CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – IMPROCEDENCIA / falta de legitimación en la causa por activa / tutela contra tutela - no se probó la cosa juzgada fraudulenta.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Salomón Blanco Gutiérrez contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 3 de septiembre de 20212, el señor Salomón Blanco Gutiérrez, “obrando en nombre y representación de los demandantes en el proceso Judicial que 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Inicialmente, el asunto fue repartido a “recepción de tutelas y habeas corpus de Neiva – Huila”, entidad que, a su vez, reenvió dicha tutela a esta Corporación, al considerar que el amparo se estaba presentando contra el Consejo Superior de la Judicatura.
Este despacho, por auto de 10 de septiembre de 2021, ordenó su remisión por competencia al Tribunal Administrativo del Huila, al advertir que la acción constitucional se dirigía exclusivamente contra el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, lo anterior, ante la exigua explicación de la parte actora y el insuficiente material probatorio que aclarara lo realmente pretendido por el señor Blanco Gutiérrez.
En virtud de lo anterior, se efectuó el respectivo reparto entre los Magistrados del Tribunal Administrativo del Huila, correspondiendo su conocimiento al despacho 005, el cual, por auto del 27 de septiembre de 2021, dispuso admitir la acción impetrada en contra del aludido juzgado, a quien requirió para que allegara copia del expediente de reparación directa con radicado 41001-33-33- 002-2017- 00296-00, y ordenó la vinculación del Departamento del Huila, la E.S.E. David Molina Muñoz del municipio de Oporapa, la E.S.E. Hospital Departamental San Antonio de Pitalito Nivel III y el Municipio de Oporapa – Huila, en calidad de terceros interesados.
Surtido el trámite procesal correspondiente, mediante fallo de 7 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Huila declaró improcedente el amparo solicitado, en primer lugar, porque el abogado Salomón Blanco Gutiérrez no se encontraba legitimado en la causa por activa, debido a la ausencia de poder para promover acción de tutela en representación de los demandantes del proceso ordinario 2017-00296 y, en segundo lugar, porque no encontró configurados los criterios de procedencia del mecanismo constitucional contra providencias judiciales, máxime tratándose de una decisión proferida en una acción de tutela.
Inconforme con la anterior, la parte actora Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 2 cursa en el Juzgado 2do Administrativo de Neiva con Numero 41001 33 33 002 2017 00296 00”, interpuso demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados, al proferir el fallo de 24 de junio 2021, dentro de la acción de tutela (rad. 41001-23-33-000-2021-00103-01) que promovió contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a3: <<PRIMERO: Con Fundamento en los hechos relacionados y la normativa constitucional citada, solicito del señor Juez Disponer y ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente: Tutelar el derecho al Debido Proceso – Acceso a la Justicia, revisando el poder aportado, en el cual consta que puedo defender los derechos de mi representado.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable>>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, de las pruebas allegadas y de lo expuesto por la accionante se tiene, que4: 3.1.- El 26 de marzo de 2021, el señor Salomón Blanco Gutiérrez interpuso acción de tutela, “en nombre y representación de los demandantes en el proceso Judicial que cursa en el Juzgado 2do Administrativo de Neiva con Numero 41001 33 33 002 2017 00296 00”, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al no darle trámite (i) al recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra la decisión de rechazar el dictamen pericial elaborado por el médico Enrique Ayala Pérez, contenida en auto de 7 de octubre de 2020 y (ii) el recurso de queja interpuesto contra el auto de 10 de marzo de 2021, en el cual el Juzgado dispuso no reponer el proveído de 7 de octubre de 2020 y negar por improcedente el recurso de apelación. 3.2.- El asunto le correspondió al Tribunal Administrativo del Huila – Sala Quinta de Decisión, corporación que, mediante fallo de 13 de abril de 2021, declaró la nulidad de lo actuado desde el auto del 7 de octubre de 2020, y dejó en firme las interpuso recurso de impugnación. El asunto por reparto le correspondió a la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, autoridad judicial que, mediante auto de 30 de noviembre de 2021 6 declaró la nulidad de todo lo actuado, desde el auto de 10 de septiembre de 2021, proferido por este despacho judicial; al considerar que la tutela interpuesta por el señor Salomón Blanco se dirigía únicamente contra el fallo de tutela de 24 de junio de 2021 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación. En virtud de lo anterior, al asunto fue remitido al presente despacho sustanciador para su admisión. 3 Folio 5 del escrito de tutela. 4 Expediente digital, Folios 2 del escrito de demanda.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 3 pruebas ya practicadas. En consecuencia, le ordenó al Juzgado accionado surtir, conforme lo establece el numeral tercero del artículo 220 de la Ley 1437 de 2011, audiencia de pruebas en la que se le dé la oportunidad al apoderado de la parte actora de contradecir la prueba pericial; espacio en el cual aquél podrá aclarar, adicionar, complementar u objetar el dictamen pericial rendido por Medicina Legal. 3.3.- Inconforme con esa decisión, el Departamento del Huila, tercero vinculado, interpuso recurso de impugnación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, autoridad judicial que, a través del fallo de 24 de junio de 2021, revocó la decisión impugnada y, en su lugar, declaró improcedente el amparo solicitado, al estimar que el señor Salomón Blanco Gutiérrez no contaba con legitimación en la causa por activa, ante la falta de poder especial que lo habilitara para presentar tutela en representación de los accionantes del medio de control de reparación directa con radicado 41001-33-33-002-2017-00296-00. 4.- En razón de lo anterior, la parte accionante acusa, en esta oportunidad, que se le están vulnerando sus derechos fundamentales, toda vez que con la decisión cuestionada -24 de junio de 2021- “se retrocedió todo el proceso ya adelantado por mi parte para con mi representante”.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- El despacho, mediante auto del 14 de diciembre de 2021, admitió la acción de tutela y notificó de su presentación al accionado, al tiempo que vinculó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva como tercero interesado. Adicionalmente, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo consideraba procedente dentro del marco de las competencias a ella asignadas, interviniera en el presente asunto.
(i) Consejo de Estado – Sección Cuarta5 6.- Señaló que ciertamente, en el fallo de tutela del 24 de junio de 2021, se concluyó que la acción de tutela interpuesta por el señor Salomón Blanco Gutiérrez era improcedente, puesto que aquel no allegó poder especial que lo legitimara para presentar la tutela en representación de Urbano Cabrera Claros y otros, demandantes en el medio de control de reparación directa con radicado 41001-33-33-002-2017-00296-00. 6.1.- Indicó que la decisión cuestionada tuvo apoyo en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y en la Sentencia de Unificación SU-585 de 2017, que establecen que cuando se cuestionan decisiones judiciales mediante la acción de tutela, la legitimación en la causa constituye uno de los requisitos genéricos de 5 Expediente digital, intervención contenida en 3 folios, enviada el 12 de enero de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 4 procedibilidad; circunstancia que impone al juez de tutela, el deber de verificación de su cabal cumplimiento antes de proceder al estudio de los requisitos o causales especiales.
De esta forma, en el caso concreto era indispensable que la acción la interpusiera directamente quien sufrió la amenaza o vulneración de sus propios derechos fundamentales, o a través de apoderado judicial, con poder especial conferido para tal fin, pues no sujetarse a esas reglas acarrea la falta de cumplimiento del referido requisito, ya que no existiría identidad entre el titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado y quien presenta la acción de tutela. 6.2.- Por otra parte, se pronunció respecto de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de la misma naturaleza, y expuso que en la acción de tutela que hoy ocupa la atención, no se cumplen los requisitos expuestos en la Sentencia SU-627 de 2015 de la Corte Constitucional referentes a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de tutela, ya que la sentencia del 24 de junio de 2021 no fue producto de fraude alguno. Por el contrario, la decisión obedeció a la falta de poder especial que legitimara como abogado al señor Blanco Gutiérrez para la interposición de la acción de tutela en la que se profirió la decisión judicial que aquí se cuestiona. 7.- Las demás partes guardaron silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 8.- En el caso objeto de estudio, se advierte que el señor Salomón Blanco Gutiérrez acude a la acción de tutela con el fin de que se deje sin efectos el fallo de tutela proferido el 24 de junio de 2021, por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, a través del cual se resolvió declarar improcedente el amparo solicitado, al estimar que el señor Blanco Gutiérrez no contaba con legitimación en la causa por activa, ante la falta de poder especial que lo habilitara para presentar esa tutela en representación de los accionantes del medio de control de reparación directa con radicado 41001-33-33-002-2017-00296-00. 8.1.- Revisado el expediente, se advierte que la presente acción corre la misma suerte de la tutela 2021-00103, en la que se profirió el fallo cuestionado -24 de junio de 2021-; toda vez que el accionante presentó esta acción “obrando en nombre y representación de los demandantes en el proceso Judicial que cursa en el Juzgado 2do Administrativo de Neiva con Numero 41001 33 33 002 2017 00296 00”; no obstante, no allegó poder o mandato especial que lo habilite para representar a la parte demandante del proceso ordinario 2017-00296 en este trámite tuitivo. 8.2.- Así mismo, observa la Sala que el señor Salomón no actuó como demandante, ni tercero con interés o coadyuvante dentro del proceso ordinario Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 5 de reparación directa radicado 41001-33-33-002-2017-00296-00, sino como apoderado judicial de la parte demandante.
En ese contexto, el señor Blanco Gutiérrez no tiene legitimación en la causa por activa, al no ser el directamente afectado con la decisión adoptada por el Consejo de Estado – Sección Cuarta el 24 de junio de 2021. 8.3.- En este punto, es importante resaltar que, aunque el accionante es el apoderado judicial de los demandantes en la demanda de reparación directa, la personería con que allí cuenta no lo faculta para promover la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por los titulares del derecho para poder interponer la acción de tutela en su nombre y representación6. 8.4.
Al respecto, cabe recordar que en lo que tiene que ver con el apoderamiento judicial en materia de acciones de tutela, la propia jurisprudencia constitucional ha reiterado que el poder conferido para la promoción o defensa de los intereses dentro de un determinado proceso judicial no se entiende otorgado para instaurar procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial7, dejando entrever que para presentar una demanda de tutela siempre habrá de exigirse un poder especial otorgado específicamente para representar los intereses de quien pretende un determinada protección de índole constitucional8.
De esta suerte, tampoco resulta de recibo que por haber actuado con antelación como apoderado judicial de la causa contenciosa administrativa que ahora pretende controvertir por la vía excepcional del recurso de amparo, el abogado Salomón Blanco Gutiérrez deba tenerse por habilitado desde la perspectiva sustancial para representar a los demandantes del medio de control de reparación directa con radicado 41001-33-33-002-2017-00296-00 y así asumir una defensa ajena en sede de un escenario residual y subsidiario que, desde el punto de vista procesal, no admite la aplicación flexible del principio de informalidad por tratarse de una acusación orientada a censurar una providencia judicial, en donde está de por medio el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios superiores de autonomía e independencia judicial. 8.5.- De manera que, atendiendo a que los titulares del derecho no promovieron en forma directa la presente acción de tutela, el accionante sólo podía incoarla en calidad de agente oficioso9 o apoderado de los mismos.
Sin embargo, del 6 Corte Constitucional, sentencia T-1025 de 2006, T-493 de 2007, entre otras, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 28 de marzo de 2019, rad. 20001233300020180030101. 7 Sentencias T-194 de 2012 y T-024 de 2019 de la Corte Constitucional. 8 Sentencias T-531 de 2002 y T-552 de 2006 de la Corte Constitucional. 9 Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional -sentencias Sentencia T-111 de 2013 y Sentencia T-111 de 2013, entre otras- ha establecido ciertos requisitos mínimos necesarios para actuar como agente oficioso, entre los que se encuentran: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que se actúa en tal calidad, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 6 contenido de la solicitud de amparo no puede derivarse que actúe en ninguna de esas calidades, como tampoco se revela la existencia de una situación que les hubiere impedido acudir a formular directamente la acción de tutela o constituir apoderado para esos mismos efectos.
Por consiguiente, la Sala concluye que el señor Salomón Blanco Gutiérrez carece de legitimación en la causa por activa dado que no fue parte en el referido proceso de reparación directa. 9.- Aunado a lo anterior, se observa que la demanda de tutela no se ajusta a las excepciones que prevé la jurisprudencia constitucional para que proceda una tutela contra una sentencia de la misma naturaleza, establecidas en la sentencia de unificación jurisprudencial SU-625 de 2015: <<4.6.
Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional10. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilitado para promover su propia defensa y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados. 10 «Supra II, 4.3.5».
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 7 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede.
Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional>> (subrayado fuera del texto original). 9.1.- Respecto de la determinación de fraude y de la existencia de cosa juzgada fraudulenta, esa misma Corporación manifestó que (transcripción literal): <<Un comportamiento puede calificarse como fraudulento cuando la actuación, que en apariencia se ajusta a la prescripción normativa, en la realidad conlleva una situación manifiestamente contraria a un principio del ordenamiento superior.
De este modo, el fraude se presenta como un supuesto de infracción indirecta de la ley, por dos razones. Por una parte, los actos realizados en fraude a la ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir. Por otra, producen una situación que atenta contra el orden constitucional y los principios que inspiran el reconocimiento de un derecho previsto por una disposición particular, la cual es empleada para obtener el resultado no deseado por el legislador.
En esa medida, el elemento objetivo de la conducta es lo que determina la existencia del fraude y, el presupuesto determinante y suficiente para su configuración es que se produzca un daño antijurídico. Es por eso que, para estar en presencia de fraude no se requiere de un elemento subjetivo, ya que este puede producirse sin que exista intención por parte del agente.
Basta con que la consecuencia aparezca como injustificada o indebida de acuerdo con los principios superiores, en tanto el acto fraudulento quebranta la coherencia del ordenamiento (necesaria adecuación entre la norma y el principio). Es así como, de acuerdo con la línea jurisprudencial de esta Corporación, la cosa juzgada fraudulenta no se configura únicamente en el evento en que se adopte una decisión con fines ilegales ligados a una intención dolosa, sino que también se materializa en aquellos eventos en los que el juez adopta una decisión fundada en el fraude a la ley, derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial …>>11. 9.2.- En este orden de ideas, una acción de tutela puede llegar a ser viable contra una sentencia proferida dentro de un proceso de la misma naturaleza, solo si se está ante una situación de fraude, la tutela no guarda identidad con el amparo cuestionado y no existe otro mecanismo para evitar o hacer cesar la trasgresión a los derechos fundamentales del accionante. 9.3.- Examinado el caso concreto, se advierte que el asunto objeto de estudio no cumple con los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza, pues, aun cuando no guarda identidad procesal con la acción de amparo radicada con número 41001-23-33-000-2021- 00103-01 y la parte actora ya no cuenta con otro mecanismo para resolver la situación conflictiva que subyace al pedimento, lo cierto es que no se configura la cosa juzgada fraudulenta, toda vez que de la lectura integral de la decisión 11 Sentencia T-073 de 2019 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05987-00 Accionante: Salomón Blanco Gutiérrez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 8 cuestionada se observa que se fundamenta en argumentos válidos y razonables, sin que se observe una argumentación caprichosa o parcializada, contraria al ordenamiento jurídico, que se proyecte como una afrenta del objetivo previsto por el legislador al establecer las bases y ritualidad del procedimiento de tutela. 9.4.- Lo anterior, toda vez que, tal como lo dijo la autoridad judicial accionada en su contestación de tutela, la decisión obedeció a la falta de poder especial que legitimara al señor Blanco Gutiérrez como abogado de los demandantes del proceso ordinario de reparación directa, para la interposición de esa acción de tutela, conclusión ajustada a derecho y que no puede ser calificada como fraudulenta; pues está fundamentada no solo en el material probatorio obrante en el proceso y en la inexistencia del referido poder, sino también en la jurisprudencia y normas legales existentes sobre la materia. 10.- Lo indicado en precedencia, impone, a no dudarlo, que la Sala proceda a declarar improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia. 11.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 12VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.