www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez Accionados: Tribunal Administrativo de Arauca Tema: Acción de tutela contra providencia judicial que revocó sanción por desacato.
Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 2 de mayo de 2024 proferida por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos Como hechos relevantes para efectos de resolver la acción de tutela, se tendrán los siguientes: 2.1.1. La señora Luz Mary Gutiérrez Álvarez, presentó acción de tutela en contra de Colpensiones y de la Superintendencia Financiera de Colombia, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso, desconocidos por estas entidades en lo que se refiere a la corrección y actualización de su historia laboral. 2.1.2.
El 31 de julio de 2023 se tuteló su derecho fundamental de petición y se ordenó a Colpensiones darle trámite a su petición. 2.1.3. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Arauca modificó parcialmente la decisión, en el sentido de aclarar que la respuesta debía ser proporcionada por el director de historia laboral de Colpensiones dentro de los 10 días siguientes.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1.4. La señora Gutiérrez Álvarez presentó incidente de desacato y fue resuelto a su favor en primera instancia en la providencia del 7 de febrero de 2024. 2.1.5.
Esta decisión fue revocada a través de la providencia expedida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 12 de febrero de 2024, en la que se señaló que Colpensiones emitió una orden de corrección de la historia laboral dirigida a Daniel Alejandro Cruz. 2.2. Fundamentos jurídicos La parte accionante señaló que se desconoció el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia SU 405 de 2021 respecto del deber de custodia, conservación y guarda de la información del sistema de seguridad social de su historia laboral.
Adicionalmente, señaló que se incurrió en un defecto sustantivo al no aplicar las normas contenidas en los artículos 8, 22, 23 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Por otra parte, argumentó que se presentó una violación directa de la Constitución Política, por desconocer los artículos 1, 2, 23, 29, 48, 229 y 230. 2.3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «[…] PRIMERA. - AMPARAR a la señora LUZ MARY GUTIÉRREZ ÁLVAREZ identificada con cédula de ciudadanía número 41.914.926 sus derechos constitucionales fundamentales y humanos A LA PETICIÓN, AL DEBIDO PROCESO, A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA conforme a los Fundamentos Fácticos y Jurídicos aquí expuestos.
SEGUNDA. - REVOCAR Auto que decide consulta incidente de desacato de fecha 12 de febrero de 2024 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ARAUCA corolario de Ponencia presentada por el DESPACHO 001 de dicho tribunal con ocasión del fallo de tutela 81001 3333 001 2023 00173 01 y, en consecuencia, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ARAUCA, a) INICIAR incidente de desacato contra ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- y PROFERIR una decisión garante de los derechos constitucionales fundamentales y humanos A LA PETICIÓN, AL DEBIDO PROCESO, A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA que le asisten a la señora LUZ MARY GUTIÉRREZ ÁLVAREZ -ya identificada- tal y como acertadamente fue formulada la petición. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 b) IMPARTIR medidas encaminadas a lograr el cumplimiento de su propia decisión proferida en fallo de tutela 81001 3333 001 2023 00173 01 conforme al sentido original y esencial de las órdenes allí transmitidas en aras de garantizar a la señora LUZ MARY GUTIÉRREZ ÁLVAREZ -ya identificada sus derechos constitucionales fundamentales y humanos A LA PETICIÓN, AL DEBIDO PROCESO, A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.
TERCERA. - EMITIR fallo ultra y extra petitum conforme a la situación fáctica de esta acción de tutela en garantía de los derechos quebrantados a la señora LUZ MARY GUTIÉRREZ ÁLVAREZ -ya identificada- y de aquellos otros derechos constitucionales fundamentales y humanos que resulte probada su vulneración en armonía con las facultades otorgadas al Juez Constitucional […]».
(sic en toda la cita). 2.4. Intervenciones Mediante el auto del 4 de abril de 2024, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó la notificación del Tribunal Administrativo de Arauca como accionado, y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Arauca y a la Administradora Colombiana de Pensiones como terceros interesados en el resultado del proceso. 2.4.1.
El Juzgado Primero Administrativo de Arauca, allegó copia del expediente digital, pero no realizó ningún pronunciamiento. 2.4.2. Colpensiones1 solicitó que se deniegue el amparo solicitado ante la inexistencia de violación de algún derecho fundamental pues no tiene ninguna petición pendiente por resolver a favor de la señora Gutiérrez Álvarez.
Además, sostuvo que la parte accionante busca habilitar una tercera instancia por lo que solicitó declarar la improcedencia de la acción. 2.4.3. El Tribunal Administrativo de Arauca solicitó que se declare la improcedencia de la acción o en su defecto que se nieguen las pretensiones, pues no se cumplieron los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela.
En ese sentido indicó que Colpensiones, previo a la apertura del incidente de desacato, atendió la orden de amparo y emitió el oficio Bz.2024_1679475 del 15 de septiembre de 023, en el que detalló los pormenores de los datos que sustentaron el registro laboral de la demandante e indicó cuál es el origen de las irregularidades de algunos periodos de cotización. 2.5.
La sentencia impugnada 1 Índice 15 del aplicativo SAMAI. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Por medio del fallo del 2 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó las pretensiones por considerar que no existió ninguno de los defectos endilgados.
Al respecto, señaló que el Tribunal Administrativo de Arauca realizó el estudio del asunto de forma razonable y concluyó que no hay lugar a sancionar al director de Historias Laborales de Colpensiones, puesto que emitió una respuesta congruente y de fondo a la petición de actualización de la historia laboral de Luz Mary Gutiérrez Álvarez y le indicó de manera detallada cuál es el trámite a surtir en estos eventos, máxime, cuando las inconsistencias devienen de un traslado de régimen y de fondo.
En ese sentido, puso de presente que con el Oficio 2024_2585619 del 9 de febrero de 2024, Colpensiones le informó a la demandante que ha adelantado las gestiones pertinentes para lograr la actualización y/o modificación de su hoja laboral, pues, a través de la herramienta de reclamos jurídicos mantis elevó solicitud de traslado de información a Protección para poder corregir los ciclos que presentan inconsistencias.
Respecto del presunto desconocimiento de los lineamientos contenidos en la sentencia SU-405 de 2021 de la Corte Constitucional, expuso que en esta los supuestos fácticos son distintos, por lo que los lineamientos contenidos en dicho fallo no se han desconocido, en la medida en que el trámite informado a la demandante se surte al interior de los procesos interadministrativos de las administradoras de fondos de pensiones, pues, Colpensiones lo ha solicitado directamente a Protección la corrección. 2.6.
La impugnación presentada La parte accionante2 impugnó la decisión anterior, porque a su juicio la respuesta brindada por Colpensiones no fue de fondo, pues no se precisó si se inició una acción de cobro en contra de la Gobernación de Arauca respecto de los períodos en los que no se ha cotizado de forma completa a Colpensiones; adicionalmente, que se indiquen los resultados de la gestión adelantada ante Porvenir, y determinar si hay lugar a demandar judicialmente la corrección y actualización de la historia laboral.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 2 Índice 31 del aplicativo SAMAI. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 De conformidad con lo expuesto, a la sala le corresponde determinar si hay lugar a tutelar los derechos fundamentales de la señora Luz Mary Gutiérrez Álvarez, presuntamente desconocidos por el Tribunal Administrativo de Arauca, al resolver en consulta el incidente de desacato iniciado para darle cumplimiento a la sentencia de 31 de julio de 2023, en la que se tuteló su derecho fundamental de petición. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos presuntamente vulnerados están perfectamente identificados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la ejecutoria de la última providencia cuestionada y la radicación de la acción de tutela 3.3.1.4.
El asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental para lo cual se presentaron argumentos plausibles que no se limitan a un análisis sobre la interpretación de la norma. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante.
En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición3, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical4, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior5.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso6.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en 3 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 4 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 5 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 6 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 el único posible para resolver un asunto concreto. Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente.
Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación7.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente8.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.4.1.
Análisis del desconocimiento del precedente En la acción de tutela se planteó que con la providencia en la que se resolvió el incidente de desacato se desconoció la sentencia SU 405 de 2021, en la que se hizo referencia a la que se resolvió lo siguiente: «204. El presente asunto se originó en el reclamo de la señora Oliva Lagos de Ayala contra las decisiones judiciales mediante las cuales se resolvió la demanda ordinaria laboral que inició en contra de Colpensiones para 7 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 obtener su pensión de vejez. Dentro del mencionado proceso, Colpensiones aportó dos registros que contradicen la historia laboral que inicialmente le había sido compartida a la accionante.
Tal inconsistencia implica que la afiliada tendría aproximadamente un año menos de semanas reportadas (entre 1998 y 1999, frente a la empleadora Julia Vallejo Alzate), lo que le impide cumplir el requisito de cotizaciones exigidas dentro del régimen de transición. 205. Luego de reiterar la jurisprudencia relevante sobre la importancia de la historia laboral, las expectativas legítimas que este documento genera sobre los trabajadores y los deberes que se derivan en su manejo para las administradoras de pensión, la Corte pasó a estudiar el caso concreto. 206.
La Sala constató que efectivamente se presentaron inconsistencias en la historia laboral de la señora Oliva Lagos de Ayala, las cuales se hicieron palpables dentro del proceso ordinario laboral, pero tan solo vinieron a ser explicadas -aunque de forma insuficiente- por Colpensiones en sede de revisión ante la Corte Constitucional. 207.
Al analizar las providencias de los jueces ordinarios, especialmente aquella proferida por la Corte Suprema de Justicia en sede de casación, la Sala encontró configuradas las causales específicas de procedibilidad. En concreto, un defecto fáctico en tanto que la valoración que llevó a resolver el caso privilegiando los reportes que Colpensiones allegó al proceso, no responde a criterios objetivos y rigurosos sobre la información consignada en las tres historias laborales aportadas al proceso, y sin haber indagado suficientemente sobre las notorias inconsistencias.
De la mano con lo anterior, también incurrió la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en defecto por desconocimiento del precedente constitucional, según el cual no es válido trasladar sin más al trabajador las consecuencias desfavorables de las inconsistencias o errores en la información. 208. Con base en lo anterior, la Sala amparó los derechos fundamentales de la señora Oliva Lagos de Ayala contra la providencia cuestionada.
La Sala concluyó que, en los casos de mora patronal, le correspondía a Colpensiones probar suficiente y oportunamente su tesis sobre lo ocurrido, en lugar de trasladar la carga de la prueba a la accionante. Además, dadas las dificultades probatorias por el paso del tiempo, la alta situación de vulnerabilidad en que se encuentra la accionante, el tipo de trabajo que prestó y la escasa probabilidad de reconstruir procesalmente -más de dos décadas después- los extremos de una relación laboral enmarcada en la dinámica propia de informalidad del servicio doméstico, la Sala ordenó directamente el reconocimiento de la pensión. 209.
Finalmente, la Sala ordenó a Colpensiones que reglamente e implemente un procedimiento para tramitar los casos en que los afiliados, autoridades judiciales o administrativas, o la propia administradora de pensiones, solicite corregir o ajustar la historia laboral, de manera que se garantice mínimamente el debido proceso, y en particular, un espacio de contradicción y defensa al afiliado que pueda verse afectado en sus expectativas legítimas con la decisión».
Al leer la síntesis de la decisión, se advierte que los supuestos fácticos son distintos, puesto que lo decidido por el Tribunal Administrativo de Arauca fue un Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 incidente de desacato por el desconocimiento del derecho de petición y no una demanda ordinaria laboral.
Por tal razón, no se puede señalar que el Tribunal Administrativo de Arauca haya desconocido el precedente, porque consideró que se dio una respuesta a la petición elevada por la señora Luz Mary Gutiérrez Álvarez. En ese sentido, en la providencia objeto de la acción de tutela se señaló: «[…] (ii) El alcance de la orden de tutela. La sentencia de tutela del 8 de septiembre de 2023 en el numeral segundo literal b de la parte resolutiva ordenó a Colpensiones —por conducto del Director de Historia Laboral— dar respuesta de fondo, clara y precisa y de forma congruente respecto de la actualización de historia laboral de Luz Mary Gutiérrez Álvarez, así: «SEGUNDO. Ordenar al Director de Historia laboral de COLPENSIONES, que (…) b. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, dé respuesta de fondo, clara, precisa y de forma congruente respecto de la actualización de historia laboral que le pidió Luz Mary Gutiérrez Álvarez».
Colpensiones —previo a la apertura del incidente de desacato— atendiendo a la orden de tutela emitió el oficio Bz.2024_1679475 del 15 de septiembre de 2023, dirigido a Daniel Alejandro Cruz Mejía, referido al trámite de «Solicitud Corrección Historia Laboral» de Luz Mary Gutiérrez Álvarez, en el que detalla de manera clara y precisa los pormenores de los datos que sustentan el registro laboral de Gutiérrez Álvarez, e indica de fondo el origen de las irregularidades de algunos períodos puntuales de cotización, para al final «hacer entrega del reporte de historia laboral oficial y actualizada, en donde encontrará de manera detallada la información que hasta la fecha Colpensiones registra, en relación a cada uno de los períodos de cotización y las novedades reportadas por cada uno de los empleadores».
De manera que la respuesta de Colpensiones satisface completamente el alcance de la orden de tutela, pues da cuenta de fondo, y de forma clara, precisa y congruente lo referido a la actualización de la historia laboral de Luz Mary Gutiérrez Álvarez. (iii). El término otorgado. En la sentencia se fijó un plazo de diez días siguientes a su notificación, para que Colpensiones cumpliera la orden que se le impartió en cuanto a la respuesta clara, de fondo, precisa y congruente frente a la solicitud de actualización de la historia laboral de Luz Mary Gutiérrez Álvarez.
Ahora bien, se observa que desde el 8 de septiembre de 2023 —fecha en la cual se notificó la sentencia de segunda instancia4— y el 29 de enero de 2024, fecha en que Colpensiones envió la respuesta al peticionario (i.31 Juzgado), transcurrió más del término concedido, lo que denota que la actuación no fue oportuna; sin embargo, destaca la Sala que para el momento en que se decidió el incidente, esto es, el 7 de febrero de 2024, ya se había satisfecho la orden judicial, vale decir, se había acatado plenamente la sentencia de tutela.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De acuerdo con lo expuesto, al no existir desacato a la orden de amparo, el Tribunal se releva del análisis del aspecto subjetivo de la conducta del incidentado […]» [sic].
Con base en lo anterior, se puede establecer que efectivamente se le dio una respuesta a la señora Gutiérrez Álvarez, en la cual se le brindó la información acerca de la información que reposa en la entidad, las inconsistencias que se encuentran en la misma y las actuaciones que se están adelantando para que en el sistema de seguridad social se reflejen los aportes a pensiones de conformidad con la normativa aplicable.
Ahora bien, la corrección de la historia laboral es una actuación distinta a la respuesta a un derecho de petición, motivo por el cual no se puede predicar el desconocimiento del precedente en el trámite de la solución del incidente de desacato. 3.5. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»9. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: 9 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador.
(ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»10.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presenta un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoce las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoce la normativa aplicable o porque se desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En el caso concreto, de acuerdo con los argumentos presentados por la parte accionante, se estaría ante el primer supuesto. 3.5.1. Análisis del defecto sustantivo 10 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 En el caso concreto, la parte accionante señaló que el Tribunal Administrativo de Arauca desconoció los artículos 8, 22, 23 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
Al respecto, se advierte que la parte accionante confundió el derecho fundamental objeto de protección, esto es, el derecho de petición, con garantías de una naturaleza diferente como lo es el derecho a la seguridad social, el derecho al trabajo y el derecho al mínimo vital. En ese orden de ideas, no se considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Arauca sea irracional o arbitraria. 3.6.
La violación directa de la Constitución Política como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial En relación con esta causal específica de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: «Un defecto por violación directa de la Constitución se configura, entre otros eventos, cuando el juez ordinario toma una decisión que desconoce específicamente los postulados de la Carta Política, en perjuicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En otras palabras, dicho defecto se produce cuando se deja de aplicar una disposición constitucional en un caso concreto; cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución; o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de los postulados superiores, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.
Las providencias que incurren en este tipo de defecto no sólo vulneran el derecho al debido proceso de las partes involucradas en el trámite, sino que también desconocen la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico (art, 4º. CP), por cuanto se apartan de sus mandatos con base en argumentos infraconstitucionales.
A este respecto, cabe señalar que “el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”»11. 3.6.1.
Análisis de la presunta violación directa de la Constitución Política En el caso concreto simplemente se citaron una serie de disposiciones constitucionales, pero no se desarrolló el cargo. Al respecto, la Sala considera que en el caso concreto no se advierte ua interpretación manifiestamente contraria a la Constitución Política por parte del 11 Corte Constitucional, sentencia SU 873 de 13 de noviembre de 2014, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01545-01 Accionante: Luz Mary Gutiérrez Álvarez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Tribunal Administrativo de Arauca, ni la omisión en la aplicación de una disposición constitucional, o la necesidad de acudir a una excepción de inconstitucionalidad, motivo por el cual tampoco se encuentra que se haya configurado el vicio de violación directa de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 2 de mayo de 2024 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.