CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de 2025 Número único: 11001 03 06 000 2025 00050 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Inspección de Policía de Arauca y Policía Nacional - Estación de Policía del municipio de Arauca.
Asunto: Autoridad competente para conocer y tramitar una acción preventiva por perturbación. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación que consta en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1.
El 8 de mayo de 2023, el abogado Hugo Montoya Zuluaga, «en representación de los propietarios de dos predios rurales de la vereda Bogotá Jurisdicción del Municipio de Arauca», instauró ante la Policía Nacional - Estación de Policía del Municipio de Arauca una «acción preventiva por perturbación a la posesión», conforme a lo establecido por el artículo 81 de la Ley 1801 del 2016 «[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». 2.
El 16 de mayo del 2023, la Policía Nacional - Estación de Policía de Arauca remitió, por competencia, a la Inspección de Policía de Arauca la acción interpuesta por el señor Montoya Zuluaga a la Inspección de Policía de Arauca3. 3. El 17 de mayo de 2023, la Inspección de Policía de Arauca devolvió el asunto a la Policía Nacional - Estación de Policía de Arauca, al considerar que la «Policía Uniformada» es la autoridad competente para conocer, en primera instancia, las acciones preventivas por perturbación a la posesión. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020250005000 que reposa en SAMAI. 3 No se advierte en el expediente los motivos por los cuales se remitió el asunto.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 4. El 29 de mayo de 2023, la Policía Nacional - Estación de Policía de Arauca remitió, por segunda vez, la acción interpuesta por el señor Montoya Zuluaga a la Inspección de Policía de Arauca «toda vez que se trata de una zona rural, ya habían transcurrido más de 48 horas y la competencia de la policía se encuentra extinguida». 5.
El 6 de junio de 2023, la Inspección de Policía de Arauca solicitó al Tribunal Administrativo de Arauca dirimir el conflicto de competencia suscitado entre esa autoridad y la Policía Nacional - Estación de Policía de Arauca, en relación con la acción preventiva por perturbación interpuesta por el señor Montoya Zuluaga. 6. El 24 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Arauca declaró su falta de competencia para dirimir el conflicto suscitado entre la Policía Nacional - Estación de Policía de Arauca y la Inspección de Policía de Arauca, y remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Lo anterior, dado que el artículo 112 del CPACA establece que a la Sala de Consulta le corresponde dirimir los conflictos de competencias administrativas en los que una de las partes es una entidad del orden nacional, como la Policía Nacional. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto número 46 del 11 de febrero de 2025 en la Secretaría de la Sala de Consulta por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus consideraciones o alegatos en el trámite del conflicto.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Inspección de Policía de Arauca, a la Policía Nacional, a la Estación de Policía del municipio de Arauca, al Tribunal Administrativo de Arauca y al señor Hugo Montoya Zuluaga. Obran constancias de la Secretaría de la Sala según las cuales, durante la fijación del edicto, solamente la Policía Nacional - Departamento de Policía Arauca presentó consideraciones sobre el presente asunto.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Policía Nacional - Departamento de Policía Arauca En sus alegatos, indicó que el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016 le otorga a la Policía Nacional cuarenta y ocho horas para que impida los actos de perturbación sobre bienes inmuebles de uso público o privados y expulse a sus responsables. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 En este sentido, explica que cuando la Policía Nacional conoció la acción preventiva por perturbación por lo ocurrido en la vereda Bogotá, zona rural del municipio de Arauca, ya habían transcurrido más de las cuarenta y ocho horas que establece el referido artículo 81, por lo tanto, le corresponde a la Inspección de Policía de Arauca desplegar las acciones tendientes a cesar dicha perturbación. 2.
Inspección de Policía de Arauca No presentó alegatos. Sus argumentos se toman del escrito del 6 de junio de 2023, mediante el cual solicitó al Tribunal Administrativo de Arauca que dirimiera el conflicto de competencias suscitado con la Policía Nacional - Estación de Policía del municipio de Arauca. En dicho escrito, manifestó que los inspectores de policía son competentes para conocer en segunda instancia la acción preventiva por perturbación, mientras que la Policía Nacional tiene competencia en primera instancia. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, prevé que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El caso objeto de análisis involucra a dos autoridades administrativas que han negado su competencia para conocer y tramitar una actuación preventiva por perturbación de la propiedad: de un lado, la Estación de Policía del municipio de Arauca, órgano perteneciente a la Policía Nacional, entidad de carácter nacional conforme al artículo 2184 de la Constitución Política y adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, según el artículo 45 del Decreto Ley 1932 de 19996; y del otro, la Inspección de Policía de Arauca, dependencia que, según lo dispuesto en el artículo 3207 del Decreto Ley 1333 de 19868, forma parte de la estructura administrativa municipal y se encuentra bajo la dirección del alcalde.
Importante precisar que la Sala de Consulta también ha establecido que la función que ejercen los inspectores de policía en los procesos por perturbación a la posesión, la tenencia y la servidumbre es de naturaleza jurisdiccional9. Asimismo, ha señalado que los conflictos que se presenten entre una autoridad que ejerce 4 Artículo 218.
La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. 5 Artículo 4º.
Estructura del Ministerio de Defensa Nacional. La estructura del Ministerio de Defensa Nacional será la siguiente: […]. 6. Policía Nacional […]. 6 «[P]or el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones». 7 Artículo 320. La creación de Inspecciones Municipales de Policía corresponde a los Concejos que determinarán su número, sede y área de jurisdicción. Las Inspecciones que se creen conforme al presente artículo dependen del respectivo Alcalde. […]. [Se destaca]. 8 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal». 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de marzo de 2025, expediente 11001-03-06-000-2024-00709.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 funciones administrativas y otra que actúa en el ámbito jurisdiccional deben ser resueltos por esta Sala10. Ahora bien, en el presente caso no se configura un conflicto entre una autoridad que ejerza funciones jurisdiccionales y otra que desarrolle funciones administrativas, dado que el asunto particular y concreto que involucra a la Inspección de Policía de Arauca y a la Estación de Policía del municipio de Arauca se refiere a una acción preventiva por perturbación, la cual tiene naturaleza eminentemente administrativa, como se explicará más adelante.
En consecuencia, la Sala tiene competencia para dirimir el presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, con su modificación, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión. Así se declarará en la parte resolutiva.11 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para conocer y tramitar la acción preventiva por perturbación presentada por el abogado Hugo Montoya Zuluaga, «en representación de los propietarios de dos predios rurales» de la vereda Bogotá Jurisdicción del Municipio de Arauca. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 21 de abril de 2024, expediente núm. 11001-03-06-000-2024-00031-00. 11 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto a que, el ejercicio de funciones administrativas por parte de autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 La Policía Nacional argumenta que, según el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016, la Policía Nacional tiene un plazo de 48 horas para intervenir y evitar actos de perturbación sobre bienes inmuebles, ya sean públicos o privados. Dado que en el caso de la vereda Bogotá, en la zona rural del municipio de Arauca, dicho plazo ya había expirado cuando la Policía tuvo conocimiento del hecho, la competencia para actuar recae ahora en la Inspección de Policía de Arauca, quien debe tomar las medidas necesarias para cesar la perturbación. Por su parte, la Inspección de Policía de Arauca manifiesta que los inspectores de policía son competentes para conocer en segunda instancia la acción preventiva por perturbación, mientras que la Policía Nacional tiene competencia en primera instancia. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) Poder, función y actividad de policía. Reiteración. ii) Las competencias de las autoridades de policía previstas en la Ley 1801 de 2016.
Reiteración. iii) El proceso policivo por perturbación a la tenencia, la posesión y la servidumbre, y su carácter jurisdiccional. iv) La acción preventiva por perturbación. v) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Poder, función y actividad de policía. Reiteración12 En diversos pronunciamientos la Sala de Consulta y Servicio Civil ha distinguido entre poder, función y actividad de policía, conceptos que resultan de vital importancia, dado que permiten establecer la forma como se distribuyen las competencias de policía para el mantenimiento y conservación del orden público en sus diversos componentes de seguridad, tranquilidad y salubridad pública.
Al respecto ha sostenido: a) Poder de policía 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 25 de enero de 2024, expediente núm. 11001-03-06-000-2023-00621-00 y Decisión del 10 de julio de 2024, expediente núm. 11001- 03-06-000-2024-00171-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 El poder de policía corresponde a la facultad normativa de policía, esto es la competencia estatal de «regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal con fines de convivencia social».
Es, en otros términos, «la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del bienestar general». […]// Así que, de acuerdo con la Corte Constitucional, sólo ejercen poder de policía el Congreso de la República y excepcionalmente las Asambleas Departamentales de conformidad con el artículo 300- 8 de la Constitución, […]. b) Función de policía La función de policía corresponde ya no al dictado de las normas generales de policía, sino a la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida por las autoridades administrativas a través de los medios de policía autorizados por el legislador y dentro del marco fijado por éste […)] //Se trata así del ejercicio de funciones típicamente administrativas que carecen, por tanto, del carácter material y formal de ley.
Los titulares naturales de esta función son el Presidente de la República a quien le compete «conservar en todo el territorio nacional el orden público» (art.189-4 C.P.), los gobernadores (art.303 C.P.) y los alcaldes (art.315-2), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. // En esa medida, las autoridades administrativas tendrán los medios de policía autorizados por el legislador, tales como órdenes, prohibiciones, medidas correctivas, permisos y reglamentos de para su utilización. […]. c) Actividad de Policía […] Esta se refiere ya a la actividad material de los cuerpos de policía, que tienen a su cargo la ejecución concreta e inmediata de mantenimiento del orden público (Art.218 C.P) […] // En ese sentido, el cuerpo de policía tiene una misión de ejecución material, que en cualquier caso, en virtud del principio de legalidad, está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por su naturaleza ejecutora, la actividad de policía «no está orientada a la producción de actos jurídicos» y «tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad.»13.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia C-492 de 2002 también diferenció en tres dimensiones el concepto de policía, el cual se ha utilizado de forma generalizada en la jurisprudencia para determinar la competencia del legislador y de las autoridades administrativas en relación con el control y mantenimiento del orden público, así: [E]n síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción: 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20 de mayo de 2010, radicado interno: 1999.
Criterio reiterado en la decisión del 23 de noviembre de 2015, radicación 11001-03- 06-000- 2015-00132-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo.
Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público.
Revisadas las anteriores nociones, procede la Sala a analizar las competencias de las autoridades de policía, de conformidad con la Ley 1801 de 2016 «Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». 5.2. Las competencias de las autoridades de policía previstas en la Ley 1801 de 2016. Reiteración14 El artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 «Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana», establece que son autoridades de policía: 1.
El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. [Se destaca]. Ahora bien, el artículo 204 de la Ley 1801 de 2016 dispone que la primera autoridad de policía de los municipios es el alcalde, el cual cuenta con las siguientes atribuciones (art. 205): 1.
Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito. 2. Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas. 3. Velar por la aplicación de las normas de Policía en el municipio y por la pronta ejecución de las órdenes y las medidas correctivas que se impongan. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de julio de 2024, expediente núm. 11001-03-06-000-2024-00171-00.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 […]. 8. Resolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales y urbanos o corregidores, en primera instancia. […]. 13.
Tener en la planta de personal de la administración distrital o municipal, los cargos de inspectores y corregidores de Policía necesarios para la aplicación de este Código. 14. Resolver el recurso de apelación de las decisiones tomadas por las autoridades de Policía, en primera instancia, cuando procedan, siempre que no sean de competencia de las autoridades especiales de Policía. […]. 17.
Conocer en única instancia de los procesos de restitución de playa y terrenos de baja mar. […]. A su vez, el artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 establece que corresponde a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores la aplicación de las siguientes medidas: 1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente. 2.
Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. 3. Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales. 4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos […].
Finalmente, el artículo 209 de la Ley 1801 de 2016 establece las atribuciones en materia policiva de los comandantes de estación, subestación, centros de atención inmediata de la Policía Nacional, así: Artículo 209. Atribuciones de los comandantes de estación, subestación, centros de atención inmediata de la Policía Nacional. Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o sus delegados, conocer: 1.
Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas. a) Amonestación. b) Remoción de bienes. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 c) Inutilización de bienes. d) Destrucción de bien. e) Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas. f) Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3.
Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad. [Se destaca]. De las normas transcritas, se concluye que son autoridades de policía, entre otros, los alcaldes, los inspectores de policía, los corregidores, así como también los comandantes de estación, subestación y centro de atención inmediata de la Policía Nacional, quienes, en su respectiva jurisdicción, están facultados para conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia, conforme a las competencias que les asigna la ley. 5.3.
El proceso policivo por perturbación a la tenencia, la posesión y la servidumbre, y su carácter jurisdiccional La Ley 1801 de 2016, instituida con el objeto de promover, preservar y conservar la convivencia ciudadana, protege la posesión, la mera tenencia y la servidumbre de bienes inmuebles, reconociendo su importancia como manifestaciones legítimas del derecho a la propiedad y al uso pacífico de los bienes.
En su artículo 7715, la Ley 1801 de 2016 establece una serie de comportamientos que constituyen infracciones contra la posesión, la tenencia y la servidumbre de bienes inmuebles, y que por tanto afectan la tranquilidad y la seguridad jurídica de los poseedores y tenedores. Entre estos comportamientos se encuentran: i) perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente; ii) causar daños materiales o realizar hechos que alteren la posesión o tenencia, así como no reparar averías o deterioros que perjudiquen o pongan en peligro a los vecinos; iii) instalar servicios públicos en inmuebles ocupados ilegalmente; iv) omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones, lo cual puede 15 ARTÍCULO 77.
Comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles. Son aquellos contrarios a la posesión, la mera tenencia de los bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social, bienes destinados a prestación de servicios públicos. Estos son los siguientes: 1. Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. 2.
Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos. 3. Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. 4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5.
Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho […]. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 generar riesgos para la comunidad; y v) impedir el ingreso, uso o disfrute del inmueble al titular de la posesión o tenencia. Para proteger a los poseedores, a los tenedores de bienes inmuebles y a los cesionarios del derecho de servidumbre inmobiliaria frente a las conductas que perturban su derecho, la Ley 1801 de 2016, en sus artículos 7916 y 22317, establece un proceso -verbal abreviado- que inicia mediante querella formulada ante el inspector de policía, prevé una etapa probatoria y de alegaciones, y culmina con una decisión motivada en alegaciones y pruebas presentadas por las partes, que es susceptible de ser recurrida ante el alcalde municipal o distrital.
Este procedimiento busca garantizar el restablecimiento del derecho a la posesión, la tenencia o la servidumbre, mediante un trámite ágil pero respetuoso del debido proceso. Ahora bien, aunque es un proceso adelantado por autoridades administrativas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha establecido 16 ARTÍCULO 79.
Ejercicio de las acciones de protección de los bienes inmuebles. Para el ejercicio de la acción de Policía en el caso de la perturbación de los derechos de que trata este título, las siguientes personas, podrán instaurar querella ante el inspector de Policía, mediante el procedimiento único estipulado en este Código: 1. El titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres. 2.
Las entidades de derecho público. 3. Los apoderados o representantes legales de los antes mencionados.
PARÁGRAFO 1. En el procedimiento de perturbación por ocupación de hecho, se ordenará el desalojo del ocupante de hecho si fuere necesario o que las cosas vuelvan al estado que antes tenía. El desalojo se deberá efectuar dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la orden.
PARÁGRAFO 2. En estos procedimientos se deberá comunicar al propietario inscrito la iniciación de ellos sin perjuicio de que se lleve a cabo la diligencia prevista.
PARÁGRAFO 3. La Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Agustín Codazzi y las administraciones municipales, deberán suministrar la información solicitada, de manera inmediata y gratuita a las autoridades de Policía. El recurso de apelación se concederá en efecto devolutivo.
PARÁGRAFO 4. Cuando por caso fortuito o fuerza mayor demostrados, excepcionalmente deba suspenderse la audiencia pública, la autoridad competente decretará el statu quo sobre los bienes objeto de la misma, dejando constancia y registro documental, fijando fecha y hora para su reanudación. 17 ARTÍCULO 223. Trámite del proceso verbal abreviado.
Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes: 1. Iniciación de la acción. […]. 2. Citación. […]. 3. Audiencia pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: a) Argumentos. […]. b) Invitación a conciliar. […]. c) Pruebas. […]. d) Decisión. […]. 4.
Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico […]. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 que tales actuaciones tienen carácter jurisdiccional, por lo cual sus decisiones no son objeto de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa, tal como lo establece el artículo 10518 del CPACA, sino que deben tratarse como actos jurisdiccionales.
En este sentido, la decisión del 13 de octubre de 2020 de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado19 dispuso: Los juicios de policía tienen naturaleza jurisdiccional porque cumplen la función de dirimir un conflicto. Los amparos policivos posesorios resuelven una controversia suscitada entre particulares en relación con la perturbación del status (sic) de un sujeto respecto de la posesión o tenencia de bienes.
Por ello, representan un [remedio] de carácter temporal, que se mantiene mientras el juez civil no decida otra cosa, y, por ello, las providencias que se profieran en el marco de esos juicios no son objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa. Asimismo, la Sentencia SU-016 de 2021 de la Corte Constitucional, estableció: 21.- En primer lugar, se ha señalado que en los procesos policivos que tienen como finalidad amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía, si bien son autoridades administrativas, ejercen funciones jurisdiccionales y, en consecuencia, sus decisiones son actos de este tipo.
Por lo tanto, no son objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, según el cual esta jurisdicción no conocerá de las actuaciones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Entonces, es claro para la Sala que los procesos policivos por perturbación a la posesión, la mera tenencia o la servidumbre, adelantados por los inspectores de Policía en el marco de la Ley 1801 de 2016, constituyen verdaderas actuaciones de naturaleza jurisdiccional, aunque la competencia esté radicada 18 ARTÍCULO 105.
Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. 2.
Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. 3.
Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley […]. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Rad: 08001-23-31-000-2006-01493- 01(44005). Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 en autoridades administrativas, dado que su finalidad es la de resolver conflictos entre personas mediante decisiones con efectos vinculantes20.
Cabe agregar que los procedimientos policivos por perturbación a la posesión, la mera tenencia o la servidumbre, al tener naturaleza jurisdiccional, deben observar los principios señalados en el artículo 8 de la Ley 1801 de 2016, tales como, entre otros, protección de la vida, el respeto a la dignidad humana y la protección y respeto a los derechos humanos, así como también los postulados de la garantía constitucional al debido proceso, prevista en el artículo 29 de la Constitución21. 5.4.
La acción preventiva por perturbación de la Ley 1801 de 2016 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016, cuando se pretenda la ocupación a través de vías de hecho de un bien inmueble, ya sea de uso público o privado, la Policía Nacional está facultada para ejercer una acción preventiva inmediata, consistente en impedir la perturbación o expulsar a los responsables de esta, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ocurrencia del hecho:
ARTÍCULO 81. Acción preventiva por perturbación. Cuando se ejecuten acciones con las cuales se pretenda o inicie la perturbación de bienes inmuebles sean estos de uso público o privado ocupándolos por vías de hecho, la Policía Nacional lo impedirá o expulsará a los responsables de ella, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ocupación. El querellante realizará las obras necesarias, razonables y asequibles para impedir sucesivas ocupaciones o intentos de hacerlas por vías de hecho, de conformidad con las órdenes que impartan las autoridades de Policía. La finalidad de la acción preventiva por perturbación prevista por el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016 también es evitar la perturbación de bienes inmuebles, sin embargo, se diferencia de la acción policiva por perturbación a la tenencia, la posesión y la servidumbre prevista en el artículo 77 de la referida ley, en que: i) no requiere un procedimiento formal; ii) prevé un conjunto de medidas anticipadas para evitar conductas que puedan afectar la convivencia, las cuales se pueden ejercer antes de que se concrete la conducta o hecho perturbador y iii) la autoridad competente para conocerla es la Policía Nacional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido que frente a los comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia la Ley 1801 de 2016 20 Sobre este punto, la Sala de Consulta, en la Decisión del 5 de marzo de 2025, expediente 11001- 03-06-000-2024-00709-00, dispuso: «Conforme lo anterior, a pesar de que los inspectores de policía son autoridades administrativas, excepcionalmente ejercen función jurisdiccional en orden a lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política, cuando adelantan juicios policivos a partir de querellas presentadas con ocasión de la perturbación a la posesión, la tenencia y la servidumbre». 21 Sentencia T-533 de 2024.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 prevé la posibilidad de que el afectado inicie un procedimiento único de policía, ejerza la acción preventiva o la acción de protección al domicilio: Por su parte, el título VII del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana establece medidas policivas para la protección de bienes inmuebles.
En efecto, el artículo 77 ib prevé los comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de “bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social [y] bienes destinados a prestación de servicios públicos”. Como tales, considera la ocupación ilegal, la causación de daños e impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o la tenencia del bien.
El artículo 79 ib señala quiénes pueden instaurar una querella por la comisión de las conductas descritas, con ocasión de la cual se daría inicio al procedimiento único de policía establecido en código. Adicionalmente, se prevé la acción preventiva por perturbación (art. 81ib) y la acción para la protección del domicilio (art. 82 ib) […]22. [Énfasis de la Sala].
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la referida acción preventiva es un instrumento instituido para evitar la perturbación de bienes inmuebles de competencia de una autoridad eminentemente administrativa, a la que la ley no le ha atribuido poder jurisdiccional, como lo es la Policía Nacional, que no comprende la apertura de un procedimiento formal, no implica la apertura de un expediente, la práctica de pruebas, ni la emisión de una decisión escrita y motivada.
De hecho, su finalidad no es dirimir un conflicto jurídico ni declarar derechos, sino brindar una respuesta inmediata, ágil y operativa frente a hechos que perturban o alteran la posesión o tenencia legítima de bienes inmuebles, de allí el término de cuarenta y ocho horas siguientes para impedir a la ocupación o expulsar a los responsables de ella.
Los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía se tramitan por el proceso verbal inmediato. Al respecto, el artículo 222 de la Ley 1801 de 2016, dispone:
ARTÍCULO 222. Trámite del proceso verbal inmediato. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las etapas siguientes: 1.
Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia. 2. Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de Policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo 22 Sentencia C-014-23. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia. 3.
El presunto infractor deberá ser oído en descargos. 4. La autoridad de Policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de Policía.
PARÁGRAFO 1. En contra de la orden de Policía o la medida correctiva, procederá el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al Inspector de Policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y expedito. […]. [Énfasis de la Sala].
De lo anterior, la Sala concluye que la acción preventiva por perturbación, regulada por el artículo 81 de la Ley 1806 de 2016, al ser de competencia exclusiva del personal uniformado de la Policía Nacional —incluidos los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata—, se tramita mediante el proceso verbal inmediato.
Este procedimiento contempla una etapa de mediación entre el presunto infractor y la persona afectada y, en caso de que no sea posible llegar a un acuerdo, concluye con la imposición de una orden de policía o medida correctiva. Estas decisiones son apelables ante el Inspector de Policía. También precisa la Sala de Consulta que la acción preventiva por perturbación se diferencia del proceso policivo por perturbación a la tenencia, la posesión y la servidumbre, no solo por su naturaleza —siendo la primera de carácter administrativo y la segunda de carácter jurisdiccional—, sino también por las reglas que rigen su procedimiento.
Mientras la acción preventiva se adelanta bajo el procedimiento verbal inmediato (artículo 222), con competencia exclusiva del personal uniformado de la Policía Nacional, el proceso policivo jurisdiccional se tramita ante los inspectores de policía, en primera instancia, mediante el procedimiento verbal abreviado (artículo 223). Cabe aclarar que los inspectores de policía tienen competencia para conocer y resolver la apelación que se interponga contra las órdenes o medidas correctivas impuestas por el personal uniformado de la Policía Nacional en el marco de las acciones preventivas por perturbación. En todo caso, dicha competencia es de naturaleza estrictamente administrativa, en tanto que el inspector actúa como superior funcional dentro del mismo ámbito del proceso previsto para las referidas acciones y no como autoridad jurisdiccional.
Por tanto, su intervención no transforma el trámite en un proceso jurisdiccional, sino que constituye un mecanismo de revisión que garantiza el principio de doble instancia dentro del procedimiento administrativo que comienza ante la Policía Nacional. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 6. El caso concreto La Sala concluye que la Policía Nacional - Estación de Policía del municipio de Arauca es la autoridad competente para conocer y tramitar la acción preventiva por perturbación presentada por el abogado Hugo Montoya Zuluaga, «en representación de los propietarios de dos predios rurales» de la vereda Bogotá Jurisdicción del Municipio de Arauca.
Lo anterior, por lo siguiente: 1. El 8 de mayo de 2023, el abogado Hugo Montoya Zuluaga, «en representación de los propietarios de dos predios rurales de la vereda Bogotá Jurisdicción del Municipio de Arauca», instauró ante la Policía Nacional - Estación de Policía del Municipio de Arauca una «acción preventiva por perturbación a la posesión», conforme a lo establecido por el artículo 81 de la Ley 1801 del 2016 «[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». 2.
De acuerdo con el artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, constituyen actos contrarios a la posesión y la mera de tenencia de bienes inmuebles: i) perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente; ii) perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos; iii) instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente; iv) omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones y v) impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho. 3.
El artículo 81 de la Ley 1801 de 2016 regula la «acción preventiva inmediata» como un instrumento de carácter administrativo, y dispone que, cuando se realicen acciones dirigidas a perturbar o iniciar la ocupación de bienes inmuebles, ya sean públicos o privados, mediante actos ilegales, se procederá a impedir dicha ocupación o expulsar a los responsables dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la ocupación. La finalidad de la acción preventiva por perturbación no es dirimir un conflicto jurídico ni declarar derechos, sino brindar una respuesta inmediata, ágil y operativa frente a hechos que perturban o alteran la posesión o tenencia legítima de bienes inmuebles. 4.
Según el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016 la autoridad competente para conocer y adelantar la acción preventiva por perturbación es la Policía Nacional, a través de los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata. Lo anterior, en ejercicio del poder de policía que le atribuye el artículo 209 de la referida norma, el cual es de carácter administrativo.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 5. La acción preventiva inmediata por perturbación se tramita mediante un proceso verbal inmediato, que contempla una etapa de mediación entre el presunto infractor y la persona afectada y, en caso de que no sea posible llegar a un acuerdo, concluye con la imposición de una orden de policía o medida correctiva, y no con una decisión motivada en pruebas y alegaciones presentadas por las partes, como ocurre en los procesos -verbales abreviados- por perturbación a la posesión, la tenencia o la servidumbre, los cuales son de naturaleza jurisdiccional. 6.
La orden o medida correctiva impuesta por la Policía Nacional es apelable ante el inspector de policía, quien, en ese trámite, desempeña una función administrativa, toda vez que actúa como superior funcional dentro del mismo ámbito procedimental previsto para la acción preventiva por perturbación, y no en calidad de autoridad jurisdiccional. 7.
Ahora bien, en este caso la Policía Nacional alega que ha perdido competencia para conocer y decidir la «acción preventiva inmediata» instaurada por el señor Montoya Zuluaga, teniendo en cuenta que se ha vencido el término de 48 horas que, a su juicio, prevé la norma para que esta autoridad pueda actuar en estos casos. Por lo tanto, considera que la competencia que el conocimiento de la acción presentada se traslada a la inspección de policía, para que despliegue las acciones tendientes a cesar la perturbación. Al respecto, advierte la Sala lo siguiente: i) La acción presentada por el señor Hugo Montoya Zuluaga fue identificada explícitamente como una acción preventiva, conforme lo establecido en el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016.
Esto es, la acción presentada fue aquella dirigida a impedir la ocupación o la expulsión inmediata de los presuntos responsables, mas no la regulada por los artículos 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016 con la cual se inicia un juicio policivo, cuyo competente es, exclusivamente, el inspector de policía. ii) No existe norma expresa que establezca que, vencido el término de 48 horas, la Policía Nacional pierde competencia para conocer de la acción preventiva y esta debe ser conocida automáticamente por la inspección de policía, a través del proceso de perturbación de la propiedad que, como ya se analizó, tiene naturaleza jurisdiccional.
Por esta razón, la Sala advierte que la única autoridad competente para conocer en primera instancia la «acción preventiva inmediata» que dio origen al presente conflicto es la Policía Nacional. Por su parte, los inspectores de Policía son competentes para conocer en segunda instancia, las decisiones adoptadas por la Policía Nacional y, además, son competentes para conocer y decidir un mecanismo distinto a la acción preventiva, como es el proceso por perturbación a la posesión, la tenencia y la servidumbre, que, si bien puede perseguir fines similares a la acción preventiva, no es el mecanismo que dio origen al presente conflicto.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 iii) Así las cosas, la Policía Nacional es la autoridad competente para conocer y decidir la acción preventiva por perturbación solicitada por el abogado Hugo Montoya Zuluaga, con fundamento en los supuestos fácticos y jurídicos previstos en el artículo 81 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Para ello, deberá valorar si se cumplen las condiciones necesarias para la procedencia de dicha acción, incluso, lo relativo a la posibilidad o no de actuar teniendo en cuenta el término de 48 horas previsto en la norma. En todo caso, la Sala aclara que la competencia que se declara en este asunto es únicamente para conocer y tramitar la acción preventiva por perturbación presentada por el abogado Hugo Montoya Zuluaga, «en representación de los propietarios de dos predios rurales» de la vereda Bogotá Jurisdicción del Municipio de Arauca y que la decisión que asuma la Policía Nacional es de su exclusiva competencia y responsabilidad y está sujeta al recurso de apelación ante la inspección de policía. iv) Finalmente, la Sala advierte que todo lo expuesto se plantea sin perjuicio de la procedencia de otras acciones con las que cuenta el interesado frente a la perturbación de su propiedad, como el proceso por perturbación a la posesión, la tenencia y la servidumbre. 8.
La Sala dispondrá remitir copia íntegra de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, a efectos de que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, evalúe la eventual existencia de responsabilidad disciplinaria por parte del funcionario o los funcionarios adscritos a la Estación de Policía del municipio de Arauca, teniendo en cuenta las posibles omisiones o actuaciones contrarias a los deberes del servicio, en relación con la acción preventiva interpuesta por el abogado Hugo Montoya Zuluaga.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR competente a la Policía Nacional - Estación de Policía del municipio de Arauca para conocer y tramitar la acción preventiva por perturbación presentada por el abogado Hugo Montoya Zuluaga, «en representación de los propietarios de dos predios rurales» de la vereda Bogotá Jurisdicción del Municipio de Arauca.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Policía Nacional - Estación de Policía del municipio de Arauca.
TERCERO: REMITIR a la Procuraduría General de la Nación copia íntegra de la presente decisión, a efectos de que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, evalúe la eventual existencia de responsabilidad disciplinaria por parte del funcionario o los funcionarios adscritos a la Estación de Policía del municipio de Arauca, teniendo en cuenta las posibles omisiones o Radicación: 11001 03 06 000 2025 00050 00 actuaciones contrarias a los deberes del servicio, en relación con la acción preventiva interpuesta por el abogado Hugo Montoya Zuluaga.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Inspección de Policía de Arauca, a la Policía Nacional, a la Estación de Policía del municipio de Arauca, al Tribunal Administrativo de Arauca y al señor Hugo Montoya Zuluaga.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con excusa) JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala