CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.
Naturaleza de la vinculación docente. Análisis condena en costas. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 19 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La parte demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 019588 del 02 de julio de 2019 y RDP 0026149 del 02 de septiembre de 2019 por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia; y resolvió negativamente el recurso de apelación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus, reajustados conforme al IPC; se condene a la UGPP el pago de intereses moratorios; y se condene en costas en los términos del artículo 188 del CPACA y el artículo 361 del CGP. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 4. La señora Sara Elena Rodríguez Rincón señaló que nació el 08 de enero de 1964, por tanto, cumplió 50 años el 08 de enero de 2014. 1 0001 2019-00499 CUADERNO 1.PDF Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5.
Indicó que prestó sus servicios como docente municipal desde el 18 de enero de 1980 hasta el 12 de diciembre de 1992; y luego desde el 29 de febrero de 1996 hasta el 10 de septiembre de 2019; que además desempeñó el cargo con honradez y buena conducta, por lo que estima cumple los requisitos para obtener la pensión gracia. 6. El 18 de febrero de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa mediante los actos hoy demandados. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación 7. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículo 53 de la Constitución; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4° de 1966 y 91 de 1989. Alegó que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional de la docente, en clara omisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el asunto. 8.
En resumen, en el concepto de la violación después de realizar un recuento normativo de la prestación, expuso que la entidad demandada desconoció la idoneidad de los documentos aportados, y considera que contrario a lo señalado por aquella, dichos pruebas si dan cuenta del tiempo de servicio, factores de salario, situación laboral y tipo de nombramiento. 1.4.
Contestación de la demanda2 9. Luego de presentada la demanda el 26 de septiembre de 2019 y admitida el 10 de febrero de 2020, una vez notificada, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedora de la pensión gracia, pues no demostró el tipo de vinculación que ostentaba con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, ni el origen de los recursos con que se pagaron sus salarios.
Además, el vínculo a partir de 1996 de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de orden nacional. 10. Precisó que no existe prueba idónea en donde conste el tipo de nombramiento, la fecha de vinculación o el origen de los recursos, pues la demandante no aportó 2 01 CONTESTACION DEMANDA.pdf Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia el original o copia del acto de nombramiento, así como tampoco adjuntó el certificado de información laboral en formato CETIL expedido por la autoridad competente. 11.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; y ii) prescripción. 1.5. Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia de 19 de mayo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. En ese orden, i) declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 019588 de 02 de julio de 2019 y RDP 026149 de 02 de septiembre de 2019 expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección-UGPP a través de las que se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la actora; ii) a título de restablecimiento del derecho condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 08 de enero de 2014, teniendo en cuenta los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; iii) declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 26 de septiembre de 2016; iii) la indexación sobre las sumas adeudadas; y iv) condenó en costas en un 80% a la parte demandada. 13.
Lo anterior, teniendo en cuenta que encontró probado que la demandante se desempeñó como docente del orden territorial, acreditando la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para obtener la prestación deprecada. Destacó que si bien, no se aportaron los actos de nombramiento, si se advierte que se allegó copia de las actas de posesión y certificados de tiempo de servicios en los cuales hay suficiente claridad acerca del ejercicio de la docencia de la señora Sara Elena Rodríguez Rincón, la autoridad que efectuó el nombramiento, los extremos temporales y el origen de los recursos. 1.6.
Recurso de apelación 14. A modo de síntesis, se tiene que la UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicio docente por 20 años de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, esto, con ocasión a que no fueron aportados los actos administrativos de nombramiento y posesión. 15.
Alegó que los documentos que se encuentran en el expediente administrativo no son idóneos para el reconocimiento de la prestación, ya que, aunque Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia anteriormente se utilizaban los certificados FOMAG para este fin, desde el 1° de julio de 2019 solo se requiere el formato CETIL.
Esto se debe a que el Decreto 726 de 2018 establece que las entidades encargadas del reconocimiento no pueden tramitar las solicitudes de prestaciones utilizando formatos distintos al CETIL, excluyendo, a partir de esa fecha, los formatos CLEBP establecidos en la Circular Conjunta No. 13 de 2007 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social. 16.
Por otro lado, advirtió que el actor devenga otra pensión remunerada con recursos de la Nación y, así las cosas, se debe determinar que el actor incurriría en la prohibición de doble remuneración proveniente de recursos de la Nación. 17. Consideró que desde el año 1990 el tipo de vinculación en el departamento de Nariño fue del orden nacional en razón a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 18.
Por último, solicitó revocar la condena en costas, toda vez que no hubo una actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal por parte de la UGPP. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia 19. Mediante auto de 28 de febrero de 2024, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 20.
A su turno, el apoderado de la UGPP reiteró su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que los recursos con que fueron pagados los salarios de la demandante provenían del situado fiscal, razón por la cual el vínculo es de naturaleza nacional. 21. Por su lado, la parte demandante solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en razón a que cumple con los requisitos exigidos por la ley. 22.
El Agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardó silencio. 23. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 24. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3. 25. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso4, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Problema jurídico 26. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Sara Elena Rodríguez Rincón, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a los 20 años de servicio como docente del orden territorial y/o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para obtener dicha prestación. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia 27. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 28. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 3 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 4 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 30.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 31. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto). 32. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 33. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»5 34.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20186 previó, entre otras la siguiente pauta jurisprudencial: vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 35.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».7 36.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 37. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 38.
La demandante, actuando por intermedio de apoderada, el 18 de febrero de 2019 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 019588 del 02 de julio de 2019, sustentada en que para demostrar el tipo de vínculo es indispensable aportar original o copia auténtica de los actos de nombramiento y posesión. 39.
Inconforme con la respuesta, la interesada interpuso recurso de apelación el cual fue desatado de forma negativa mediante la Resolución RDP 026149 del 02 de septiembre de 2019. 2.5 Caso concreto 40. Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 40.
Revisado el expediente, se encuentra acreditado que la señora Rodríguez Rincón nació el 08 de enero de 19648, razón por la que, el 08 de enero de 2014, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta 41. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, la actora adjuntó declaración juramentada en la que señala haber ejercido la docencia con buena conducta, además no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios 42.
Previo a la verificación de este requisito, advierte la Sala que el debate frente a la valoración de los documentos aportados en copias simples se zanjó hace un 8 Página 26 del archivo 0001 2019-00499 CUADERNO 1.PDF Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia tiempo, estimándose que, en la medida que las copias simples no sean tachadas de falsas por la contraparte, conservan su valor probatorio, refiriéndose así el Consejo de Estado9 a una “autenticidad tácita”, lo cual propende por garantizar el derecho sustancial sobre el formal, así como el principio de buena fe.
Debido a lo anterior, la Sala dará merito probatorio a las pruebas aportadas en copias, las cuales valga resaltar, fueron decretadas e incorporadas al proceso. 43. Por otro lado, en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data. 44.
En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que todo tiempo de prestación de servicio docente luego de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 es de carácter nacional. 45. Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales de la solicitante como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980.
Desde el 18 de enero de 1980 hasta el 12 de diciembre de 1992 (12 años, 10 meses y 24 días) 46. Revisado el expediente, se observa que reposa acta de fecha 18 de enero de 1980, que da cuenta que la actora tomó posesión del cargo de maestra municipal en la Escuela Rural Mixta Congal Frontera, para el cual fue nombrada mediante Decreto 022 de 1980 proferido por el alcalde municipal de Tumaco, acto este último que no obra en el plenario. 47.
Con relación a este periodo la Secretaría de Educación de Tumaco en Formato Único para la Expedición de Historia Laboral del 10 septiembre de 2019, certificó que la señora Sara Elena Rodríguez Rincón fue nombrada maestra municipal en la Escuela Rural Mixta Congal Frontera de Tumaco a través del Decreto 022 de 18 de 9 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Radicación número: 11001-03-15-000-2007- 01081-00(REV)SU – sentencia de 30 de septiembre de 2014 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia enero de 1980, en donde laboró desde esta última data hasta el 12 de diciembre de 1992. 48.
En igual sentido, la entidad territorial en esa misma fecha certificó que la educadora se desempeñó en el periodo de la referencia con una vinculación de naturaleza municipal a cargo de la planta de personal del municipio de Tumaco (Nariño), y su pago se efectuaba con recursos propios del municipio. 49. Sumado a lo anterior, en atención al requerimiento realizado en primera instancia, la Secretaría de Educación del municipio de Tumaco certificó el 15 de noviembre de 2022, que la señora Rodríguez fue designada i) maestra municipal en la Escuela Rural Mixta Congal Frontera, zona rural del municipio de Tumaco, mediante Decreto 022 de 18 de enero de 1980 hasta el 12 de diciembre de 1992; ii) luego, vinculada mediante orden de prestación de servicios en la Escuela Ciudadela Tumaco a partir del 13 de septiembre de 1993; iii) mediante orden de prestación de servicios en la Escuela San José del Guayabo a partir del 01 de septiembre de 1995; y por último iv) nombrada docente municipal en propiedad en la Escuela Rural Puerto Nidia hoy Institución Educativa Integrada Chilvi, mediante Decreto 038 de 29 de febrero 1996. 50.
A su vez, en virtud del decreto de pruebas de oficio emitido en esta instancia10, la Secretaría de Educación del municipio de San Andrés de Tumaco remitió i) certificado en el que indica que la actora labora como docente municipal en la Institución Educativa Integrada de Chilvi -sede N° 06 Puerto Albania; ii) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de fecha 15 de julio de 2025, en el que consta que reafirma el vínculo docente municipal de la actora desde el 18 de enero de 1980 hasta el 12 de diciembre de 1992, designación que tuvo lugar mediante Decreto 022 de 18 de enero de 1980, adjuntando nuevamente el acta de posesión y iv) oficio de esta última fecha informando al director de la Escuela Rural Mixta Congal Frontera de Tumaco, sobre dicha novedad administrativa, reiterando la calidad de docente municipal. 51.
En punto a este periodo, estima esta Sala que, contrario a lo sostenido por el tribunal de instancia, no es posible computar el tiempo de servicio alegado por la parte actora de 18 de enero de 1980 a 12 de diciembre de 1992, dado que el material probatorio obrante en el plenario no ofrece certeza suficiente sobre el desarrollo de la labor educativa en el orden territorial o nacionalizado. 52.
Lo anterior, en vista que la Sala en esta instancia decretó prueba de oficio a fin de obtener, entre otros, los actos administrativos de designación, especialmente el 10 Auto de 5 de junio de 2025; y las pruebas aportadas reposan en índices 25 a 30 en Samai. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia del año 1980 para establecer la naturaleza del cargo; sin embargo, la secretaría de educación de Tumaco, nuevamente remitió acta de posesión y certificado laboral actualizado, reiterando que la actora ejerció durante ese interregno. 53.
Valga mencionar que, si bien es cierto a la luz de la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811, la prueba de la calidad docente territorial puede acreditarse no solo a partir del acto de designación sino también de certificaciones expedidas por el nominador que de manera inequívoca permitan establecer ello; empero, en el asunto que convoca, revisada el acta de posesión allegada al plenario se observa que si bien se incluyó el nombre de la docente demandante, dicha acta no contiene su número de identificación y menos aún se encuentra firmada por aquella.
A ello se suma que, aunque la entidad empleadora reafirma mediante certificado laboral, que la actora prestó servicios por el lapso que se analiza, infiere la Sala que tal información se basó en la misma acta de posesión a la cual en esta ocasión se le resta merito probatorio, y a esa conclusión se arriba en tanto, como se explicó, se solicitó prueba del acto de nombramiento y no fue allegada, y no se informó de alguna imposibilidad para su remisión. 54.
En ese orden, el certificado de tiempos de servicios resulta insuficiente, en la medida que no permite establecer de manera inequívoca la prestación del servicio docente territorial o nacionalizado, por las razones mencionadas en párrafo anterior, habiendo incumplido la demandante la carga probatoria que le asiste al tenor del artículo 167 del CGP. 55.
Así, se concluye que la actora no demostró la vinculación docente en las modalidades mencionadas, antes del 31 de diciembre de 1980, requisito indispensable para continuar con el análisis de las demás exigencias, entre estas, la labor docente durante 20 años, para lo cual se aportaron actos de nombramiento a partir del año 1996 y hasta el 10 de septiembre de 2019, tiempo frente al cual no se emitirá ninguna valoración, pues se itera, no se prueba el requisito esencial del vínculo antes de 1980. 56.
Por lo anterior, se impone revocar en su totalidad12 la sentencia de primera instancia para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 2.6. De la condena en costas 57. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Incluida la condena en costas a la entidad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 58. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 59. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 60.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias a la actora -parte vencida- dado que se revoca en su totalidad la sentencia apelada, prosperando el recurso presentado por la UGPP. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. 61.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 19 de mayo de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad, conforme la motivación.
SEGUNDO: En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.
TERCERO. Condenar en costas en ambas instancias a la parte vencida - demandante-, conforme la motivación. Para tal efecto, las agencias en derecho Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00499 01 (7304-2023) Demandante: Sara Elena Rodríguez Rincón www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño.
TERCERO. Reconózcase poder a la abogada Rocío Del Pilar Arenas España para actuar en calidad de apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social de conformidad con el memorial que reposa en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”; quien a su vez le sustituye poder a la abogada Mayra Alejandra Padilla Niviayo mediante memorial que reposa en el mismo índice.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.