11001032500020140030700 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño Demandado: Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública) Temas: Nulidad procesal AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala los incidentes de nulidad procesal propuestos por los señores Fabio Antonio Carrillo Gutiérrez y William Ignacio Pabón Parrado, en contra de la sentencia del 10 de diciembre de 2020, proferida dentro del presente asunto, en única instancia. 1.

Actuación procesal i) En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Claudia Mercedes Monroy Patiño formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad de los artículos 1 y 4 del Decreto 1336 de 2003, «[p]or el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado», en los apartes que se destacan a continuación: Artículo 1°.

La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público. 2 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño […] Artículo 4°.

Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento. ii) A través de memorial radicado el 5 de diciembre de 2014, los señores William Ignacio Pabón Parrado y Fabio Antonio Carrillo Gutiérrez acudieron al proceso con el fin de ser reconocidos como coadyuvantes de la parte actora,1 petición a la cual se accedió mediante auto del 1.° de marzo de 2018.2 iii) El 10 de diciembre de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió el fallo de única instancia, en virtud del cual se decidió a) estarse a lo resuelto en las sentencias dictadas dentro de los procesos 193-2011 del 6 de julio de 2017 y 1267-206 del 12 de marzo de 2018; y b) denegar la solicitud de nulidad de los artículos 1 y 4 del Decreto 1336 de 2003.3 iv) El 15 de febrero de 2021, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado notificó la sentencia del 10 de diciembre de 2020.4 v) El 19 de febrero de 2021, los señores Fabio Antonio Carrillo Gutiérrez y William Ignacio Pabón Parrado propusieron, de manera separada, incidente de nulidad en contra de la sentencia del 10 de diciembre de 2020,5 por las razones que se exponen a continuación: a. Con el fallo de única instancia se desconocieron los artículos 176 del Código General del Proceso y 187 del CPACA, ya que no se tuvieron en cuenta las pruebas solicitadas por la parte demandante y allegadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni se valoraron acorde con las reglas de la sana crítica, lo cual constituye una vía de hecho. 1 Folios 38 a 57. 2 Folios 85 y 86. 3 Folios 219 a 238. 4 Índice 75 de la plataforma Samai. 5 Índices 77 y 78 ibidem. 3 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño b. De igual manera, la providencia del 10 de diciembre de 2020 desconoció el artículo 55 de la «Ley Estatutaria de Justicia», puesto que no hubo referencia a todos los hechos y asuntos que se plantearon en el proceso.

Adicionalmente, las consideraciones planteadas en los alegatos de conclusión no fueron objeto de análisis. c. El objetivo del Decreto 1336 de 2003 no fue reconocer la prima técnica a los funcionarios del nivel directivo, jefes de oficina asesora y asesores de despacho de los ministros, viceministros y directores de departamento administrativo, sino excluir a los asesores de carrera administrativa y a los funcionarios del nivel ejecutivo de la posibilidad de devengar dicho incentivo, sin justificación o motivación alguna.

En consecuencia, el fallo de única instancia transgrede el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que no contiene un análisis crítico de las pruebas, lo cual constituye un defecto fáctico y una violación de los principios de consonancia y congruencia de la sentencia con las pruebas aportadas y las alegaciones. d. Existió un desconocimiento del derecho a la igualdad, de los precedentes jurisprudenciales sobre la motivación de los actos administrativos y de los principios de racionalidad, publicidad, consonancia y congruencia de las sentencias. e. La sustentación fáctica y jurídica del fallo de única instancia no está conforme al artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, ni con los precedentes de la Corte Constitucional sobre la facultad de reglamentación de las leyes marco. f. El ejecutivo excedió sus competencias reglamentarias y no tuvo en cuenta los objetivos y criterios señalados en la ley marco (Ley 4 de 1992) para expedir el Decreto 1336 de 2003. 2.

Consideraciones 4 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño De conformidad con el artículo 208 del CPACA, son causales de nulidad procesal las previstas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso (CGP). Teniendo en cuenta lo anterior, el artículo 133 del CGP establece, de manera taxativa, los supuestos que dan lugar a la nulidad del proceso, así: Artículo 133.

Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. Sobre el particular, conviene precisar que la taxatividad es una de las principales características del régimen jurídico de las nulidades, condición que implica que 5 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño estos supuestos de irregularidad procesal se limitan a los previstos por el legislador y deben ser interpretados de manera restrictiva.6 En tal sentido, bajo la égida del CGP, la regla de la taxatividad se hace evidente en el artículo 135 de dicha codificación, el cual establece que «[e]l juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas […]».7 Ahora bien, aunque podría llegar a considerarse, con fundamento en lo anterior, que los únicos eventos de nulidades procesales son los enlistados en el citado artículo 133 del CGP, la jurisprudencia8 ha detectado una excepción a dicha regla, contenida en el artículo 29 de la Constitución Política, cuyo tenor literal es el siguiente:

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. En ese contexto, el debido proceso ha sido entendido como un conjunto de garantías exigibles en los procesos judiciales y administrativos, por medio de las cuales se pretende proteger los derechos de quienes participan en aquellos, en aras de alcanzar la efectividad de la justicia. Entre las garantías que se han identificado, se encuentran las siguientes: i) acceder a la jurisdicción, a fin de obtener decisiones 6 Corte Constitucional, sentencia T-125 del 23 de febrero de 2010. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 19 de diciembre de 2018, expediente 11001 03 15 000 2018 01294 01. 8 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Corte Constitucional, sentencias C-491 del 2 de noviembre de 1995, M.P., Antonio Barrera Carbonell;

C-217 del 16 de mayo de 1996, M.P., José Gregorio Hernández Galindo; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 22 de octubre de 2015, expediente 54001-23-31-000-2002-01809-01 (42523), M.P., Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño motivadas, las cuales se puedan impugnar y cumplir; ii) al juez natural; iii) la defensa; iv) un proceso público y ágil; y v) un juez independiente e imparcial.9 Por otra parte, esta corporación10 se ha ocupado de analizar la estrecha relación que existe entre la concepción del régimen de nulidades y el derecho al debido proceso, así: 5.3.- Con otras palabras, el sistema de nulidades procesales, y su interpretación judicial, no está encaminado a la magnificación de la forma por la forma, sino más que eso, a proveer garantía efectiva de los derechos de quien comparece al proceso judicial.

No es en vano, entonces, que aquellas causales que se identifican como generadoras de nulidad guarden estrecha correspondencia con posiciones jurídicas amparadas por el debido proceso11 y las garantías judiciales12. Así, el derecho a ser oído y vencido en juicio, a ser juzgado conforme a las formas procesales preexistentes, por un juez natural, contando con el derecho de pedir la práctica de medios probatorios y controvertir aquellos formulados en su contra son expresiones de estas garantías convencionales y constitucionales y encuentran protección 9 Corte Constitucional, sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, M.P., Mauricio González Cuervo. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de octubre de 2015, expediente 54001-23-31-000-2002- 01809-01 (42523), M.P., Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Constitución Política.

Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. 12 Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 8. Garantías Judiciales 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2.

Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3.

La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. 7 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño efectiva en el marco de los procesos judiciales vía institucionalización de las nulidades procesales. 3.

Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar la actuación procesal desarrollada, la Sala encuentra mérito suficiente para negar las solicitudes de nulidad procesal, por las siguientes razones: i) Los coadyuvantes no señalaron, de manera expresa, ninguna de las causales de nulidad consagradas en el artículo 133 del Código General del Proceso, el cual establece, de manera taxativa, los eventos en los cuales puede predicarse la nulidad procesal. ii) Sin perjuicio, los señores Fabio Antonio Carrillo Gutiérrez y William Ignacio Pabón Parrado indicaron que la sentencia del 10 de diciembre de 2020 desconoció el derecho al debido proceso, la cual, de acuerdo con la jurisprudencia nacional, constituye una causal autónoma de nulidad.

Sin embargo, la Sala considera que dicho supuesto no se configura en el presente asunto, pues los señores Carrillo Gutiérrez y Pabón Parrado intentan, por esta vía procesal, reabrir nuevamente la controversia que fue decidida mediante el fallo del 10 de diciembre de 2020. De esa manera, los argumentos relacionados con la falta de motivación de las normas acusadas; la extralimitación de la potestad reglamentaria; la desatención del artículo 150 de la Constitución Política y de la Ley 4 de 1992, etc., fueron objeto de análisis por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así: Ahora bien, con respecto a los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación. […] En suma, la causa o motivo de algunos actos administrativos, como acontece en el acto general sometido a consideración, están implícitos en su contenido y, por tanto, es suficiente tener como motivación la indicación de sus derechos fundamentos legales y de su objeto. 8 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño En el caso concreto, la Sala vislumbra con claridad que el Decreto 1336 del 27 de mayo de 2003, como acto administrativo general que es, se encuentra debidamente motivado puesto que en su cuerpo se exponen los fundamentos legales y, además, las facultades para su expedición […].

Igualmente, se considera que el decreto atacado fue expedido en ejercicio de la amplia facultad discrecional de que goza el Presidente de la República, conforme se expuso en el respectivo acápite y el ejercicio de esta facultad no implica un desbordamiento o un ejercicio arbitrario, pues de su contenido no se colige alguna de estas circunstancias. […] De todo lo anteriormente expuesto, se concluye que el Decreto 1336 del 27 de mayo de 2003, como acto administrativo general, reguló aspectos propios de la potestad reglamentaria; sus fundamentos legales; su objeto y su ámbito de aplicación. En suma, la causal de anulación de expedición irregular por falta de motivación no prospera, porque la potestad reglamentaria se ejerció conforme al ordenamiento jurídico. […] Así las cosas, se está en presencia de una norma que protege y garantiza los derechos adquiridos y las expectativas legítimas y, no cercena ni limita los derechos de los destinatarios de la prima técnica, porque esta asignación de beneficiarios fue la que hizo el artículo 1.°, que efectivamente, excluyó a los cargos de asesor de carrera.

Ahora bien, la presunta violación de las normas superiores, expedición irregular y desconocimiento del derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción, específicamente porque solo los segundos tienen derecho a la referida prima técnica mientras los primeros no, aun cuando están en el mismo nivel, y la presunta violación de la Ley 4.ª de 1992, fue analizada in extenso por esta Corporación en las sentencias del 12 de marzo de 2008 y 6 de julio de 2017. […].

De igual manera, a diferencia de lo que señalan los señores Fabio Antonio Carrillo Gutiérrez y William Ignacio Pabón Parrado, en este asunto no se advierte la falta de valoración o el análisis irregular del material probatorio que comprometa alguna de las garantías que ampara el derecho al debido proceso. Por el contrario, la Sala estima que la queja de los coadyuvantes radica en el hecho de que no comparten el enfoque del estudio normativo, fáctico y probatorio del caso, ni el sentido de la decisión, razón por la cual propusieron sendos incidentes de nulidad, a pesar de que este no es el propósito de esta figura, tal como se expuso en el acápite anterior, 9 Radicado: 11001 03 25 000 2014 00307 00 (0914-2014) Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño razón por la cual se deben negar las solicitudes formuladas por los señores Carrillo Gutiérrez y Pabón Parrado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Negar las solicitudes de nulidad procesal presentadas por los señores Fabio Antonio Carrillo Gutiérrez y William Ignacio Pabón Parrado, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta decisión, realizar las anotaciones a las que haya lugar en la plataforma Samai y archivar el expediente.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.