y medidas de protección de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso.

De tal manera que la medida sea eficaz. Evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. Actuar de forma efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario y adoptar acciones específicas para mitigarlo o aminorar sus efectos.

Prohibir que la administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias. De producirse el riesgo, por parte de la administración, se debe amparar a los afectados5. 59. Asimismo, estableció una escala de riesgos, tomando en cuenta los niveles de tolerancia jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas y los títulos jurídicos con fundamento en los cuales se puede invocar la intervención protectora de las autoridades.

Entonces, reconoció cinco niveles de riesgo: (i) mínimo; (ii) ordinario; (iii) extraordinario; (iv) extremo, y (v) consumado. 60. De hecho, también la Corte estableció unos factores objetivos y subjetivos que deben ser tenidos en cuenta por la Unidad Nacional de Protección al momento de decidir si hay lugar a la protección especial, estos son: (i) la amenaza debe ser real;

(ii) la amenaza debe ser individualizable; (iii) se deben identificar las características específicas del amenazado; (iv) se debe analizar el entorno en el que se presentan las amenazas, y (v) la inminencia del peligro6. 61. Visto lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si, tal como lo señaló la accionante, la Unidad Nacional de Protección desconoció sus derechos fundamentales ante la incorrecta e indebida motivación y, por ende, se vulneró el debido proceso administrativo. 62.

Por ende, se deberá establecer si la decisión de la Unidad Nacional de Protección consistente en no brindar medidas de protección a la accionante con base en una evaluación que determinó su nivel de riesgo como ordinario, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso, 5 Sentencia T-719 de 2003.

Estas obligaciones fueron reiteradas en las Sentencias T-750 de 2011, T-411 de 2018, T-199 de 2019 y T-388 de 2019. 6 Sentencia T-1026 de 2022. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 a pesar de las amenazas que ha recibido en su contra y el ataque con ácido que recibió el 10 de abril de 2023, debido a su labor como defensora de derechos humanos. 63.

De las pruebas que obran en el expediente, se tiene acreditado que la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha puso de presente ante la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá que había sido amenazada por un medio telefónico y que fue atacada con heces en su residencia por personas desconocidas, el 9, 11 y 19 de julio de 2022. De esa situación, la Defensoría del Pueblo activó la ruta de protección y le comunicó esa información al comandante, a la coordinación de derechos humanos y a la oficina de asuntos jurídicos de la Policía Metropolitana de Tunja el 19 de julio de 2022. 64.

El 15 de septiembre de 2022, la accionante amplió la denuncia «dentro del proceso con noticia criminal 150016099163202253993 por el delito de amenazas» consistente en que el 12 de septiembre de 2022 le rayaron su vehículo con las palabras «guerrilla y sapa». El 22 de diciembre de ese mismo año, amplió la denuncia porque recibió una amenaza a través de un panfleto en su lugar de trabajo. 65.

El 28 de marzo de 2023, amplió nuevamente la denuncia porque el 26 de enero de 2023 la estaba persiguiendo un hombre en una moto y el 21 de febrero recibió una llamada en la que le indicaron «por más que me esconda y me cambie de casa me van a encontrar, además que un día de estos saliendo del hospital me van a matar». 66. El 11 de julio de 2023, amplió la denuncia por el delito de amenazas por cuanto recibió en su oficina un panfleto que señalaba lo siguiente: «declaramos objetivo militar a la guerrillera Lilia Patricia Cardozo Cipamocha y a las viejas (que se hacen llamar defensoras) de la Plataforma Feminista Boyacense, por seguir promoviendo las ideas socialistas y comunistas en Boyacá, muerte a todas las que promueven el feminismo y las ideas que quieren dañar a los niños en Boyacá, promoviendo a los gay, lesbianas y prostitutas, Boyacá libre de ideas de izquierda». 67.

El 21 de julio de 2023, amplió la denuncia porque recibió un mensaje de texto que contenía el siguiente mensaje: «muerte a patricia Cardozo objetivo militar por guerrillera y a todas las que quieran dañar a los niños en Boyacá advertidas están ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 AUC», aunado al hecho que cuatro de sus compañeras de la Plataforma Feminista Boyacense recibieron en el mismo horario el mismo mensaje. 68.

El 14 de mayo de 2024, amplió nuevamente la denuncia por amenazas, por cuanto el 3 de mayo se comunicaron vía telefónica los hombres de protección del esquema asignado a su favor, quienes le manifestaron que en las oficinas de la UNP se presentó una mujer «haciéndose pasar por mi representante y realizando exigencias sobre el esquema de protección que tengo asignado».

Dicha persona era la señora Juliana del Pilar Pineda Forero, quien «si bien ha tenido dos encuentros presenciales conmigo, los demás han sido por llamadas, mensajes y correos (ella se presentó conmigo cuando sucedió el ataque con químicos el 10 de abril de 2023, diciendo que es defensora de derechos humanos y que quería apoyarme, por lo que no vi inconveniente en seguir manteniendo conversaciones con ella». 69.

Lo anterior también fue puesto en conocimiento del señor Alberto Gómez Amador, procurador Regional de Boyacá. 70. Asimismo, obra en el expediente copia de las siguientes Resoluciones expedidas por el director general de la Unidad Nacional de Protección: 71. Resolución 00011833 del 20 de diciembre de 2022, por la cual se adoptan las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad, y la seguridad de personas, grupos y comunidades. 72.

En esta Resolución se validó el riesgo de la señora Cardozo Cipamocha como extraordinario, y, por tanto, se implementó un esquema tipo uno conformado por un vehículo convencional y dos hombres de protección, así como un chaleco blindado y un medio de comunicación, por el término de 12 meses. 73. Este esquema fue asignado, por cuanto las amenazas se generaron dada la continuidad en las actividades que realiza como defensora de derechos humanos y toda vez que sus vulnerabilidades se tiene en cuenta los desplazamientos que realiza dentro de la ciudad, su entorno laboral, social, residencial, visibilidad y representatividad, el contexto de orden público y la alerta temprana para Boyacá que hace referencia a líderes y lideresas sociales. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 74.

Además, se consideró que existía un riesgo por su labor y las continuas denuncias públicas, lo que podría causar un inconformismo ante una población en particular, quienes podrían generar retaliación y afectar sus derechos. 75. Resolución 00003906 del 1 de junio de 2023, por la cual dio a conocer a la accionante que se validó su nivel de riesgo como extraordinario y se ratificó el esquema de protección previamente implementado, por el término de 12 meses. 76.

La anterior decisión se adoptó con fundamento en que luego de valorar el factor diferencial de mujer de la señora Cardozo Cipamocha, y toda vez que ella fue objeto de atentado contra su integridad, al ser objeto de agresión con ácido, así como su condición poblacional y visibilidad por la defensa de los derechos fundamentales, especialmente de las mujeres. 77.

Resolución 006680 del 17 de julio de 2024, por la cual se dio a conocer a la accionante la validación del nivel de riesgo como ordinario y se adoptó la recomendación del CERREM consistente en finalizar el esquema de protección asignado. 78. La anterior determinación se adoptó con fundamento en las siguientes consideraciones: Que el presente caso corresponde a la reevaluación por temporalidad, realizada a la señora LILIA PATRICIA CARDOZO CIPAMOCHA identificada con cédula de ciudadanía No. 40041550, en su condición poblacional de Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas, la cual ostenta por ser, presidenta de la Organización no Gubernamental de derecho humano asesorías y servicios integrales -ASSEINSA -ONG.

Condición poblacional que fue verificada a lo largo del proceso surtido por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR, cumpliendo de esta forma con el criterio poblacional expuesto en el numeral 2 artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015 del artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado. Que, en el desarrollo de la evaluación de riesgo, se entrevistó a la señora LILIA PATRICIA CARDOZO CIPAMOCHA, a quien se le indagó sobre los hechos que afectan sus derechos a la seguridad e integridad personal para lo cual indicó que, no desea volver a señalar los hechos victimizantes en la presente entrevista, solicitó que estos sean tomadas de la ampliación de la denuncia que realizó en la Fiscalía 35, el día 15 de febrero de 2024.

De conformidad con lo solicitado por la señora LILIA, se procede a tomar los hechos narrados por la evaluada en la noticia criminal ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 150016099163202253993, por el delito de amenazas, encontrando que el día 14 de febrero de 2024, siendo las 8:04 a.m. recibo una llamada telefónica amenazante, posterior a ello entre las 11:30 a.m. y las 4:00 pm, su hija le informó que rompieron un vidrio de la puerta de la casa.

Hechos puestos en conocimiento a las personas de protección que conforman el esquema asignado por la Unidad Nacional de Protección. Agrega la valorada que nuevamente se presentan amenazas que ponen en riesgo la integridad física y psicológica, tanto personal, como de los integrantes de su familia. Conforme a lo anterior, una vez verificado el instrumento de valoración del nivel de riesgo individual para el caso de la señora LILIA PATRICIA CARDOZO CIPAMOCHA, se pudo observar que el analista tuvo en cuenta la información suministrada por las entidades y autoridades consultadas, permitiendo que de las actividades de recopilación se observara que la Fiscalía 131 Seccional, comunicó que se archivó el proceso por el delito de Feminicidio en grado de tentativa, y relaciona que la causal por la cual se ordena el archivo es la inexistencia del hecho investigado.

Así mismo, La Fiscalía 35 de Tunja, Boyacá, comunicó que el proceso por el punible de amenazas, no se ha logrado identificar a los autores de los hechos, pero se encuentra activa y en indagación. Por su parte, el Juzgado 03 Penal Municipal de Control de Garantías señaló que se realizó audiencia de Formulación de Imputación por los delitos de Falsa Denuncia, Fraude Procesal y Fraude A Subvenciones, a favor de la evaluada.

Hecho por el cual la Fiscal 35 ordenaron entrevistas. El Juzgado tercero de Tunja, imputó cargos por falsedad en denuncia, donde la evaluada no acepto cargos. La Procuraduría General de la Nación, relacionó que no tienen información de amenazas a favor de la precitada. Por otro lado, la Defensoría del Pueblo señaló que a favor de la evaluada en varias oportunidades se ha realizado activación de rutas de protección por las constantes amenazas.

Así mismo, el grupo de derechos humanos de la Policía Nacional, comunicó que se implementaron medidas preventivas, pero en la actualidad no se cuenta con hechos amenazantes a favor de la evaluada. En consulta realizada a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se evidenció que la precitada presentó declaración por el hecho victimizantes de amenaza el 26 de junio de 2023, pero no fue incluida al Registro Único de Víctimas.

En el escenario de entrevista a terceros, la inspección de Policía Urbana Tunja, relacionó que no hay antecedente de amenazas a favor de la evaluada. Finalmente, en medios abiertos se evidencia noticias donde relaciona que la Fiscalía General de la Nación, imputó cargos a la evaluada por supuestamente simular de ser víctima de un ataque con ácido, para obtener esquema de seguridad.

De esta manera, el cotejo integral a los elementos de información obtenidos en el marco de la respectiva evaluación frente a las diferentes entrevistas, el trabajo de campo, los elementos de información proporcionados por las entidades locales y territoriales, permiten establecer que la señora LILIA PATRICIA CARDOZO CIPAMOCHA, relacionó que en febrero de 2024, fue objeto de amenazas por medio de llamadas telefónicas y su vivienda fue afectada por la obstrucción de los vidrios.

Los hechos fueron denunciados ante la Fiscalía General de la Nación, bajo el punible de amenazas; sin embargo, la Fiscalía 131 Seccional ordenó el archivo de la denuncia, por Inexistencia del hecho investigado de Tentativa de feminicidio y formulo imputación de cargos por el delito de Falsa Denuncia, Fraude Procesal y Fraude a Subvenciones en ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 contra de la evaluada, donde el Juzgado 03 Penal Municipal Control Garantías formuló la imputación de esos cargos el día 4 de marzo de 2024.

De otra parte, se tuvo en cuenta su factor diferencial de género, su condición poblacional de dirigente y/o representante de organizaciones defensoras de derechos humano, la cual ostenta por ser presidente la Organización no gubernamental de derechos humanos Asesorías y Servicios Integrales - ASSEINSA, las actividades que realiza encaminadas a promover los Derechos de la Mujer, donde orienta y acompaña a mujeres víctimas de violencia física, así mismo, la visibilidad que tiene frente a la comunidad de la que hace parte, su entorno social, sus desplazamientos, su lugar de arraigo y el contexto de la zona de residencia, en la cual según información de la Dirección de Protección y Servicios Especiales Policía Nacional, hay presencia de actores armados, en conjunto con las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo de índole nacional la A.T. 019 de 2023, y la 022 de 2023, debido a la situación de riesgo que afrontan los territorios con presencia y accionar de actores armados no estatales y grupos armados de delincuencia organizada.

De acuerdo con lo anterior, se puede establecer que la señora LILIA PATRICIA CARDOZO CIPAMOCHA, en la actualidad se encuentra inmersa en un riesgo generalizado por el hecho de vivir en sociedad, toda vez que no se obtuvieron elementos objetivos que pudieran soportar una amenaza real y actual en su contra, pues si bien es cierto presentó denuncia por amenazas en su contra, la Fiscalía General de la Nación, informó sobre posibles conductas inapropiadas de la valorada en los procesos que denuncio respecto a hechos y amenazas en su contra, por lo cual le imputaron cargos de Falsa Denuncia y Fraude Procesal.

Sin embargo, se valoró la condición poblacional de la evaluada, las actividades que realiza, la visibilidad que cuenta la misma en la comunidad, sus antecedentes de riesgo y se evidencia una disminución en la ponderación de riesgo para la presente temporalidad, al no evidenciar actividades específicas que pudieran enmarcarla en un riesgo excepcional el cual no está en el deber jurídico de soportar, se infiere que no hay lugar a demandar del Estado medidas de protección reforzada a través de esta Entidad. 79.

Contra la anterior decisión, la señora Cardozo Cipamocha interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Para tal efecto, manifestó que no compartía la valoración de riesgo como ordinario, por cuanto desde el 2022 le fueron asignadas medidas de protección, ante las amenazas y descalificaciones de toda índole relacionadas con su ejercicio como defensora de derechos humanos en el Departamento de Boyacá. 80.

Asimismo, reiteró los argumentos que expuso en la demanda de tutela, en la cual precisó que la última ampliación de la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación en mayo de 2024 no fue tenida en cuenta por el CERREM. 81. Resolución 009049 del 3 de septiembre de 2024, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición. En este acto no se repuso la decisión, con fundamento en las siguientes consideraciones: ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 82.

En primer lugar, advirtió que para determinar la pertinencia, la conducencia y la utilidad de la prueba aportada en el escrito del recurso, el objeto de esa instancia es corregir, modificar o aclarar el acto administrativo recurrido, de manera que las pruebas aportadas no inciden en un elemento adicional que evidencie que la recurrente en la actualidad tenga un riesgo superior y desborde su capacidad de soportar, debido a que todas estas fueron tenidas en cuenta al momento de la expedición del acto administrativo objeto de recurso. 83.

Precisó que el CERREM determinó que a la fecha el riesgo evidenciado por la señora Cardozo Cipamocha es ordinario, con ponderación de la matriz de 42,77%. 84. Lo anterior, toda vez que el riesgo disminuyó ostensiblemente porque no se cuenta con una amenaza real que pueda ser valorada objetivamente. Aunado al hecho que, en su criterio, se respetaron los parámetros para la adecuada valoración del riesgo. 85.

Expuso que el profesional analista realizó todas las actividades tendientes a determinar, analizar e identificar la situación de la señora Cardozo Cipamocha, pues no manifestó alguna nueva situación de riesgo o vulnerabilidad que pudiera afectar su seguridad personal. 86. Asimismo, la conminó para que diera a conocer con sus correspondientes soportes los acontecimientos recientes que hubieran sucedido en contra de su humanidad, para que acredite pertenecer a alguna población objeto de protección debido al riesgo o al cargo y al nexo causal, con la finalidad de que se inicie nuevamente su respectivo proceso y por lo tanto una nueva ruta de su evaluación de riesgo. 87.

Luego de efectuar un análisis exhaustivo del material probatorio que obra en el expediente, la Sala advierte que la Unidad Nacional de Protección incluyó en la valoración del riesgo realizado a la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha su perfil como defensora de derechos humanos, así como el contexto en el cual desempeña esa labor. También se observa que, en principio, motivó en debida forma las razones por las cuales adoptaba la recomendación del CERREM consistente en la finalización del esquema de protección previamente asignado, pues: ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 a) Tuvo en cuenta la ampliación de los hechos narrados en la ampliación de la denuncia del 14 de febrero de 2024, consistentes en la llamada telefónica de amenaza y que en horas de la tarde le rompieron un vidrio de la puerta de la casa. b) La Fiscalía 131 Seccional de Tunja archivó el proceso por el delito de feminicidio en grado de tentativa por inexistencia del hecho investigado. c) La Fiscalía 35 de Tunja, Boyacá, comunicó que en el proceso por el punible de amenazas, no ha sido posible lograr identificar a los autores de los hechos, pero la misma se encuentra activa y en indagación. d) Ante el Juzgado Tercero Penal Municipal de Control de Garantías se adelantó audiencia de formulación de imputación por los delitos de falsa denuncia, fraude procesal y fraude a subvenciones en contra de la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha «donde la evaluada no aceptó cargos». e) La Procuraduría General de la Nación relacionó que no tienen información de amenazas en contra de la señora Cardozo Cipamocha. f) La Defensoría del Pueblo indicó que, si bien ha activado las rutas de protección por las constantes amenazas, en la actualidad no se cuenta con hechos amenazantes a favor de ella. g) En medios abiertos de comunicación se evidenciaban noticias donde se relacionaba que la Fiscalía General de la Nación imputó cargos a la evaluada por simular ser víctima de un ataque con ácido, para obtener el esquema de seguridad. h) En febrero de 2024 fue objeto de amenazas por medio de llamadas telefónicas y su vivienda fue afectada por la obstrucción de los vidrios y esos hechos fueron denunciados ante la Fiscalía General de la Nación. i) Tuvo en cuenta el factor diferencial de género y su condición de dirigente de organización defensora de derechos humanos, así como la visibilidad que tiene frente a la comunidad de la que hace parte, su entorno social, sus desplazamientos, su lugar de arraigo y el contexto de la zona de residencia «en la cual según información de la Dirección de Protección y Servicios Especiales Policía Nacional, hay presencia de actores armados». 88.

A partir de esas consideraciones, determinó que no se evidenciaban actividades específicas que pudieran enmarcarse en un riesgo excepcional el cual no está en el deber jurídico de soportar, por lo que no había lugar a implementar medidas de protección reforzada por parte de la Unidad Nacional de Protección. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 89.

La Sala considera que la Unidad Nacional de Protección en el análisis contenido en las resoluciones cuestionadas por las cuales adoptó las recomendaciones realizadas por el CERREM en el estudio de riesgo, y valoró que las amenazas fueran reales y no hipotéticas, así como que la señora Cadozo Cipamocha fuera la destinataria directa y que las mismas obedecieran a una situación especial en razón al lugar en el que habita, o la labor que desempeña, así como la inminencia del peligro en relación con la probabilidad de ocurrencia de la violación al derecho fundamental a la vida. 90.

A partir de ese análisis fundamentó su decisión, pues pudo corroborar que la Fiscalía General de la Nación archivó la denuncia por la supuesta comisión del delito de feminicidio en grado de tentativa por los hechos que tuvieron lugar el 10 de abril de 2023. En este punto, conviene precisar que la accionante manifestó que no estaba de acuerdo con la decisión de archivo por parte de la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, en el expediente no obra prueba de que la parte actora hubiera manifestado ante el ente acusatorio su inconformidad o que la misma hubiere solicitado la reanudación de la investigación, o que hubiera presentado elementos probatorios nuevos que dieran lugar a reabrir el procedimiento investigativo, o, finalmente, que se hubiera sometido ante el juez de control de garantías esa decisión en caso de existir una controversia entre la posición de la señora Cadozo Cipamocha y la Fiscalía General de la Nación. 91.

De otra parte, se advierte que uno de los principales argumentos de la Unidad Nacional de Protección al retirar las medidas de protección asignadas a la accionante consistió en que la Fiscalía General de la Nación le imputó cargos por la supuesta comisión de los delitos de falsa denuncia, fraude procesal y fraude a subvenciones, por faltar a la verdad con ocasión de los hechos que ocurrieron el 10 de abril de 2023, en los que supuestamente fue atacada con ácido en su rostro, cuello y tórax. 92.

La señora Cardozo Cipamocha alegó que, a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, su presunción de inocencia se mantiene incólume, pues no ha sido declarada responsable penalmente por la comisión de esos delitos. Aunado al hecho de que tiene la oportunidad de defenderse en la respectiva oportunidad en ese proceso penal, para desvirtuar la teoría de la Fiscalía General de la Nación. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 93.

Del análisis de las resoluciones cuestionadas, no se advierte que la Unidad Nacional de Protección hubiera desconocido la presunción de inocencia de la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha, sino que, por el contrario, en el estudio que se realizó con el fin de determinar el nivel de riesgo de la persona protegida resultaba necesario analizar esa circunstancia particular, pues guardaba estrecha relación con la implementación de las medidas de protección que le fueron concedidas en el año 2023.

La Sala no advierte de qué manera la Unidad Nacional de Protección pudiera desconocer esa garantía constitucional, pues es un asunto que escapa de sus competencias legales y constitucionales, toda vez que es a la Fiscalía General de la Nación a quien le corresponde desvirtuarla en el desarrollo de un proceso penal que se adelante ante el juez natural correspondiente. 94.

Es así como la valoración del nivel de riesgo de la accionante estuvo fundada en estudio previo e individualizado de la situación de la señora Cardozo Cipamocha, con consideraciones de índole técnico que se encuentran plasmadas en las resoluciones cuestionadas. Asimismo, se observa que se argumentó de manera clara las circunstancias de tiempo, modo y lugar que sustentaron dicho cambio. 95.

Todo lo anterior conduciría a negar el amparo de los derechos fundamentales de la aquí accionante; sin embargo, la Sala considera procedente el amparo con el fin de que la Unidad Nacional de Protección realice una nueva evaluación del riesgo, puesto que en la Resolución 006680 del 17 de julio de 2024 y en la Resolución 009049 del 3 de septiembre de 2024, no se hizo referencia a la ampliación de la denuncia que la actora presentó en el mes de mayo de 2024, en la cual puso de presente nuevos hechos que podrían dar lugar a la variación en su nivel de riesgo, que, de hecho, fue calificado como ordinario y ponderado en 42,77%, oscilando el extraordinario entre 51% y 80% y el extremo entre 81% y 100%. 96.

La Unidad Nacional de Protección en el informe de tutela manifestó que «no le constaba el hecho decimo quinto, puesto que no aporta prueba de que las haya enviado a la respectiva entidad» y en la Resolución que resolvió el recurso de reposición del 3 de septiembre de 2024, hizo referencia a la copia de ampliación de denuncia de mayo de 2024, pero manifestó que «no se encontraron elementos que incrementen el valor de la matriz del estudio realizado con las pruebas aportadas o que se considere realizar una nueva ruta de estudio de nivel de riesgo con la misma, debido a que todas estas fueron tenidas en cuenta al momento de la expedición del acto administrativo objeto de recurso». ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 97.

No obstante lo anterior, esta Subsección observa que en la referida ampliación de la denuncia se puso de presente que el 3 de mayo de 2024 la señora Juliana del Pilar Pineda Forero se presentó como su representante en las instalaciones de la Unidad Nacional de Protección, «cosa que no es cierta, manifestando que se presentan fallas relacionadas con mi esquema», por lo que solicitó se investigara cuál era el interés que mostraba la referida señora sobre su caso y «si de alguna manera pudiese estar relacionada con los hechos denunciados por mi ante esta Fiscalía». 98.

Asimismo, denunció que el 5 de mayo de 2024 se encontraba con su esposo en las horas de la tarde y «un individuo de sexo masculino, vestido de negro, con un casco de motociclista puesto (no llevaba moto), el cual toma fotos a nuestra vivienda y posteriormente se aleja caminando, hecho informado a los hombres de protección quienes pasan informa la UNP, entidad que me recuerda la obligación de denunciar y poner en conocimiento de la Policía del Departamento dicha situación». 99.

La Sala observa que, aunque no obra constancia de que la referida ampliación de la denuncia hubiese sido efectivamente radicada ante la Fiscalía General de la Nación, lo cierto es que la Unidad Nacional de Protección sí tuvo conocimiento de la misma, al menos con el recurso de reposición interpuesto contra de la Resolución 006680 del 17 de julio de 2024; sin embargo, al resolver la apelación, el director general de la Unidad Nacional de Protección se limitó a señalar que esa información sí fue tenida en cuenta en el análisis efectuado por el CERREM, sin que se observe en la parte considerativa de la Resolución cuestionada que se hubiera hecho referencia a esos hechos nuevos denunciados por la aquí accionante que, eventualmente, podrían incrementar su actual nivel de riesgo. 100.

Recientemente, en un caso en el que se presentaron nuevas amenazas contra una persona a la que el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM había calificado con un nivel de riesgo ordinario del 44.44%, con el consecuente retiro del esquema de seguridad, la Corte Constitucional concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados y ordenó a la UNP que realizara una nueva evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que aquella afrontaba.

Textualmente, esto sostuvo el alto tribunal (T-038 de 2024): I. Síntesis de la decisión En esta oportunidad le correspondió a la Sala determinar si la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, la seguridad ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 personal y el debido proceso del señor Luis, al proferir la resolución por medio de la cual decidió retirar el esquema de seguridad con el que contaba el periodista, bajo el argumento de que actualmente se encuentra en un nivel de riesgo ordinario.

La Sala reiteró los criterios jurisprudenciales que se deben tener en cuenta al momento de evaluar este tipo de solicitudes por parte de la UNP, entre ellas, que al momento de verificar las condiciones de seguridad de un periodista, las autoridades encargadas deben evaluar el riesgo, en cada caso, de manera diligente, considerando también las circunstancias que implican ejercer su labor.

Esto, a fin de adoptar las medidas de protección que mejor hagan frente a la situación en la que se ve inmersa el sujeto, y que garanticen su derecho a la seguridad personal. En consecuencia, concluyó que en el caso estudiado los derechos fundamentales del actor pueden verse amenazados, si se tiene en cuenta que días previos al estudio realizado al peticionario, este fue objeto de nuevas amenazas e intimidaciones.

La UNP puede estar vulnerando los derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal y el debido proceso del actor, pues al parecer incumplió la obligación de solicitar información a las entidades correspondientes, de acuerdo con el Decreto 1066 de 2015, y valorar integralmente todos los factores de riesgo a los que se encuentra expuesto en su labor de periodista, lo que desconoce el principio de buena fe y el deber de diligencia que deben regir este tipo de actuaciones.

Por lo tanto, la Sala decidió revocar la Sentencia del 11 de abril de 2023 proferida por el Juzgado de Primera Instancia de Tutela, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de tutela instaurada por Luis. Esto, para en su lugar conceder el amparo solicitado y, en consecuencia, ordenar a la UNP que, en caso de no haberlo hecho, realice un nuevo estudio de riesgo al actor, en el que se tengan en cuenta los nuevos hechos denunciados. 101.

A partir de lo anterior se concluye que la UNP está vulnerando los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso de la actora, al no analizar la ampliación de denuncia formulada el pasado 14 de mayo de 2024 al momento de efectuar el estudio de riesgo de la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha. 102.

Por todo lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso de la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha. En consecuencia, se ordenará a la Unidad Nacional de Protección que, en el término de treinta (30) días contado a partir de la notificación de la presente providencia, realice una nueva evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que afronta la accionante, en la que se tenga en cuenta los eventos descritos en la ampliación de denuncia presentada el 14 de mayo de 2024. ____________________________________ Radicación: 11001-03-15-000-2024-04820-01 Demandante: Lilia Patricia Cardozo Cipamocha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 103.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revocar la sentencia del 3 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, se dispone:

PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal y al debido proceso de la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha. Como consecuencia, se ordena a la Unidad Nacional de Protección – UNP que, en el término de treinta (30) días contado a partir de la notificación de la presente decisión, realice una nueva evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que afronta la señora Lilia Patricia Cardozo Cipamocha, en la cual tenga en consideración los eventos descritos en la ampliación de denuncia presentada el 14 de mayo de 2024.

La decisión adoptada deberá ser comunicada al accionante mediante acto administrativo motivado de forma clara, adecuada y específica, en los términos de la presente sentencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF