Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., cinco (5) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-02481-00 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre y Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentaron Lucas Herazo Zúñiga y otros en contra del Tribunal Administrativo de Sucre y del Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Lucas Herazo Zúñiga, Manuel Antonio Herazo Zúñiga, Francisco Herazo Zúñiga, Rosa Alba Herazo Zúñiga, María Eugenia Herazo Zúñiga, Jorge Luis Herazo Bassa, Miguel Ángel Herazo Bassa, Carmen Sofía Herazo Bassa, Enith Sofía Herazo Moreno, Rocío Herazo Moreno, José Francisco Herazo Moreno, Misael Fernando Herazo Moreno, Raúl Bravo Mendoza, Eduard Bravo Toro, Lesbia María Bravo Toro y Livia Bravo Toro, por conducto de apoderado judicial, presentaron solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la cosa juzgada, al principio de confianza legítima, a la tutela judicial efectiva, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, con ocasión de la sentencia del 9 noviembre de 2023, dictada dentro del proceso ejecutivo número 70-001-33-31-008-2007-00053-01. 1.2.

Hechos probados 1.2.1. En un proceso de reparación directa adelantado por la parte accionante, el Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de 22 de septiembre de 2004, declaró la responsabilidad de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y la condenó al pago de los perjuicios causados. La sentencia fue enviada al Consejo de Estado para surtir el grado jurisdiccional de consulta porque no fue apelada por la parte demandada, sin embargo, esta Corporación decidió, el 4 de abril de 2006, no dar trámite al referido mecanismo y devolvió el expediente al Tribunal de origen que, el 20 de junio de 2006, emitió auto de obedézcase y cúmplase. 1.2.2.

El director Administrativo de la Policía Nacional, mediante Resolución 658 del 14 de diciembre de 2006, ordenó el pago de la condena, así como los intereses causados durante los seis meses siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia, del 25 de octubre de 2004 al 25 de abril de 2005, y la suspensión de la causación Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de los intereses entre el 26 de abril de 2005 y el 20 de junio de 2006, fecha en que se presentó la cuenta de cobro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 177 del CCA, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998. 1.2.3.

La parte actora presentó escrito ante el director Administrativo y Financiero de la Policía Nacional, en el que solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios dejados de liquidar que se causaron entre el 26 de abril de 2005 y el 20 de junio de 2006. La petición fue resuelta negativamente. 1.2.4. El Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, el 11 de abril de 2011, dentro del proceso ejecutivo iniciado para el reconocimiento de los intereses no pagados, declaró probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo, debido a que los documentos aportados no cumplían con los requisitos de ley, ya que, al no ser la primera copia de la sentencia, esta no presta mérito ejecutivo. 1.2.5.

En virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, el Tribunal Administrativo de Sucre, el 18 de diciembre de 2018, revocó la providencia de primera instancia y ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para el estudio de fondo del caso. Esto, por cuanto consideró que, aunque al momento de presentación de la demanda, el título ejecutivo no cumplía con los presupuestos de forma, a la fecha en que se libró mandamiento de pago ya se había superado esa falencia, de tal forma que no era posible desconocer su existencia. 1.2.6.

Por lo anterior, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en sentencia del 5 de julio de 2019, ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $205.718.450, con fundamento en lo siguiente: “En el sub judice, el fallo del Tribunal Administrativo de Sucre, una vez vencido el término de la ejecutoria (25 de octubre de 2004), fue remitido al Consejo de Estado en grado de consulta debido a que no fue apelado por la parte demandada; el Consejo de Estado decidió que no procedía la consulta (4 de abril de 2006) y lo remitió al Tribunal de origen, quien expidió el auto de obedecimiento y cumplimiento a lo resuelto por el superior (20 de junio de 2006).

Dentro de ese orden de ideas, la sentencia quedó ejecutoriada el día 25 de octubre de 2004, conforme a lo expuesto por la norma en comento. Luego, a partir de aquí corren los intereses moratorios y no se puede exigir al demandante que presentara la solicitud de cumplimiento de la sentencia dentro de los seis (6) meses en razón a que no se encontraba en firme la sentencia ante la eventualidad de la consulta, pues no podría imponérsele el cumplimiento de un requisito si aún estaba pendiente un asunto que resolver por parte del juez del grado de jurisdicción. Por tal motivo, no se suspendía la causación de los intereses de mora”. 1.2.7.

La entidad ejecutada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, en el que manifestó que la parte actora no aportó el título ejecutivo con la demanda, por lo que no era procedente librar mandamiento de pago. También, indicó que la obligación contenida en la sentencia condenatoria, quedó debidamente ejecutoriada el 25 de octubre de 2004 y fue pagada en su totalidad, pues se reconocieron los intereses por el término establecido en la ley. 1.2.8.

El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo concedió el recurso el 29 de julio de 2019 y el Tribunal Administrativo de Sucre lo admitió el 10 de diciembre de 2019. Contra el auto de admisión, la parte actora interpuso recurso de súplica en el que alegó la improcedencia del recurso de apelación. Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En providencia del 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Sucre estableció la procedencia de la alzada, en el entendido de que “la providencia de 5 de julio de 2019 resolvió nuevamente el caso (…) y se trata de una nueva decisión, que no ha sido estudiada en segunda instancia en este Tribunal Administrativo y frente a la cual las partes tienen potestad para presentar los recursos procedentes”.

Añadió que, en aras de salvaguardar los principios de certeza jurídica y la confianza en la administración de justicia, el juez de segunda instancia debía limitar su estudio a los aspectos que no hayan sido analizados previamente durante el trámite de excepciones. En la mencionada providencia se argumentó: “Si bien le asiste razón al recurrente al afirmar que no puede avalarse la posibilidad de proferirse una serie infinita de sentencias dentro de un mismo proceso, transgrediendo la seguridad jurídica, también resulta cierto que en el caso particular con características especialísimas, dado que en la sentencia de 18 de diciembre de 2018 se omitió dictar las ordenes de reemplazo de la decisión y con ello se abrió la puerta para que el juez de primera instancia retomara su competencia para resolver el caso, al proferirse una nueva decisión, esta podía ser apelada nuevamente, como en efecto aconteció” (sic). 1.2.9.

Finalmente, el 9 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre emitió sentencia de segunda instancia en la que modificó el fallo del 5 de julio de 2019 y, en su lugar, dispuso seguir adelante con la ejecución a favor de los demandantes, por la suma de $34.378.728.90 por concepto de capital. Lo anterior, por los siguientes argumentos: “Al respecto, se anota que la Sentencia condenatoria del 22 de septiembre de 2004, que constituye el título ejecutivo base de recaudo, quedó ejecutoriada el 28 de abril de 2006; esto es, desde la firmeza del Auto del 4 de abril de 2006, por medio del cual, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado dispuso reponer el Proveído del 27 de junio del 2005, que ordenó tramitar el grado jurisdiccional de consulta de dicha sentencia, y en su lugar, decidió “No dar trámite al grado jurisdiccional de consulta”, dado que sólo a partir de ese momento la providencia en comento dejo de estar sujeta al trámite jurisdiccional de consulta y por ende, era procedente predicar su ejecutoria acorde con el artículo 184 del C.C.A., que consagra que “La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado.”. […] Así las cosas, como la Sentencia del 22 de septiembre de 2004 quedó ejecutoriada el 28 de abril de 2006 y no el 25 de octubre de 2004 como lo consideró el A-quo, el término de 6 meses de que trata el artículo 177 del C.C.A. para presentar la solicitud de cumplimiento corrió del 29 de abril al 29 de octubre de 2006, dentro de la cual, la parte ejecutante elevó petición -21 de julio de 2006- para tales; razón por la cual, los intereses moratorios se causan desde 29 de abril del 2006 hasta el pago de la obligación”. 1.3.

Pretensiones y argumentos de la tutela Lucas Herazo Zúñiga, Manuel Antonio Herazo Zúñiga, Francisco Herazo Zúñiga, Rosa Alba Herazo Zúñiga, María Eugenia Herazo Zúñiga, Jorge Luis Herazo Bassa, Miguel Ángel Herazo Bassa, Carmen Sofía Herazo Bassa, Enith Sofía Herazo Moreno, Rocío Herazo Moreno, José Francisco Herazo Moreno, Misael Fernando Herazo Moreno, Raúl Bravo Mendoza, Eduard Bravo Toro, Lesbia María Bravo Toro y Livia Bravo Toro, por conducto de apoderado judicial, presentaron escrito de tutela en el que pidieron al juez constitucional amparar sus derechos fundamentales al debido proceso a la tutela judicial efectiva, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia y, ordenar al Tribunal Administrativo de Sucre que dicte Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sentencia de reemplazo “que mantenga en firme el valor del mandamiento de pago” que declaró la primera instancia. Lo anterior, por cuanto consideran que en el proceso ejecutivo no era “posible tramitar nuevas excepciones ni nuevos recursos en contra de las excepciones resueltas”, por lo que se debió desestimar la apelación y ordenar “seguir adelante la ejecución; practicar la liquidación del crédito; satisfacer el valor del crédito liquidado”.

Además, por cuanto la decisión que resolvió el recurso de apelación de fecha 9 de noviembre de 2023 incurrió en una indebida aplicación normativa al determinar la fecha de ejecutoria de la sentencia condenatoria. Argumentos frente a la procedencia del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida el 5 de julio de 2019 La parte tutelante afirmó que la providencia del 5 de julio de 2019, mediante la cual el Juzgado Octavo Administrativo ordenó seguir adelante con la ejecución, no era pasible de recurso de apelación, teniendo en cuenta que la entidad ejecutada interpuso el recurso con base en los mismos argumentos de inexistencia del título ejecutivo que ya habían sido resueltos por el tribunal en providencia del 18 de diciembre de 2018.

Por tanto, aseguró que no era posible revivir una litis que ya había hecho tránsito a cosa juzgada, en los términos de los artículos 331 y 332 del CPC. Manifestó que el numeral 5 del artículo 443 del CGP establece que la sentencia que resuelva las excepciones hace tránsito a cosa juzgada. Consideró que, al proferirse la decisión del 9 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre volvió a juzgar el asunto antes decidido en sentencia del 18 de diciembre de 2018 y modificó el concepto de capital a ejecutar, lo que contraviene lo establecido en el artículo 285 del CGP que prohíbe al juez revocar o modificar su propia sentencia. Argumentos frente al fondo de lo decidido en la providencia del 9 de noviembre de 2023 La parte accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en una indebida aplicación de lo dispuesto en el artículo 184 del CCA1, respecto al momento en que quedó ejecutoriada la sentencia de 22 de septiembre de 2004, que declaró la responsabilidad administrativa de la entidad demandada.

Esto, por cuanto la providencia, por error, fue remitida para surtir el grado jurisdiccional de consulta, pero, al no ser susceptible de dicho trámite, la sentencia quedó ejecutoriada 3 días después de notificada, tal como lo establece ley. 1 “ARTÍCULO 184. Modificado por el art. 57, Ley 446 de 1998 Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas. […] La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.

Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4. Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente, en auto del 20 de mayo de 2024, admitió la acción, vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional como tercero con interés y a Ana Gertrudis Zúñiga de Herazo, Rosa Alba Herazo Zúñiga, Ana Julia Toro de Bravo, Antolina Blanco Torres y Santiago Toro García, como integrantes del proceso ejecutivo. 1.4.2.

El Tribunal Administrativo de Sucre, en su informe, sostuvo que la providencia del 18 de diciembre de 2018 revocó la declaración de la excepción de inexistencia del título proferida por el a quo y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que procediera al estudio de fondo, por ende, no mantuvo en firme ningún mandamiento de pago, como se afirma en el escrito de tutela.

Es decir, que en dicha providencia no se hizo alusión sobre el valor de la obligación objeto de la ejecución, razón por la cual esta decisión no constituía una limitante para determinar la suma por la cual debía seguirse adelante con la ejecución, la cual fue establecida finalmente en providencia de 9 de noviembre de 2023. En cuanto a la decisión de modificar el monto considerado por el juez de primera instancia, remitió a los argumentos consignados en la última providencia mencionada. 1.4.3.

Posteriormente, el Despacho del ponente emitió auto, el 17 de junio de 2024, en el que ofició al Tribunal Administrativo de Sucre y al Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo para que allegaran copia de las providencias del 5 de julio de 2019, del 30 de noviembre de 2022 y del 9 de noviembre de 2023, proferidas en el proceso ejecutivo2. 1.4.4.

El 23 de junio de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo allegó memorial con la copia de las providencias solicitadas3. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2.

Legitimación en la causa La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque los accionantes Lucas Herazo Zúñiga, Manuel Antonio Herazo Zúñiga, Francisco Herazo Zúñiga, Rosa Alba Herazo Zúñiga, María Eugenia Herazo Zúñiga, Jorge Luis Herazo Bassa, Miguel Ángel Herazo Bassa, Carmen Sofía Herazo Bassa, Enith Sofía Herazo Moreno, Rocío Herazo Moreno, José Francisco Herazo Moreno, Misael Fernando Herazo Moreno, Raúl Bravo Mendoza, Eduard Bravo Toro, Lesbia María Bravo Toro y Livia Bravo Toro, son los titulares de las garantías 2 Archivo electrónico identificado con el certificado 1FCEA94E641D3BC0 EB37DDAF6CB49A8F F851DAF1B193D1B5 5AD1CD628BF10319 ubicado en el índice 16 del expediente digital de primera instancia. 3 Archivo electrónico identificado con el certificado A1783C21A41AF28D D4FBA43FFF5E1965 7D8AB35DA871D4F2 AD9808B82DEC2C15 ubicado en el índice 20 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 constitucionales que afirmaron fueron vulneradas, en su condición de demandantes en el proceso ejecutivo iniciado contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

De igual manera, está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, son los órganos a los cuales se les atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales, al proferir las providencias dentro del proceso ejecutivo número 70- 001-33-31-008-2007-00053-01. 2.3.

Procedibilidad de la acción de tutela En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de legitimación en la causa de las partes, y luego de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4.

Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”5.

Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto6.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela 4 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 5 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 6 Cfr. sentencia C-590 de 2005.

Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.

Además, indicó que, si la providencia objeto de reparos fue emitida por una Alta Corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. 2.3.1. En el asunto bajo estudio, el primer reproche de la tutela refirió que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el principio de cosa juzgada, al conceder y admitir el recurso de apelación interpuesto por el ente ejecutado en contra de la sentencia de del 5 de julio de 2019.

Esto, por cuanto la parte accionante considera que el recurso tuvo como fundamento en la inexistencia del título ejecutivo, tópico que, a su juicio, fue objeto de estudio por parte del Tribunal en providencia del 18 de diciembre de 2018, en la que resolvió revocar la decisión de declarar probada dicha excepción. Por tanto, aseguró que, lo que correspondía era librar el respectivo mandamiento de pago, sin dar lugar a un nuevo análisis sobre lo ya decidido.

Al respecto, la Sala encuentra que la parte actora interpuso recurso de súplica contra el auto de admisión del 10 de diciembre de 2022, en virtud del cual el Tribunal se pronunció en providencia del 30 de noviembre de 2022. En esta última oportunidad, la autoridad judicial estableció la procedencia de la alzada, en el entendido que durante el trámite de las excepciones no se resolvió sobre el mandamiento de pago, por lo que “la providencia de 5 de julio de 2019 [es] una nueva decisión, (…) frente a la cual las partes tienen potestad para presentar los recursos procedentes”.

Añadió que, en aras de salvaguardar los principios de certeza jurídica y la confianza en la administración de justicia, el juez deberá limitar su estudio a los aspectos que no hayan sido analizados previamente durante el trámite de excepciones. En la mencionada providencia se argumentó: “Si bien le asiste razón al recurrente al afirmar que no puede avalarse la posibilidad de proferirse una serie infinita de sentencias dentro de un mismo proceso, transgrediendo la seguridad jurídica, también resulta cierto que en el caso particular con características especialísimas, dado que en la sentencia de 18 de diciembre de 2018 se omitió dictar las ordenes de reemplazo de la decisión y con ello se abrió la puerta para que el juez de primera instancia retomara su competencia para resolver el caso, al proferirse una nueva decisión, esta podía ser apelada nuevamente, como en efecto aconteció”.

Una vez superado el tema relacionado con la procedencia del recurso, en sentencia del 9 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre afirmó que el reproche de la parte apelante, consistente en que el título ejecutivo no se integró en debida forma no será analizado, porque el cumplimiento de los requisitos formales del título ejecutivo fueron superados en sentencia del 18 de diciembre de 2018, razón por la cual, “en garantía del principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada no es procedente realizar un nuevo estudio al respecto; pues ello, implicaría revivir un debate concluido a través de una decisión vinculante, inmutable y definitiva”.

A continuación, el Tribunal procedió a realizar el estudio del segundo punto de la apelación referente a que el título ejecutivo carece de falta de exigibilidad por el cumplimiento del pago total de la obligación. Así las cosas, el primer cargo de la tutela frente a la procedencia del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Octavo Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Administrativo de Sincelejo, el 5 de julio de 2019, carece de relevancia constitucional, debido a que los argumentos que propone la parte accionante, referentes al desconocimiento del principio de cosa juzgada y a lo establecido en el artículo 285 del CGP, no cuentan con un sustento que impacte la posible vulneración a sus derechos fundamentales en el proceso.

Esto, teniendo en cuenta que en la providencia que resolvió el recurso de súplica se estableció la procedencia del recurso y el ad quem no se pronunció sobre los temas que fueron estudiados durante el trámite de las excepciones, tal como lo dejó establecido en la sentencia. 2.3.2. Cuestión distinta ocurre con el reparo de la tutela en contra de la decisión que el Tribunal Administrativo de Sucre adoptó el 9 de noviembre de 2023, que supera los requisitos de carga argumentativa y de relevancia constitucional, por cuanto la parte tutelante expuso con claridad que la vulneración de sus derechos surgió a partir de una errónea aplicación de la norma que regula el trámite referente al grado jurisdiccional de consulta y su relación con la ejecutoria de las providencias.

La parte accionante argumentó que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en una indebida aplicación normativa al determinar la fecha de ejecutoria de la sentencia que fungió como título ejecutivo, lo que derivó en una reducción injustificada del monto de intereses a ejecutar. Lo anterior implica la posible configuración de un defecto sustantivo que, estaría relacionado con una eventual vulneración de la garantía al debido proceso de los accionantes, en su dimensión constitucional. 2.3.3.

El presupuesto de subsidiariedad también se encuentra satisfecho, porque no procede mecanismo judicial ordinario o extraordinario alguno para controvertir, en particular, lo dispuesto en la providencia del 9 de noviembre de 2023, por la configuración del defecto sustantivo invocado. 2.3.4. La acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez, porque la sentencia controvertida del Tribunal Administrativo de Sucre fue proferida el 9 de noviembre de 2023 y el actor presentó la solicitud de amparo el 17 de mayo de 2024, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses7. 2.3.5.

Este cargo de tutela no radica en la posible configuración de una irregularidad procesal y, por último, la providencia cuestionada no es sentencia de tutela. Así, como se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, hay lugar a avanzar al análisis de los requisitos específicos de procedencia. 2.4. Problema jurídico La Sala deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió, en la providencia del 9 de noviembre de 2023, en un defecto sustantivo derivado de la indebida aplicación del artículo 184 del CCA, que regula lo relacionado con el trámite del grado jurisdiccional de consulta y la suspensión de la ejecutoria de la providencia consultada. 7 Al respecto ver las sentencias SU-961de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014.

Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.4.1. Defecto sustantivo La Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha sostenido que el defecto sustantivo (o material) se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto” 12.

En el mismo sentido, ha concluido que este defecto se ha erigido como tal, como consecuencia de que la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial. En cuanto a esto se indicó: “[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho” 13.

Así, entonces, la Corte ha identificado ciertas situaciones que pueden presentarse y en las que puede incurrir en dicho defecto: “(i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;

(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto” 14. 2.5.

Caso concreto 2.5.1. En el asunto bajo estudio, la parte accionante alegó la configuración de un defecto sustantivo, por la indebida aplicación de lo dispuesto en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo -CCA- que regula lo relativo al grado jurisdiccional de consulta y establece que “la providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.

Esto, por cuanto la sentencia del 22 de septiembre de 2004, por error, fue remitida para surtir el grado jurisdiccional de consulta, pero, al no ser susceptible de dicho trámite, quedó ejecutoriada 3 días después de notificada, tal como lo establece ley. 2.5.2. Revisados los documentos aportados al expediente de tutela, la Sala observa que la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, mediante Resolución 0658 de 14 de diciembre de 2006 ordenó el pago de la condena impuesta en sentencia Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de reparación directa del 22 de septiembre de 2004, así como los intereses que se generaron a partir de la fecha de ejecutoria, 25 de octubre de 2004 hasta el 25 de abril de 2005, pasados los 6 meses establecidos en la ley.

Sin embargo, no reconoció intereses por el periodo que siguió del 26 de abril de 2005, hasta la fecha en que la parte beneficiaria presentó solicitud de pago, debido a que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, que adicionó el artículo 177 del CCA8, la causación de intereses cesa transcurridos seis meses desde la fecha de ejecutoria, si el interesado no ha acudido ante la entidad para solicitar el pago de la condena.

Inconformes con la anterior decisión, los beneficiarios de la condena ejercieron acción ejecutiva para reclamar los intereses que consideraron causados entre el 26 de abril de 2005 y el 20 de julio de 2006. Lo anterior, con fundamento en que la solicitud de pago se realizó hasta el 21 de julio de 2006, debido a que su presentación se encontraba sujeta a que el Consejo de Estado resolviera el grado jurisdiccional de consulta, lo que ocurrió hasta el 4 de abril de 2006, cuando dicha Corporación decidió no darle trámite al mencionado mecanismo y devolvió el expediente al Tribunal.

En el proceso ejecutivo, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en sentencia del 5 de julio de 2019 ordenó mandamiento de pago por $205.718.450, monto correspondiente a los intereses causados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia, 25 de octubre de 2004 y, en atención a que “no se puede exigir al demandante que presentara la solicitud de cumplimiento de la sentencia dentro de los seis (6) meses, en razón a que no se encontraba en firme la sentencia ante la eventualidad de la consulta, pues no podría imponérsele un requisito si aún estaba pendiente un asunto que resolver por parte del juez del grado de jurisdicción. Por tal motivo no se suspendía la causación de los intereses de mora”.

En su recurso de apelación, la Policía Nacional manifestó que la obligación fue pagada en su totalidad y se reconocieron los intereses hasta la fecha que establece la ley, es decir, seis meses a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria. En atención a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia del 9 de noviembre de 2023, consideró que la sentencia condenatoria del 22 de septiembre de 2004 cobró fuerza ejecutoria a partir de la expedición del auto del 4 de abril de 2006, por medio del cual, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió “No dar trámite al grado jurisdiccional de consulta”.

Lo anterior, “dado que sólo a partir de ese momento la providencia en comento dejó de estar sujeta al trámite jurisdiccional de consulta y, por ende, era procedente predicar su ejecutoria acorde con el artículo 184 del CCA9”. Por tanto, el órgano judicial accionado modificó el mandamiento de pago, en lo relativo al valor cobrado por intereses10, puesto que concluyó que el periodo en que se causaron correspondió al 29 de abril de 2006, una vez en firme el auto del 8 “Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.

En asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo”. 9 Tribunal Administrativo de Sucre, sentencia del 9 de noviembre de 2023. 10 El Tribunal Administrativo de Sucre libró mandamiento de pago por la suma de $34.378.728.

Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Consejo de Estado que decidió no dar trámite al grado jurisdiccional de consulta, hasta la fecha en que ocurrió el pago de la obligación, a saber, 29 de diciembre de 2006.

Pues bien, la Sala encuentra que, para la entidad demandada, la sentencia condenatoria quedó ejecutoriada el 25 de octubre de 2004 y, por ende, pagó los intereses correspondientes a seis meses a partir de esta fecha, es decir, hasta el 25 de abril de 2005, y como la solicitud de pago fue radicada el 21 de julio de 2006, hasta esta última fecha quedó suspendida la causación de intereses.

Ahora, en el proceso ejecutivo, el Tribunal Administrativo de Sucre ordenó el pago de los intereses causados a partir de la fecha del auto del 4 de abril de 2006 en el que el Consejo de Estado determinó la improcedencia del grado jurisdiccional de consulta, esto es, el 29 de abril siguiente, hasta la fecha de pago de la condena, el 29 de diciembre de 2006, es decir, ocho meses más. 2.5.3.

En consecuencia, la Sala considera procedente el análisis propuesto sobre la indebida aplicación del artículo 184 del CCA, pues la parte accionante alegó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta lo dispuesto en la norma, referente a la suspensión de la ejecutoria de la sentencia mientras se surte el grado jurisdiccional de consulta.

Sobre la ejecución de las sentencias, el artículo 177 de CCA, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, dispone que cumplidos seis meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga una condena “sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”.

De acuerdo con lo establecido en la sentencia C-428 de 2002, en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso sexto del artículo 177 del CCA, adicionado por el inciso primero del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, los beneficiarios de las condenas judiciales tienen el deber de acudir ante la entidad estatal responsable para presentar la documentación y solicitar la efectividad de la condena, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia. Cumplido este plazo, la causación de los intereses cesa.

Dicha Corte analizó que la norma estudiada fue instituida por el legislador con el fin de propender por la defensa del patrimonio público y por la garantía del interés general, de manera que los beneficiarios de condenas contra entidades estatales actúen con diligencia y la administración no se vea compelida a reconocer y pagar una mayor cantidad de intereses moratorios.

Por tanto, como el plazo de seis meses establecido es una consecuencia jurídica impuesta por la ley para hacer cesar la causación de intereses ante la demora en la solicitud del pago, no resulta procedente exigirle a un beneficiario efectuar dicha solicitud sin conocer la fecha de ejecutoria de la sentencia que la contiene. 2.5.4. En el presente caso, resulta razonable la interpretación que realizó el Tribunal accionado en la sentencia del 9 de noviembre de 2023, puesto que, como lo establece el artículo 184 del CCA, la ejecución de la providencia que contenía la condena quedó suspendida mientras se decidía lo correspondiente al grado jurisdiccional de consulta, al margen de que el Consejo de Estado, en auto del 4 de abril de 2006, decidiera no dar trámite al referido mecanismo.

Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por lo tanto, la autoridad accionada no desplegó una actuación arbitraria o caprichosa al contar el término de seis meses a partir de la expedición del auto del Consejo de Estado que dio a conocer la improcedencia del grado jurisdiccional de consulta, pues solo desde esa fecha era exigible realizar la solicitud de pago, como en efecto lo realizó la parte demandante el 21 de julio de 2006, luego de proferido auto de obedézcase y cúmplase a lo dispuesto por el superior, el 20 de junio del mismo año. De esta forma, la Sala no encuentra configurado un defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 184 del CCA, pues, contrario a lo alegado en la tutela, el Tribunal tuvo en cuenta que la ejecutoria de la sentencia se encontraba suspendida mientras el Consejo de Estado definía lo correspondiente al grado jurisdiccional de consulta, razón por la cual reconoció los intereses a partir de esta fecha, tal como lo dispone la norma invocada.

En ese orden, la decisión controvertida en tutela, lejos de incurrir en un defecto que vulnerara derechos fundamentales, respondió a la aplicación razonable de la norma que rige el trámite del grado jurisdiccional de consulta. Consecuente con lo hasta aquí expuesto, la Sala negará la pretensión de amparo. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por Lucas Herazo Zúñiga y otros, por el desconocimiento del principio de cosa juzgada al conceder el recurso de apelación contra la providencia del 5 de julio de 2019, debido a que no superó el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por Lucas Herazo Zúñiga y otros, frente a la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre adoptada en providencia del 9 de noviembre de 2023, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente Radicado: 11001031500020240248100 Accionantes: Lucas Herazo Zúñiga y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 JCDB