1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante FÉNIX CONSTRUCCIONES S.A. Demandada MUNICIPIO DE SOPÓ, CUNDINAMARCA Temas Participación en plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo.
Liquidación y restablecimiento del derecho. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala1 decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 1 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que decidió2:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad parcial del (sic) 262 del 17 de noviembre de 2017, “Por medio del cual se liquida la participación del efecto plusvalía para los predios incluidos dentro del Palan (sic) Parcial Pionono perteneciente a la zona de expansión urbana del Municipio de Sopó, el cual fue adoptado por el Decreto Municipal 080 de 2003 y Decreto 118 de 2016”, así como la nulidad parcial del Decreto Municipal 063 del 12 de marzo de 2018, que resolvió el recurso de reposición, ello, únicamente en lo que respecta a la liquidación asignada al inmueble identificado con el número catastral 00-00-0002-0913-00 y matrícula inmobiliaria número 176- 142092, de propiedad de la sociedad Fénix Construcciones S.A, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la sociedad FÉNIX CONSTRUCCIONES S.A. no está obligada al pago del efecto plusvalía a ella determinado en su calidad de propietarios del inmueble identificado con el número catastral 00-00-0002-0913- 00 y matrícula inmobiliaria número 176-142092, por valor de $10.778.679.607, en virtud de la anulación parcial del ordinal anterior, como tampoco los actuales propietarios de los inmuebles que de dicho predio se hubiesen desagregado.
TERCERO: ORDÉNASE al municipio de Sopó realizar la cancelación de los registros realizados en el folio de matrícula inmobiliaria del referido predio, así como en aquellos aperturados por segregación del mismo tras las ventas de las unidades habitacionales resultantes del proyecto o proyectos inmobiliarios desarrollados en dicho inmueble, ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá.
CUARTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Por no haberse causado, no se condena en costas. (…). (Negrilla del original)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Fénix Construcciones S.A. es propietaria del predio identificado con matrícula inmobiliaria 176-142092, ubicado en el municipio de Sopó (Cundinamarca). 1 Mediante auto de 31 de marzo de 2025 el M.P. Milton Chaves García, dispuso remitir el expediente al siguiente en turno, por ponencia negada.
Índice Samai 27. 2 SAMAI Tribunal, índice 82, páginas 50 y 51. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante el Decreto 262 del 17 de noviembre de 2017 (acto demandado), el alcalde del municipio de Sopó liquidó la participación del efecto plusvalía para los predios incluidos en el Plan Parcial Pionono perteneciente a la zona de expansión urbana de dicho territorio, el cual fue adoptado por el Decreto Municipal 080 de 2003 -plan parcial inicial-, acto modificado por el Decreto 118 de 2016 -plan parcial actual-.
El predio de la demandante conforma la Unidad de Gestión denominada Zona A y se tuvo en cuenta para el mismo como hecho generador el mayor aprovechamiento del suelo en edificación. El recurso de reposición interpuesto por la sociedad Fénix Construcciones S.A. contra la anterior decisión, fue resuelto mediante el Decreto 063 del 12 de marzo de 2018 (acto demandado), en el sentido de no reponer y reiterar lo expuesto en el acto recurrido.
Por medio de la resolución 243 del 4 de octubre de 2018, el municipio de Sopó ordenó la inscripción del efecto plusvalía liquidado con el Decreto Municipal 262 de 2017, en el folio de matrícula inmobiliaria de predios resultantes de la desagregación del inmueble de propiedad de la demandante, con ocasión del proceso de urbanización. Contra ese acto la sociedad interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante la resolución 320 del 27 de diciembre de 2018, en el sentido de rechazarlos y confirmar el acto recurrido.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3:
3.1. PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad del Decreto Municipal 262 de 2017, expedido por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOPÓ - Cundinamarca, en lo que respecta a la liquidación de la participación en la plusvalía del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-142092. SEGUNDA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad del Decreto Municipal 063 de 2018, expedido por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOPÓ - Cundinamarca, en lo que respecta a la liquidación de la participación en la plusvalía del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-142092.
TERCERA PRETENSIÓN: A título de restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DE SOPÓ - ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOPÓ cancelar la inscripción de los Decretos Municipales 262 de 2017 y 063 de 2018 que haya realizado o llegare a realizar sobre el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-142092 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá y de los predios que de este se pudieren segregar o englobar.
CUARTA PRETENSIÓN: A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO abstenerse de exigir el pago de las sumas liquidadas en los Decretos Municipales 262 de 2017 y 063 de 2018, correspondiente a la suma de DIEZ MIL SETECIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS SIETE PESOS ($10.778.679.607), sobre el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 176- 142092 y de los predios que de este se pudieren segregar o englobar. 3 SAMAI, índice 2, expediente digital, ED_C02_11REFORMADEMANDA(.pdf) NroActua 2.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTA PRETENSIÓN: A título de restablecimiento del derecho y reparación del daño, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO devolver los dineros que el demandante le haya pagado o llegare a pagar con ocasión de la liquidación de la participación en la plusvalía realizada a través los Decretos Municipales 262 de 2017 y 063 de 2018, respecto al predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 176-142092 y aquellos que de este se pudieren segregar o englobar.
SEXTA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad de la Resolución No. 243 del 4 de octubre de 2018 expedida por la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO4. SÉPTIMA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad de la Resolución No. 320 del 27 de diciembre de 2018 expedida por la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO.
OCTAVA PRETENSIÓN: A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO devolver los dineros que el demandante le haya pagado o llegare a pagar con ocasión de la expedición y/o cumplimiento de las Resoluciones Nos. 243 y 320 de 2018. NOVENA PRETENSIÓN: A título de reparación del daño, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO indemnizar a la parte demandante por los perjuicios patrimoniales que llegare sufrir con ocasión de la expedición y/o cumplimiento de cualquiera de los actos administrativos demandados: Decretos Municipales 262 de 2017 y 063 de 2018, y Resoluciones Nos. 243 y 320 de 2018.
DÉCIMA PRETENSIÓN: A título de restablecimiento del derecho y reparación de daño, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO recocer y pagar intereses moratorios sobre cualquier suma de dinero o concepto que como consecuencia del presente proceso deba reconocer a la parte demandante, en los términos del artículo 192 del CPACA.
DECIMOPRIMERA PRETENSIÓN: Se Condene MUNICIPIO DE SOPÓ - ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOPÓ a pagar costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA.
3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: En caso de no acceder a las pretensiones primera y segunda principales, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO, reliquidar el tributo de la participación en la plusvalía, adoptando para el efecto los siguientes parámetros y valores consignados en el dictamen pericial de parte, elaborado por los expertos Wilson Suárez Merchán y Miller Osiris Escudero.
SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: En caso de que se acceda a la PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA, a título reparación del daño, se ordene a la ALCALDÍA DE SOPÓ - SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO devolver a Fénix Construcciones S.A. los dineros que la demandante haya pagado o llegare a pagar en exceso; esto es, aquellas sumas de dinero pagadas por encima de la participación en la plusvalía que resulte de la re-liquidación solicitada en la PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA.” (Negrilla del original).
A estos efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 73, 74, 77, 80, 81 y 82 de la Ley 388 de 1997; 2 y 6 de la Ley 1673 de 2013; 2.2.2.17.2.2. del Decreto 1074 de 2015, y 27 de la resolución 620 de 2008, proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC. El concepto de la violación de esas disposiciones se resume a continuación: Aseguró que los decretos demandados están viciados de nulidad por expedición irregular y falta de competencia temporal, porque se desconoció el término de 4 En la audiencia celebrada el 27 de septiembre de 2022, etapa de fijación del litigio, el tribunal excluyó del medio de control las pretensiones relacionadas con la nulidad de las resoluciones por las que se ordenó la inscripción del efecto plusvalía en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios segregados, por tratarse de actos de ejecución, decisión que quedó en firme al decidirse el recurso de reposición. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 140 días previsto en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, para calcular y liquidar el efecto plusvalía. Si el hecho generador del tributo lo constituye el Decreto Municipal 118 de 2016, publicado el 6 de julio siguiente, la administración municipal tenía hasta el 27 de enero de 2017 para expedir y notificar el acto administrativo que determinara el tributo, pese a lo cual, el Decreto Municipal 262 de 2017 solo fue notificado el 15 de diciembre de 2017, lo que es injustificado e irrazonable, en contravía del orden jurídico, la seguridad jurídica y el debido proceso, por lo que debe ser anulado, aunque dichas normas no tengan un efecto preclusivo.
Igualmente, incurrieron en infracción de las normas en las que debían fundarse, por haberse desconocido el procedimiento que debía tenerse en cuenta para liquidar el efecto plusvalía causado por el mayor aprovechamiento del suelo. Sostuvo que para la fecha en la que se realizó el avalúo 277 de septiembre de 2017, que sirvió de sustentó para la liquidación del efecto plusvalía, el perito no estaba habilitado en el Registro Abierto de Avaluadores en la categoría de inmuebles especiales, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 80 de la Ley 388 de 1997, 2 y 6 de la Ley 1673 de 2013 y, 2.2.2.17.2.2 del Decreto Nacional 1074 de 2015, por lo que carece de validez e idoneidad técnica para la liquidación del efecto plusvalía. Falencia que no se subsana con la inscripción actual del perito en dicho registro, en las categorías de inmuebles urbanos y rurales.
Adicional a lo anterior, en la elaboración del citado avalúo se incurrió en errores metodológicos y conceptuales. Al efecto, afirmó que en este caso se tuvo como hecho generador del efecto plusvalía el mayor aprovechamiento del suelo, por lo que, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, ratificado en los artículos 133 literal c) del Decreto Municipal 20 de 2009 y 27 de la resolución 620 de 2008 del IGAC, la administración debía establecer el valor comercial del predio por metro cuadrado antes de la acción urbanística (precio de referencia a través del método residual o de mercado), luego se debía estimar el área potencial adicional de la edificación autorizada con la nueva norma, y multiplicarla por el precio de referencia, para finalmente dividirlo por el número de metros cuadrados que comprenden el área total del predio beneficiado.
Dicho procedimiento no se observó, toda vez que: i) se realizaron dos valoraciones del predio, antes y después de la acción urbanística, utilizando dos técnicas diferentes, la comparación de mercado y la residual, ii) en lugar de determinarse el presunto mayor potencial edificatorio autorizado por la acción urbanística, se determinó una valorización, lo que es ajeno al hecho generador del tributo, iii) únicamente se deflactó el valor del escenario 1 (antes de la acción urbanística) al año 2015 y el del escenario 2 (después de la acción urbanística) se mantuvo en septiembre de 2017, por lo que no podían ser comparables entre sí, lo que condujo a que se alterara el valor final, iv) no se cuenta con sustento técnico e información (área, ubicación y norma urbanística) sobre los predios de referencia utilizados para determinar el valor del escenario antes de la acción urbanística por lo que no está demostrado que sean comparables para efectos del avalúo y v) en el segundo escenario, después de la acción urbanística, no se tuvo en cuenta el costo y las cargas (zonas de equipamiento, circulación y parqueaderos) que debía asumir el proyecto de construcción. Aclaró que, en el presente caso, al tratarse de una expansión urbana con plan parcial adoptado mediante el acuerdo 080 de 2003, se debía aplicar la técnica Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co residual prevista en el artículo 4 de la resolución 620 de 2008 del IGAC, a pesar de esto refirió que en el primer escenario el perito determinó el valor del predio a través de la técnica de comparación de mercado, regulada en el artículo 1 ibidem, sin justificar esa elección. Relató que para el segundo escenario el perito cambio la técnica valuatoria y aplicó la residual, y se limitó a determinar las áreas vendibles a partir del resultado de aplicar directamente el índice de construcción, sin determinar el área privada vendible o el área vendible construida.
Además, no se tuvo en cuenta el número de parqueaderos exigidos ni el costo de su construcción, y el equipamiento de zonas verdes y vial se estimó en $50.000 por m2, valor que es muy bajo, tampoco se evidencia que se haya realizado o consultado un estudio de mercado de proyectos constructivos en propiedad horizontal en el municipio de Sopó o en otros municipios que permitieran definir el valor de ventas para el proyecto planteado.
Aseveró que en la expedición de los decretos demandados se incurrió en falsa motivación, porque para la época en la que tuvo lugar el presunto hecho generador (2016), el acuerdo 025 de 2001 (tarifa), que les sirve de fundamento, había sido derogado por el Acuerdo 20 de 2009, que tuvo como propósito esencial ajustar y compilar en un solo régimen todos los tributos del municipio demandado.
Por otra parte, las resoluciones demandadas, por las que se ordenó la inscripción del efecto plusvalía en los folios de matrícula inmobiliaria son nulas, porque sin sustento legal se ordenó la inscripción del Decreto Municipal 262 de 2017 en los predios identificados con el folio de matrícula 176-173918, 176-173919, 176- 173920, 176-173921, 176-173922 y 176- 173923, que no estaban incluidos de forma expresa en esa disposición, lo que constituye el desconocimiento del procedimiento y los términos de la liquidación de plusvalía, pues para hacerlo era necesario que sobre estos se liquidara la participación en plusvalía. En este caso, la transferencia de la inscripción del predio con matrícula inmobiliaria 176-142092 no se podía realizar a sus segregados, porque conforme al artículo 51 de la Ley 1579 de 2012 esta debía estar vigente, supuesto que no se cumple, en tanto ni siquiera fue inscrita en el predio matriz.
Oposición de la demanda El municipio de Sopó se opuso a las pretensiones de la demanda, porque los actos demandados se expidieron conforme a las normas en las que debían fundarse, en consideración al hecho generador del tributo y, por ende, procede su cobro, sin que a la fecha esté probado que la demandante haya hecho pago alguno por dicho concepto.
En cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho manifestó que esta no es procedente toda vez que en la demanda no se especifica concretamente qué derecho supuestamente fue vulnerado, por lo que se estaría ante un proceso de “nulidad residual”. Explicó que los actos administrativos demandados fueron expedidos con fundamento en la normatividad aplicable, en especial conforme a lo dispuesto en los artículos 74 y 77 de la Ley 388 de 1997 y la resolución 620 de 2008 del IGAC, considerando el hecho generador del efecto plusvalía, y se fundamentaron en el avalúo realizado por la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca, en cumplimiento de un contrato interadministrativo celebrado con el municipio, empresa que cuenta con la idoneidad requerida para el efecto.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclaró que el mayor aprovechamiento del suelo es real y consiste en la mayor edificabilidad por la modificación del plan parcial, al pasar del Decreto 080 de 2003 que admitía una altura máxima de 4 pisos según el uso, al Decreto 188 de 2016 que permite una altura máxima de 12 pisos, modificándose también los índices de ocupación y construcción, lo que dio lugar al hecho generador del tributo.
Respecto del avalúo, afirmó que se cumplió con la metodología indicada en la ley, se observaron los requisitos previstos en la resolución 620 de 2008 expedida por el IGAC y se aplicó el método residual o de mercado para establecer el precio de referencia del metro cuadrado. Indicó que la demandante confunde la metodología y la técnica empleada por el perito para el cálculo del efecto plusvalía, porque una cosa es el estudio del efecto plusvalía y el avalúo que genera la acción urbanística y otra es la valorización del metro cuadrado.
Por otro lado, señaló que el acuerdo 020 de 2009 no derogó el artículo 1 del Acuerdo 025 de 2001, como lo sostiene la demandante. De igual forma, sostuvo que para la época en la que se realizó el dictamen el perito se encontraba debidamente inscrito ante Asolonjas, tal como consta en la certificación correspondiente, y no requería estar habilitado para presentar avalúos sobre inmuebles especiales, pues no se le pidió efectuar un avalúo sobre centros comerciales, hoteles, colegios, hospitales, clínicas y avances de obras.
Finalmente, aseveró que el avalúo que sirvió de fundamento a los actos demandados se practicó dentro del término previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, y que la liquidación del efecto plusvalía se expidió y notificó en debida forma. Sentencia apelada En primera instancia el a quo anuló parcialmente los actos demandados -liquidación del efecto plusvalía- y a título de restablecimiento del derecho declaró que la demandante no está obligada al pago del efecto plusvalía que le fue determinado, y le ordenó al municipio cancelar el registro del gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria del predio de propiedad de la sociedad actora y de aquellos aperturados por segregación de este.
Por otra parte, negó las demás pretensiones de la demanda, y no condenó en costas. Para el tribunal, el incumplimiento de los términos establecidos en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, al proferirse el Decreto 262 de 2017, no repercute en la configuración de la causal de nulidad por trámite irregular ni pérdida de competencia temporal, por tratarse de un término perentorio, más no preclusivo, de modo que su aparente desatención, porque no existe constancia de las fechas ciertas en las que se adelantó el procedimiento reglado en esas normas, no acarrea una consecuencia jurídica que lo vicie de nulidad.
Tampoco se presentó el desconocimiento de una garantía de carácter sustancial y dado que el término de 30 días para practicar la notificación del acto de determinación del efecto plusvalía es un trámite para dar publicidad a la decisión de la administración, al margen de la fecha en la que esa actuación se surtió, lo cierto es que se garantizó el derecho de contradicción. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la liquidación del efecto plusvalía, precisó que no hay discusión sobre la efectiva ocurrencia del hecho generador ligado a la acción urbanística concretada con la expedición del Decreto 118 de 2016 que ajustó y complementó la normatividad del Plan Parcial Pionono perteneciente a la zona de expansión del municipio de Sopó, para permitir un mayor índice de edificación, respecto a la norma anterior, el Decreto 080 de 2003, por lo que el estudio se concreta en el aspecto cuantitativo.
Para el efecto, precisó que la Ley 388 de 1997 dispuso que el cálculo del efecto plusvalía debe ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por la entidad que haga sus veces, o a través de peritos técnicos debidamente inscritos en las lonjas de propiedad raíz o instituciones análogas. Por otra parte, la Ley 1673 del 19 de julio de 2013 reguló y estableció las responsabilidades y competencias de los avaluadores, así como la obligación de inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores para poder suscribir los respectivos avalúos, so pena del ejercicio ilegal de la actividad.
En este caso se acreditó la inscripción ante Asolonjas de quien realizó el avalúo que sirvió de sustento para establecer el efecto plusvalía del predio de la demandante, pero no su inclusión en el registro nacional de avaluadores, a pesar de que esa condición ya era exigible para el momento en el que preparó el informe (septiembre de 2017).
Esto se corrobora con lo manifestado por el director de la Agremiación Inscripción y Registro de la Corporación Colombiana Autorreguladora de Avaluadores - A.N.A, al señalar que, conforme a la base de datos, esa actuación se surtió el 6 de diciembre de 2017. Al haberse desacreditado la validez jurídica del avalúo 277 del 28 de septiembre de 2017, por haber sido realizado por una persona no habilitada para ejercer como avaluador, los actos demandados que se fundamentaron en aquél se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación. Por otra parte, en cuanto a la elaboración del avalúo, advirtió que no se cuenta con documentos soporte que demuestren cuáles fueron los proyectos constructivos de los que se valió el perito evaluador para establecer el precio de referencia del metro cuadrado para la liquidación del efecto plusvalía. La relación de 5 predios y sus datos (reflejados en una tabla) no justifican las razones por las cuales el inmueble de la demandante tenía un potencial de desarrollo similar, pues no constan las condiciones del mercado inmobiliario y las variables tenidas en cuenta para obtener los valores del mercado, falencia insubsanable que imposibilitó el derecho de defensa y contradicción, a tal punto que la demandante tuvo que contratar un avaluador para que realizara el ejercicio de liquidación con el objeto de poder determinar los errores del cálculo del avalúo que fundamentó los actos demandados.
Señaló que, para adelantar el avalúo del predio como lo dispone el IGAC, debe establecerse el precio comercial con comparación de zonas geoeconómicas homogéneas, lo que no está probado en el expediente. Precisó que no es suficiente que exista un avalúo en el que se evidencien los cálculos de los cuales proviene el plusvalor, al tratarse de un procedimiento que va más allá de una operación aritmética5. 5 Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado, del 10 de marzo de 2022, Exp. 25359, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, concluyó que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados en lo que al predio de la demandante se refiere, motivo por el cual procede su nulidad parcial, relevándose del estudio de los demás cargos.
A título de restablecimiento del derecho declaró que la actora no está obligada al pago del efecto plusvalía asignado al predio de su propiedad y que procede la cancelación de los registros en la matrícula inmobiliaria de este y de aquellos aperturados por segregación. No se ordenó la devolución solicitada, ante la falta de prueba. No se condenó en costas porque no se demostró su causación. Recursos de apelación Parte demandante La demandante apeló la sentencia de primera instancia y manifestó estar en desacuerdo con la decisión de negar las demás pretensiones de la demanda, en concreto, la devolución de los dineros pagados o que se llegaren a pagar con ocasión de la liquidación del efecto plusvalía realizada mediante los actos demandados, en relación con el predio de su propiedad o de aquellos que de este se pudieren segregar o englobar (pretensión quinta), y de no reconocer y ordenar el pago de los intereses moratorios sobre cualquier suma de dinero o concepto que como consecuencia de este proceso se deba reconocer a su favor, en los términos del artículo 192 del CPACA (pretensión décima).
Expuso que, si bien dentro de las oportunidades probatorias no se allegó prueba del pago, fue porque este no se había realizado, pero en consideración a la formulación de la pretensión quinta, era procedente que el tribunal profiriera una condena en abstracto por los perjuicios causados, encaminada a que los montos desembolsados fueran determinados mediante trámite incidental, junto con los intereses.
Puso de presente que a la fecha de interposición del recurso apelación se realizaron pagos (2 de agosto y 25 de septiembre de 2019 y, 18 de mayo de 2021) por concepto de liquidación del efecto plusvalía para los inmuebles segregados. Parte demandada El municipio interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia apelada.
De forma subsidiaria pidió que se revoque el ordinal segundo y, en su lugar, se ordene la reliquidación del efecto plusvalía, en consideración a que no está en controversia la existencia del hecho generador del tributo, por lo que no es procedente que se exima a la demandante de la obligación que le asiste por el efecto plusvalía. De lo contrario, se afectaría el erario.
Afirmó que la liquidación del efecto plusvalía, mediante los actos administrativos demandados, se realizó con base en el estudio efectuado por la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca, con quien celebró contrato interadministrativo, entidad idónea y especializada en la materia. En dicho avalúo se tuvo en cuenta el hecho generador del efecto plusvalía, consistente en la mayor edificabilidad derivada de la modificación al plan parcial.
Así mismo, se aplicaron los métodos correspondientes conforme a la normativa contenida en la Ley 388 de 1997 y en la Resolución IGAC 620 de 2008, con observancia del debido proceso y de las disposiciones legales pertinentes. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que en la demanda se pidió la nulidad de los actos demandados, pero no se especificó un derecho que fuera vulnerado y, en tal sentido, se trataría de un proceso de “nulidad residual”, por lo que no procede el restablecimiento del derecho ordenado por el tribunal, máxime si se tiene en cuenta que existió un mayor aprovechamiento del suelo consistente en aumento de edificabilidad por la modificación del plan parcial.
Todo, porque el Decreto 080 de 2003 consideró una altura máxima permitida según el uso de 3 pisos, mientras que con el Decreto 188 de 2016 se aumentó a 12 pisos; también se modificaron los índices de ocupación y construcción. Este último decreto sigue vigente pues no ha sido derogado o anulado, por lo que es aplicable a los predios que se segregaron del predio matriz, que aún se encuentran dentro del suelo de expansión urbana, incluso algunos de ellos no han sido desarrollados en términos urbanísticos.
La demandante confunde la metodología y la técnica empleada para realizar el avalúo para el cálculo del efecto plusvalía con la técnica valuatoria, porque una cosa es el estudio del efecto plusvalía y el avalúo que genera la acción urbanística y otra cosa es la valorización del m2 que aduce el demandante. El avalúo practicado se enfoca en calcular el valor del efecto plusvalía como consecuencia de un hecho generador que se originó en un mayor aprovechamiento del suelo, y se practicó y presentó dentro del término previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997.
También es oportuna la expedición y notificación del acto de liquidación del efecto plusvalía, que cumple con las normas aplicables al hecho generador del tributo. Indicó que la declaratoria de nulidad parcial de los actos demandados da a entender que los demás predios incluidos en estos tienen la obligación de plusvalía por lo que lo procedente es que el municipio elabore un nuevo avalúo comercial “que se ajuste en todo a lo reglamentado en la resolución 620 de 2008 del IGAC, en cuanto al método de valoración”, para luego expedir una nueva liquidación a los predios que sean objeto y a los cuales no se les haya configurado el momento de exigibilidad, en consideración a que como lo expuso el tribunal, el incumplimiento de los términos previstos en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 no repercute en trámite irregular ni pérdida de competencia por parte de la autoridad administrativa.
Oposición al recurso Las partes guardaron silencio. Intervención del Ministerio Público El ministerio público también guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico De conformidad con los recursos de apelación interpuestos por las partes, le corresponde a la Sala determinar: i) la validez del avalúo que sirvió de fundamento para la expedición de los actos demandados y ii) de mantenerse la nulidad parcial de los actos, si a título de restablecimiento del derecho procede ordenar la reliquidación del tributo, como lo solicita el municipio o la devolución de las sumas pagadas o que se deban pagar por dicho concepto, como lo pidió la demandante.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Validez del avalúo 277 de 2017 Frente a la competencia del perito para elaborar el avalúo 277 de septiembre de 2017, que sirvió de sustento para la expedición de los actos demandados, el tribunal coincide con la parte demandante en que no se acreditó que para esa fecha estuviera incluido en el registro nacional de avaluadores, como lo exigía la Ley 1673 de 2013.
Por su parte, la entidad demandada sostiene que el avalúo se realizó con base en el estudio efectuado por la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca, con quien celebró contrato interadministrativo, entidad idónea y especializada en la materia. Sobre el procedimiento para el cálculo del efecto plusvalía, el artículo 80 de la Ley 388 de 1997 establece que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, son las encargadas de establecer los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de esa misma ley, dependiendo del hecho generador del tributo.
No se controvierte que, para la elaboración del avalúo que fundamenta los actos administrativos demandados, la Secretaría de Planeación Territorial y Urbanismo de Sopó suscribió el contrato interadministrativo D-2017-0397 con la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca, el cual, conforme al artículo 16 del Decreto 262 de 2017 (acto demandado), hace parte integral del mismo.
La controversia se centra en establecer si la validez del avalúo se ve afectada por el hecho de que el perito designado por dicha empresa no cumplía los requisitos legales para ejercer como avaluador, específicamente, la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA) al momento de realizar el estudio correspondiente. Al respecto, se advierte que en virtud de la Ley 1673 de 2013 es obligación de los avaluadores inscribirse en el Registro Abierto de Avaluadores, que será desarrollado por las entidades reconocidas de autorregulación que sean autorizadas para el efecto por la Superintendencia de Industria y Comercio, so pena de ejercicio ilegal de la actividad de avaluador.
Para tal fin, en el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 1673 de 20136 se estableció un régimen de transición, para permitir a los avaluadores continuar la actividad de valuación hasta cuando entrara en funcionamiento el Registro Abierto de Avaluadores, y en el parágrafo 2 del artículo 23 de la citada ley se dispuso que la obligación de registro inicial ante el RAA deberá realizarse dentro de los 24 meses siguientes contados a partir de la fecha en quede en firme la resolución de reconocimiento de la primera entidad reconocida de autorregulación por la Superintendencia de Industria y Comercio.
Con la Resolución 23705 del 13 de mayo de 2015, la citada superintendencia le asignó a la Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de 6 PARÁGRAFO 1o. Régimen de transición. Por única vez y dentro de un periodo de veinticuatro (24) meses contados a partir de la fecha en que quede en firme la resolución de reconocimiento de la primera Entidad Reconocida de Autorregulación por la Superintendencia de Industria y Comercio, los nacionales o los extranjeros autorizados por esta ley que a la fecha de expedición de la presente ley se dedican a la actividad del avaluador podrán inscribirse en el Registro Abierto de Avaluadores sin necesidad de presentar prueba de la formación académica exigida en este artículo, acreditando: (i) certificado de persona emitido por entidad de evaluación de la conformidad acreditado por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) bajo la norma ISO 17024 y autorizado por una Entidad Reconocida de Autorregulación, y (ii) experiencia suficiente, comprobada y comprobable mediante, avalúos realizados y certificaciones laborales de por lo menos un (1) año anteriores a la presentación de los documentos.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de esa entidad, entre otras, la función de reconocer a las Entidades Reconocidas de Autorregulación -ERA- de la actividad del avaluador.
Fue con la Resolución 20910 del 25 de abril de 2016, que la Superintendencia de Industria y Comercio concedió la solicitud de reconocimiento a la Corporación Autorregulador Nacional de Avaluadores ANA como entidad reconocida de autorregulación ERA, para llevar el Registro Abierto de Avaluadores RAA, acto que adquirió firmeza el 11 de mayo de 20167, por lo que “según el parágrafo 2 del artículo 23 de la Ley 1673 de 2013, los avaluadores tienen la obligación de efectuar la inscripción inicial en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA) dentro del término de 24 meses contados a partir de la fecha en que quedó en firme la resolución de reconocimiento de la primera ERA, es decir, desde el 11 de mayo de 2016 y hasta el 11 de mayo de 2018”8.
En este sentido, durante el periodo de transición establecido por la Ley 1673 de 2013, y mientras se efectuaba la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA), las personas que ejercían la actividad valuadora podían continuar haciéndolo válidamente. Por lo tanto, no se comparte la conclusión del tribunal según la cual el avalúo 277 del 28 de septiembre de 2017 fue elaborado por una persona no habilitada para ejercer como avaluador, toda vez que dicha apreciación desconoce el régimen de transición previsto por el legislador y parte de la exigencia -la inscripción en el RAA- que no resultaba aplicable para la fecha en la que se realizó el referido avalúo. Superado el reparo relacionado con la persona que ejerció la actividad valuatoria, corresponde abordar el cuestionamiento relativo a la metodología empleada para determinar el efecto plusvalía, en consideración al hecho generador del tributo.
En el presente caso, dicho hecho corresponde al mayor aprovechamiento del suelo derivado de la expedición del Decreto Municipal 118 del 8 de julio de 2016, mediante el cual se complementó la normatividad del Plan Parcial Pionono, aplicable a la zona de expansión urbana del municipio de Sopó. Cabe precisar que este aspecto no constituye un punto de controversia entre las partes.
Conforme al citado hecho generador, la determinación del efecto plusvalía debía seguir los parámetros señalados en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, así: “Artículo 77.- Efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias; con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generador a de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. 2. El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada.
Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. 3. El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía.” 7 Así consta en el Concepto 17-133372 del 7 de julio de 2017 de la Superintendencia de Industria y Comercio. 8 Ibidem.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la resolución 620 de 2008 del IGAC, por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 -tenida en cuenta en el estudio de plusvalía-, en el artículo 27 señala que cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en la zonas o subzonas beneficiadas, con características geoeconómicas homogéneas, antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía, se determinará con el método (técnica) residual y/o de mercado.
Conforme a dicha resolución, el método residual es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo. Para encontrar el valor total del terreno, “se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo.
Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de vender lo proyectado" (art. 4). Por su parte, el método de comparación o de mercado es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial (art. 1).
En este caso, en el acápite denominado “9. CÁLCULO DE PLUSVALÍA” del avalúo, se precisó que “… se realizó Investigación de mercado sobre predios de Uso urbano no urbanizados en zonas homogéneas similares al Inmueble objeto de este Cálculo, es decir, se utilizó el Método Comparativo o de Mercado. (Ver Anexo 1)”9, es decir, se acudió a uno de los métodos permitidos por el ordenamiento legal para calcular el efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento del suelo.
En el avalúo 277 del 28 de septiembre de 2017 se observa el anexo denominado “15.1 ANTES DEL HECHO GENERADOR” y se incluye la siguiente información: “15.1.1 INVESTIGACIÓN INDIRECTA DATO Ubicación PISOS DESCRIPCIÓN GENERAL DEL INMUEBLE NOMBRE FUENTE TEL. FUENTE AREA DE TERRENO M2 VALOR DEL PREDIO % NEG VALOR DEPURADO VALOR M2 1 Lote del sector X Lote de terreno Carlos Guerrero (…) 29.349 $ 6.500.000.000 10% $ 5.850.000.000 199.325 2 Lote urbano X Lote de terreno No suministro Datos (…) 11.000 $ 2.450.000.000 10% $ 2.205.000.000 200.455 3 Lote urbano pasando la Finca Armenia X Lote de terreno María Antonia Cárdenas (…) 8.680 $2.000.000.000 10% $ 1.800.000.000 207.373 4 Lote sector urbano X Lote de terreno Fernando Bohórquez (…) 4.800 $1.200.000.000 10% $ 1.080.000.000 225.000 5 Entrada al municipio de Sopó- sec urbano X Lote de terreno Inmobiliaria y Finca Raíz (…) 4.220 $1.145.000.000 10% $ 1.030.500.000 244.194 PROMEDIO $215.269 DESVIACIÓN $15.462 COEF.
VARIA 7,18% LIMITE SUPERIOR $230.732 LIMITE INFERIOR $199.807 NOTA 1: Este mercadeo corresponde a lotes de terreno urbanos no urbanizados del sector; año 2017. Valor M.2. $215.269.” En la sentencia apelada el tribunal puso de presente que no se contaba con 9 Samai, índice 2, PDF “ED_C01_03ANEXOSDEMANDA”, página 106.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos soporte que demostraran cuáles fueron los proyectos constructivos de los que se valió el perito evaluador para establecer el precio de referencia del metro cuadrado para la liquidación del efecto plusvalía. Y destacó que la relación de 5 predios y sus datos (reflejados en la tabla que antecede) no justifican las razones por las cuales el inmueble de la demandante tenía un potencial de desarrollo similar, pues no constan las condiciones del mercado inmobiliario y las variables tenidas en cuenta para obtener los valores del mercado, falencia insubsanable que imposibilitó el derecho de defensa y contradicción. En el recurso de apelación, la demandada afirmó que para la liquidación del efecto plusvalía se tuvo en cuenta el artículo 77 de la Ley 388 de 1997 y el estudio “serio, responsable e idóneo” realizado por la empresa contrada, pero no propuso reparo concreto frente a la falta de soportes que advirtió el tribunal, los que a su juicio resultaban necesarios en consideración a la técnica valuatoria utilizada para determinar el valor comercial del inmueble de la demandante -método comparativo o de mercado-, que como se desprende de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, se basa en el estudio de las ofertas o transacciones recientes de bienes similares y comparables, siendo necesario que se clasifiquen, analicen e interpreten para llegar a la estimación del valor comercial.
Por lo tanto, la relación de cinco predios y la información registrada sobre los mismos, como consta en el avalúo analizado, no permiten tener certeza de la forma como se estableció el precio comercial del inmueble de la demandante, con comparación de zonas geoeconómicas homogéneas, lo que repercutió en el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de la actora.
La Sala ha considerado que como cada método o técnica para realizar avalúos exige la recolección de información estadística o del mercado inmobiliario, esto debe estar documentado en los respectivos avalúos o pericias, pues no de otro modo podría el propietario o poseedor reconocer la contundencia de los valores arrojados en la valuación o discutir aquellos que estime como equivocados y que alteran la suma establecida como plusvalor10.
Así las cosas, se concluye que la parte apelante no desvirtuó lo expuesto por el tribunal en cuanto a la falta de documentación de la información que sirvió de soporte para realizar el cálculo del efecto plusvalía del predio de la demandante, en concreto, para establecer el precio de referencia aplicando el método comparativo o de mercado, que se insiste, busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo, de ahí que no sea suficiente que se relacionen los predios seleccionados para ser comparados, pues dadas las diferencias que se presentan entre los inmuebles, es necesario que quede reflejado en el documento de tasación la mecánica de homogeneización que se ha empleado en la aplicación del método de comparación. Por lo anterior, y conforme a lo analizado en esta sentencia, se mantendrá la decisión del tribunal en relación con la falta de validez del avalúo que sirvió de fundamento para la expedición de los actos administrativos demandados.
En consecuencia, lo procedente es declarar la nulidad parcial de dichos actos, 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de marzo de 2002, exp. 25359, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, reiterada por la sentencia del 16 de junio de 2022, exp. 24361, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específicamente en lo relativo a la liquidación del efecto plusvalía del predio de propiedad de la demandante, como se dispuso en primera instancia. El restablecimiento del derecho En el recurso de apelación, al igual que en la contestación de la demanda, el municipio afirmó que, si bien se solicitó la nulidad de los actos demandados, no se precisó un derecho que hubiera sido vulnerado.
En ese sentido, sostuvo que se trata de un proceso de “nulidad residual”, por lo cual no procede el restablecimiento del derecho ordenado por el tribunal, máxime si se tiene en cuenta que existió un mayor aprovechamiento del suelo, lo que constituye el hecho generador del tributo. Al respecto, es preciso señalar que el objeto del medio de control de nulidad y del de nulidad y restablecimiento del derecho es obtener la declaración de nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior.
Sin embargo, mientras con el primero se busca la defensa del orden jurídico en abstracto, con el segundo se pretende el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto de la administración (arts. 137 y 138 CPACA). Este último supuesto se configura en el presente caso, en la medida en que, además de solicitar la nulidad de los Decretos 262 de 2017 y 063 de 2018, se pretende que no se exija el pago de la suma liquidada en dichos actos y que se ordene la cancelación de la inscripción del efecto plusvalía en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria, razón por la cual no procede este argumento de apelación. Por otra parte, no resulta viable que, ante la nulidad parcial de los actos demandados -en lo relativo al predio de la demandante, debido a falencias en el avalúo-, se ordene como restablecimiento del derecho la realización de un nuevo avalúo para liquidar el efecto plusvalía. Aunque no se controvierte que se configuró el hecho generador del tributo, derivado del mayor aprovechamiento del suelo en edificación, se estableció que la estimación de la plusvalía, efectuada mediante el avalúo que forma parte integral del acto administrativo demandado, no observó el procedimiento previsto en el ordenamiento legal.
Tal irregularidad constituye un vicio de nulidad que no puede ser subsanado mediante la práctica de un nuevo avalúo, por lo que no prospera el recurso de apelación del municipio. Restitución de sumas pagadas a título de participación en plusvalía El tribunal rechazó la devolución de los dineros solicitada por la parte demandante, al considerar que no se acreditó el pago.
En el recurso de apelación, la sociedad sostuvo que, si bien durante las oportunidades probatorias no se allegó prueba del pago, ello se debió a que este aún no se había efectuado. No obstante, en atención a la formulación de la pretensión quinta -referida al restablecimiento del derecho y reparación del daño por los pagos que eventualmente se realizaran-, resultaba procedente que el tribunal profiriera una condena en abstracto por los perjuicios causados, con el fin de que los montos desembolsados fueran determinados en un trámite incidental, junto con los intereses correspondientes.
Para tal efecto, aportó pruebas del pago por concepto de plusvalía respecto de los inmuebles segregados. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, con el memorial del 7 de septiembre de 202311, la actora solicitó que se tuvieran como pruebas en segunda instancia las constancias de pago de la participación en plusvalía exigida por el municipio en los actos demandados.
Petición que fue aceptada por el despacho sustanciador mediante auto del 31 de julio de 202412, por cumplirse el supuesto previsto en el numeral 3 del artículo 212 del CPACA, en tanto que los documentos aportados “corresponden a constancias de los pagos efectuados por concepto de participación en plusvalía entre agosto de 2019 y mayo de 2021, fechas posteriores a las de la presentación de la demanda y su corrección (oportunidades procesales para adjuntar pruebas en primera instancia)”13.
Las citadas pruebas corresponden a las siguientes: • Soporte de consignación por valor de $640.187.287 a favor del municipio de Sopó del 21 de agosto de 2019, por concepto de “pago primera cuota plusvalía”, con constancia de recepción del pago emitida por el municipio. • Certificado bancario de la cuenta corriente desde donde se efectuó el pago anterior, que da cuenta de que su titular es la sociedad demandante. • Copia del cheque de gerencia 866191 del 25 de septiembre de 2019 (Banco Bancolombia), por valor de $ 1.726.438.779 y formato transaccional 55932599 dirigido al municipio de Sopó por el mismo valor. • Copia del cheque de gerencia 866192 del 25 de septiembre de 2019 (Banco Bancolombia), por valor de $ 1.056.267.134 y formato transaccional 55932600 dirigido al municipio de Sopó por el mismo valor. • Comunicación del 25 de septiembre de 2019, dirigida al municipio de Sopó, por medio de la cual se adjuntan las constancias de pago anteriormente mencionadas. • Copia del soporte de pago mediante transferencia bancaria “MO-235” del 18 de mayo de 2021, por medio de la plataforma Bancolombia, por valor de $1.916.332.006.
Visto lo anterior, y teniendo en cuenta que procede la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, en cuanto liquidan el efecto plusvalía a cargo de la demandante por el predio de su propiedad, se concluye que a título de establecimiento del derecho es procedente la pretensión de devolución de las sumas pagadas con fundamento en dichos actos, las cuales, según se probó, ascienden a $5.339.225.206.
Esta suma deberá ajustarse conforme al IPC, desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia hasta el momento en que se realice el pago correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Dichos valores devengarán los intereses moratorios previstos en los artículos 192 y 195 de la misma ley. Ahora, aun cuando en la pretensión quinta se aludió a la reparación del daño por los dineros que se hayan pagado o se llegaren a pagar con ocasión de los actos demandados, se entiende que dicha pretensión se encamina a obtener la devolución del impuesto pagado, con la que se restablece el derecho particular que le asiste a la demandante al probar la ilegalidad de la actuación administrativa demandada, que servía de fuente de la obligación, pretensión a la que se accedió y que constituye una condena en concreto, pues se fija un monto determinado a devolver conforme a lo probado en el expediente.
En cuanto a la pretensión de condena en abstracto, esta no resulta procedente, ya que, al no estar probado el perjuicio o daño causado a la demandante con la 11 Samai, índice 20. 13 Samai, índice 9. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición de los actos demandados, no existe un derecho reconocido y, en consecuencia, no hay una cuantía que deba liquidarse por la vía incidental.
En conclusión, prospera parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, por lo que se revocará el ordinal cuarto de la sentencia apelada y, en su lugar, se ordenará la devolución de la suma de $5.339.225.206. Esta suma deberá ajustarse conforme al IPC, desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia hasta el momento en que se realice el pago correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Dichos valores devengarán los intereses moratorios previstos en los artículos 192 y 195 de la misma ley. En lo demás, se confirmará. Costas No se impondrá condena por este concepto en esta instancia, conforme el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por la remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que en este caso prosperó parcialmente la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar el ordinal cuarto de la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, el 1 de diciembre de 2022.
En su lugar se dispone: “CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la ALCALDÍA DE SOPÓ – SECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO devolver a la demandante la suma de $5.339.225.206, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.” 2. En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Con salvamento de voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador