Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C, cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Accionantes: ESTHER GONZALEZ ANCHILA Y OTROS Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTRO Tema: Mora judicial injustificada.
Niega amparo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para decidir la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 31 de julio de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. Las señoras Esther González Anchila, Genni Isabel González Meléndez, Erminia Antonia de Az Vásquez, Rocío Gutiérrez Polo, Esmeralda María Bolaño de la Hoz, Nemencis María Bustamante López y Rocío Escobar Núñez, actuando por medio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y la Secretaría de dicha corporación. Con la solicitud de amparo pretenden la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Las anteriores garantías las estimaron vulneradas ante la presunta mora judicial injustificada en la que habría incurrido las accionadas en efectuar «la entrega de los recursos resultantes de la liquidación del crédito aprobada mediante el auto 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionados el Tribunal Administrativo del Magdalena y la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena.
Asimismo, se dispuso la vinculación de la señora Angélica María Fontalvo Hernández, al abogado Rosember Emilio Rivadeneira Bermúdez, al municipio de Ciénaga, al Banco Agrario, a Bancolombia S.A. y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del 29 de mayo de 2025» en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001- 23-33-000-2017-00345-00. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente: 1. Se expida sentencia que declare que el Tribunal Administrativo del Magdalena ha trasgredido los derechos fundamentales al acceso efectivo a la administración de justicia y al debido proceso de la parte demandante al interior del proceso ejecutivo promovido por la señora ESTHER GONZALES Y OTROS CONTRA EL MUNICIPIO DE CIENAGA MAGDALENA, cursante ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, radicado con el número 47-001-2333-000-2017- 00345-00, con ponencia del Magistrado Adonay Ferrari Padilla. 2.
Se amparen los derechos los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y al debido proceso de los demandantes al interior del proceso ejecutivo promovido por la señora ESTHER GONZALES Y OTROS CONTRA EL MUNICIPIO DE CIENAGA MAGDALENA, cursante ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, radicado con el número 47-001-2333-000-2017- 00345-00, con ponencia del Magistrado Adonay Ferrari Padilla. 3.
Se ordene al Tribunal Administrativo del Magdalena que proceda a realizar la entrega inmediata de los recursos resultantes de la liquidación del crédito aprobada mediante auto de fecha 29 de mayo de 2025 proferido al interior del proceso ejecutivo promovido por la señora ESTHER GONZALES Y OTROS CONTRA EL MUNICIPIO DE CIENAGA MAGDALENA, cursante ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, radicado con el número 47-001-2333-000-2017- 00345-00, con ponencia del Magistrado Adonay Ferrari Padilla.
Teniendo en cuenta que el respectivo auto se encuentra en firma, ordene el pago de la totalidad de la obligación por un valor NOVECIENTOS OCHO MILLONES DOSCIENTOS CUATRO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS M.L ($ 908.204.236,92) mas el valor de DIECIOCHO MILLONESOCHOCIENTOSVEINTICUATRO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y UN PESOS CON OCHENTA Y OCHO CENTAVOS M.L ($ 18.824.361,88), por concepto de agencias en derecho.3 1.2.
Hechos 4. La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. Las señoras Esther González Anchila, Genni Isabel González Meléndez, Erminia Antonia De Ás Vásquez, Rocío Gutiérrez Polo, Esmeralda María Bolaño De La Hoz, Nemencis María Bustamante López y Rocío Escobar Núñez, junto con otras personas, promovieron un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Ciénaga (Magdalena), con el fin de obtener el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía de sus cesantías correspondientes al año 2003. 6.
En sentencia proferida el 23 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió a las pretensiones de la demanda y condenó 3 Transcripción literal que puede contener errores. Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 al municipio de Ciénaga (Magdalena) a reconocer y pagar a las accionantes un día de salario por cada día de retraso en la consignación de cesantías del año 2003, dentro de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-23-31-003-2010-00556-00. 7.
Con fundamento en dicha condena, las actoras promovieron un proceso ejecutivo contra el Municipio de Ciénaga, con el propósito de obtener el pago de la sanción moratoria reconocida. El proceso fue radicado bajo el número 47001-23- 33-000-2017-00345-00, en el cual se profirió mandamiento de pago a su favor. 8. Mediante auto de fecha 3 de febrero de 2020, la autoridad judicial accionada dispuso continuar con la ejecución, en atención a las providencias que ordenaron el mandamiento de pago en favor de las accionantes, ordenó la liquidación del crédito conforme a lo previsto en el artículo 440 del Código General del Proceso y condenó en costas al extremo ejecutado. 9.
El 13 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió auto mediante el cual modificó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y fijó el monto a reconocer a su favor. Posteriormente, el 1.° de septiembre de 2023, dispuso una nueva actualización del crédito, determinando la suma correspondiente a esa fecha. 10.
El 29 de mayo de 2025, el Tribunal expidió un nuevo auto en el que ordenó actualizar nuevamente la liquidación del crédito con corte al 5 de marzo de ese mismo año. En dicha providencia se dispuso el fraccionamiento y la entrega del depósito judicial constituido por el municipio de Ciénaga y se estableció que, una vez ejecutoriada la decisión, el proceso debía remitirse al despacho para resolver sobre la entrega del título judicial y declarar la terminación por pago total de la obligación. 11.
Mediante auto del 24 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió rechazar, por extemporáneos, los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por el Municipio de Ciénaga contra la providencia de fecha 29 de mayo de 2025. En la misma decisión, dispuso requerir a la secretaría para que diera cumplimiento a las órdenes contenidas en el referido auto, en especial lo relativo a la entrega de los títulos judiciales, dejando en firme las determinaciones allí adoptadas. 1.2.
Sustento de la vulneración 12. La parte accionante alegó que sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia fueron vulnerados, debido a la mora en que ha incurrido el Tribunal Administrativo del Magdalena al no materializar el pago del crédito ordenado en los autos de 29 de mayo y 24 de junio de 2025.
Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. Señaló que, a pesar de haber cumplido con la entrega de la documentación exigida y de existir una orden expresa de pago, la providencia no se ha ejecutado, generando un grave perjuicio patrimonial por la pérdida de capacidad adquisitiva de la suma reconocida, la ausencia de intereses moratorios desde marzo de 2025 y la afectación de su derecho a obtener una justicia real y efectiva. 1.3.
Intervenciones 14. Banco Agrario de Colombia. Indicó que no vulneró derechos de las accionantes, ya que su actuación se limita a ejecutar las órdenes impartidas por las autoridades judiciales en relación con los depósitos judiciales y no en ese sentido, no tiene facultad para disponer de los recursos por iniciativa propia. 15. Asimismo, informó que, tras la verificación realizada por la Gerencia Operativa de Convenios, se constató la existencia de cinco depósitos judiciales asociados al proceso 47-001-2333-000-2017-00345-00, los cuales registraron diferentes estados: pagados, abonados en cuenta, pendientes de pago y cancelados por fraccionamiento. 16.
Finalmente, solicitó su desvinculación del trámite, al considerar que carecía de legitimación en la causa por pasiva. 17. Bancolombia S.A. Señaló que carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada por las accionantes obedecía a omisiones atribuidas al Tribunal Administrativo del Magdalena, relacionadas con la entrega de los recursos ordenada en el auto del 29 de mayo de 2025 dentro del proceso ejecutivo 47-001-2333-000-2017-00345-00. 18.
En consecuencia, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuento no es la entidad responsable de resolver los requerimientos planteados. 19. Municipio de Ciénaga (Magdalena). Manifestó que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la providencia del 29 de mayo de 2025, los cuales fueron rechazados mediante auto del 24 de junio del mismo año. Asimismo, indicó que aún se encontraban pendientes de decisión un recurso de queja ante el Consejo de Estado y una solicitud presentada el 24 de julio de 2025 para dejar sin efecto parcial dicho auto. 20.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Magdalena se limitó a remitir copia del expediente del proceso ejecutivo. II. CONSIDERACIONES 21. La Sala negará la solicitud de amparo. Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) el cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela y, ii) Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la no configuración de la mora judicial injustificada. 2.1.
Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 22. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales a través de un proceso preferente y sumario.
De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva de las partes, ii) la inmediatez y, iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir una decisión de fondo4. 23.
Esta Sección considera que la solicitud de amparo cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse: 24. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 25.
La Sala advierte que las señoras Esther González Anchila, Genni Isabel González Meléndez, Erminia Antonia de Az Vásquez, Rocío Gutiérrez Polo, Esmeralda María Bolaño de la Hoz, Nemencis María Bustamante López y Rocío Escobar Núñez están legitimadas en la causa por activa, ya que conformaron la parte demandante dentro del proceso ejecutivo cuya mora judicial se reprocha mediante esta vía. 26.
Por otra parte, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Magdalena está legitimado en la causa por pasiva, dado que adelantó el trámite del proceso y es la autoridad judicial sobre la cual se predica la mora judicial. 27. Finalmente, la Sala desvinculará al Banco Agrario de Colombia y a Bancolombia S.A. del proceso, debido a que la presunta transgresión de los derechos fundamentales invocados se predica de la mora en que incurre la autoridad judicial accionada, sin que las entidades bancarias tengan relación alguna con el objeto de esta acción. 28.
Inmediatez. La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que la acción de tutela debe interponerse en un tiempo oportuno y justo, a partir del momento en el que ocurre la situación que ocurre la situación que presuntamente 4 Ver, entre otras, sentencias T-183 de 2024, T-309 de 2023 y T-099 de 2021. Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vulnera o amenaza el derecho fundamental5. 29.
El accionante cumplió debidamente con esta carga, pues a la fecha de la interposición de la solicitud de amparo, se sigue presentando el hecho del cual la parte actora deriva la pretendida vulneración de sus derechos fundamentales, a saber, que se realice el pago del título. 30. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa.
En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales6: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afecto no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo7 y eficaz8 y, ii) como mecanismo de protección transitoria. 31. Esta Sección considera que se cumplió con dicho presupuesto, dado que, ante la falta de trámite del proceso ejecutivo en el que actúa como parte demandante, no cuenta con otros mecanismos judiciales. 2.1.2.
El Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en mora judicial injustificada 32. La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en los casos que: «(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial»9. 33. La Sala considera que el Tribunal Administrativo del Magdalena no ha incurrido en mora judicial injustificada por la no materialización del pago del crédito ordenado en los autos del 29 de mayo y 24 de junio de 2025, dentro del proceso ejecutivo radicado 47001-23-33-000-2017-00345-00, por las razones que se exponen a continuación. 34.
De la revisión del expediente se advierte que, mediante auto del 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena efectuó la liquidación del crédito y ordenó el fraccionamiento y entrega de los depósitos judiciales a favor de la parte ejecutante, disponiendo además que, una vez ejecutoriada la providencia, se procediera con la entrega del título judicial correspondiente y con la terminación del 5 Ver, entre otras, sentencias T-834 de 2005, T-887 de 2009 y T-427 de 2019. 6 Sentencia T-183 de 2024. 7 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 8 Ib. La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 9 Ver las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-183 de 2024, T-420 de 2022 y SU-179 de 2021.
Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 proceso por pago total de la obligación. 35. Posteriormente, mediante auto del 24 de junio de 2025, el Tribunal rechazó los recursos interpuestos contra la decisión anterior y ratificó en su integridad la orden de pago, lo que demuestra que la autoridad judicial accionada ha adoptado medidas efectivas para garantizar el cumplimiento de la obligación dentro del proceso ejecutivo. 36.
A su vez, se evidencia que en los índices de Samai n. ° 275 y 276 del proceso ejecutivo radicado 47001-23-33-000-2017-00345-00 se registró que, el 7 de julio de 2025, se elaboró el fraccionamiento del título judicial y, el 9 de julio del mismo año, se adelantaron los trámites correspondientes para dar curso al recurso de queja interpuesto por el Municipio de Ciénaga (Magdalena) contra el auto del 24 de junio de 2025. 37.
Asimismo, resulta pertinente mencionar lo informado por el Banco Agrario de Colombia, en el sentido de que, tras la verificación realizada, se constató la existencia de varios depósitos judiciales vinculados al crédito, algunos de los cuales ya habían sido pagados, mientras que otros permanecían pendientes de pago o habían sido cancelados por fraccionamiento. 38.
Finalmente, se advierte que el 29 de julio de 202510, se elaboró la orden de pago para el título judicial resultante del fraccionamiento previamente dispuesto en el auto «que antecede», el cual fue constituido el 8 de julio del mismo año. 39. El análisis precedente permite evidenciar que el Tribunal Administrativo del Magdalena ha tramitado de manera diligente el proceso ejecutivo promovido por las accionantes, al dictar autos orientados a la liquidación del crédito, al fraccionamiento y a la entrega de los depósitos judiciales respectivos, con el propósito de asegurar la materialización del pago. 40.
En este sentido, esta Sección considera que no ha transcurrido un periodo de tiempo desproporcionado para decidir sobre la entrega del título, máxime si se 10 índice Samia n. ° 283 dentro del expediente del proceso ejecutivo con radicado 47001-23-33-000- 2017-00345-00. Accionantes: Esther González Archila y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 tiene en cuenta que la parte demandante está conformada por diversas personas que son beneficiarias de la condena, por lo cual resulta razonable que el juez realice los requerimientos que estime pertinentes en aras de determinar el valor que le corresponde a cada beneficiario. 41.
En vista de lo anterior, la Sala negará la solicitud de amparo, debido a que no se encontró configurada la mora judicial injustificada que avale la intervención del juez constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA:
PRIMERO: DESVINCULAR de la presente acción de tutela al Banco agrario de Colombia y a Bancolombia S.A.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por las señoras Esther González Anchila, Genni Isabel González Meléndez, Erminia Antonia de Az Vásquez, Rocío Gutiérrez Polo, Esmeralda María Bolaño de la Hoz, Nemencis María Bustamante López y Rocío Escobar Núñez en relación con la mora judicial TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx