Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D. C. dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Accionante: Jhon Wilmer Almeida Unigarro y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Tema: Tutela contra providencia judicial / derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia / medio de control de reparación directa / defecto fáctico / responsabilidad del Estado por lesiones presuntamente causadas por la Fuerza Pública SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por los señores Jhon Wilmer Almeida Unigarro y José Gregorio Muñoz Restrepo, actuando en representación propia, en contra de la sentencia del 9 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta.
HECHOS Los accionantes presentaron medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional con el fin que se les declarara patrimonial y administrativamente responsables por los perjuicios causados con ocasión de las lesiones que sufrieron en el incidente ocurrido el 5 de octubre de 2017 y que les ocasionó una pérdida de capacidad laboral.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Los procesos correspondieron al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tumaco, bajo los radicados núms. 52835-33-33-001-2021-00289-01 y 52835-33-33-001-2021-00293-01 dentro de los cuales se resolvió: ̶ En el expediente 2021-00289-01 se dictó sentencia del 16 de septiembre de 2022 que negó las pretensiones de la demanda.
Esta decisión fue objeto de recurso de apelación resuelto el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que confirmó lo fallado en primera instancia. ̶ En el expediente 2021-00293-01 la primera instancia también se profirió el 16 de septiembre de 2022 negando lo pretendido y el recurso de alzada fue conocido por el Tribunal Administrativo de Nariño que, a través de providencia del 14 de abril de 2023, confirmó lo resuelto por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tumaco.
Considera que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico al no tener en cuenta las pruebas aportadas al proceso, “valoración que el mismo Juzgado Primero Contencioso Administrativo de Tumaco sí realizó al dictar sentencia dentro del proceso de reparación directa no. 2021-00235-[00], donde cambió criterio de decisión, declarando la responsabilidad atribuida a los demandados y condenándolos al pago de los perjuicios causados”.
PRETENSIONES Solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia y, como consecuencia de ello, se dejen sin efectos las sentencias del 31 de marzo de 2023 y 14 de abril de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO Por medio de auto del 12 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado – Sección Quinta admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tumaco y al Tribunal Administrativo de Nariño como accionados, y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Ejército Nacional y Policía Nacional y a los señores Luis Antonio Almeida Pazmiño, Blanca Estella Unigarro Rosero, Benyi Anderson Almeida Unigarro, Yelmi Jhaqueline Almeida Unigarro, Rosa Elena Rosero Zambrano, Samira del Pilar Cabrera Chala, Santiago de Jesús Muñoz Cabrera, Flor Norelia Restrepo de Muñoz, Yorman Muñoz Restrepo, Gustavo Arley Muñoz Restrepo, Marlon Yecid Muñoz Restrepo, Eugenia Yamile Muñoz Restrepo, Fredy Andrés Muñoz Restrepo y Gustavo de Jesús Restrepo Restrepo en su condición de terceros interesados.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Nariño solicitó que se niegue lo pretendido porque la acción de tutela no es una instancia más del proceso ordinario y que en ningún caso las situaciones que se demostraron dentro del proceso de reparación directa se pueden variar a través de la acción constitucional, sobre todo cuando, como en este caso, surgen de los hechos, las pretensiones, la normatividad constitucional y legal y la reiterada jurisprudencia, pero, sobre todo, del contenido del artículo 228 constitucional.
Respecto al defecto fáctico, expuso que la decisión acusada se basó en el estudio de los elementos demostrativos que forman parte del plenario, los cuales daban cuenta que fueron las mismas personas que posteriormente concurrieron a demandar, aquellas que en forma violenta se opusieron a que los servidores estatales cumplieran con la misión que se les había encomendado, y comenzaron, en masa, las agresiones que culminaron con los hechos dañosos que, por ausencia de pruebas que brindaran certeza, no se pueden imputar a las demandadas.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tumaco realizó un recuento de las actuaciones llevadas a cabo dentro de los procesos de reparación directa y pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda. Mencionó que las decisiones no fueron tomadas de manera arbitraria o caprichosa, sino que precisamente obedecieron al resultado de una valoración probatoria de cara a los hechos expuestos en cada uno de los procesos, pues el juez bajo las Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 reglas de la sana crítica y su autonomía debe valorar el contexto en el que ocurrieron los hechos objeto de investigación. POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional sostuvo que los fallos enjuiciados se profirieron de conformidad con las normas y la jurisprudencia relacionada con los elementos que configuran la responsabilidad extracontractual del Estado, y sobre todo de un análisis riguroso de las pruebas obrantes en los procesos de responsabilidad, los cuales concluyeron con las decisiones adoptadas.
Frente a las pruebas practicadas dentro del proceso penal, explicó que no puede inferirse responsabilidad alguna de los miembros del Ejército Nacional en los hechos dado que no existe evidencia balística que acredite esta circunstancia, pues en este caso, no se acreditó probatoriamente el nexo de causalidad entre la acción u omisión de los miembros del Ejército Nacional y el daño sufrido por los demandantes, lo que según la entidad, equivale a afirmar que la parte demandante incumplió con la carga probatoria frente a la falla del servicio y que si bien los accionantes hacen referencia al proceso penal, tal diligenciamiento no ha concluido.
La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda porque consideró claro que en este asunto no se presentaron elementos de juicio dentro del medio de control de reparación directa donde se lograra probar materialmente que el daño reclamado era imputable a la Policía Nacional, pues de los medios de convicción no se evidencia una falla del servicio, máxime cuando a pesar de existir un daño el mismo no resulta atribuible dicha institución. Expuso que la imputabilidad del daño debe demostrarse desde el punto de vista de la fundamentación fáctica como jurídica y así permitir al juzgador administrativo generar la certeza de que el daño fue producto de una acción u omisión del Estado, de modo que el perjuicio sea efecto de tal acción, es decir, se dé la relación causalidad entre el hecho y el daño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Quinta, a través de sentencia del 9 de noviembre de 2023, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Consideró que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado este presupuesto, en atención a que no se justificó la presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de los tutelantes, sino que, por el contrario, se advirtieron argumentos con el fin de intentar acreditar el daño antijurídico expuesto en la demanda por las lesiones que padecieron los señores Jhon Wilmer Almeida Unigarro y José Gregorio Muñoz Restrepo, para a su vez, disentir del análisis probatorio efectuado por la autoridad judicial demandada.
Adujo que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran sólo los argumentos de la parte accionante frente a la apreciación de las pruebas del proceso contencioso expuestos en la solicitud de amparo, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial; se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo de amparo en una tercera instancia. IMPUGNACIÓN La parte accionante presentó impugnación mediante escrito a través del cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución. […]”. En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, a la Sala le corresponde determinar si en el presente asunto se cumplen la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir las sentencias del 31 de marzo y 14 de abril de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño3. Así, denota que 1) debe precisarse que, en criterio de esta Sala, contrario a lo manifestado por el a quo el caso reviste una marcada relevancia constitucional, en 3 Si bien la acción de tutela se dirige también contra las sentencias del 16 de septiembre de 2022, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tumaco, el estudio efectuado por esta Sala se centrará en las decisiones dictadas por el Tribunal Administrativo de Nariño por ser estas las que pusieron fin al proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 tanto a través de esta acción de tutela se persigue la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión de una presunta estructuración de algunas causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Lo anterior permite evidenciar que no se trata de un asunto de mera legalidad y el propósito de la parte accionante no es crear una instancia adicional al proceso ordinario, sino demostrar los defectos en que, en su criterio, incurrió la autoridad judicial accionada; 2) el accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
Esclarecido lo anterior, a esta Subsección debe examinar si en las sentencias discutidas en esta sede se configuró el defecto fáctico alegado. 2.1. En primer lugar, frente a la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida dentro del proceso radicado núm. 52835-33-33-001-2021-028900-01, el Tribunal Administrativo de Nariño encontró demostrado que el señor Jhon Wilmer Almeida Unigarro fue lesionado con proyectil de arma de fuego durante un enfrentamiento armado con agentes del Ejército y la Policía Nacional el 5 de octubre de 2017 en la vereda El Tandil del municipio de Tumaco, Nariño. Sin embargo, encontró que el accionar de los miembros de la Fuerza Pública se hizo dentro de un procedimiento de erradicación manual de cultivos ilícitos en el cual se presentó una protesta por parte de la población civil, siendo la consecuencia de dicho altercado la cifra de seis muertos y veinte heridos.
Conforme con la parcial verificación que se llevó a cabo durante la inspección al lugar de los hechos por miembros del CTI de la Fiscalía, se halló la existencia de evidencia que pareciera acreditar que hubo una explosión seguido por una ráfaga de arma de fuego, por lo que la alteración de la escena de los hechos no permitía una conclusión cierta.
Frente a esto, de las pruebas valoradas por el Tribunal, se tienen las declaraciones de los señores Carlos Andrés Ramírez Rojas, Javier Delgado España y Julieta Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Alexandra Carlosama, quienes coincidieron en que “se encontraban en una manifestación cuando fueron atacados por agentes de la Policía, y que fue entonces que resultó herido el señor Almeida Unigarro.
Agregaron, que el accionante trabajaba en cultivos de cacao, que tenía muy buenas relaciones interpersonales y que su participación en la protesta fue obligada, puesto que no los dejarían trabajar si no hacían parte de la manifestación”. Pero también reposa dentro del material probatorio las declaraciones de los uniformados que indican que cuando se encontraban en labores de erradicación fueron rodeados por aproximadamente 500 manifestantes que “amenazaban con desalojarlos a sangre y fuego para que no realizaran su función”.
De igual modo, señalaron que en un momento determinado se “escuchó una ráfaga, que provenía de la parte de atrás del sitio por el que se acercaban los manifestantes y que por eso se utilizaron los elementos aturdidores y, posteriormente, algunos agentes se defendieron con sus armas de dotación”. De este modo, el Tribunal encontró indudable que los policías dispararon, pero también que en el lugar se encontraron minas antipersona y otros elementos que parecerían apuntar a una agresión a los miembros de la fuerza pública por parte de la comunidad, “amén que no existe corroboración sobre la condición del arma con la cual se causaron las lesiones al señor Almeida”.
Asimismo, dado que la actuación de los agentes obedeció al cumplimiento de los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad, las medidas adoptadas no fueron excesivas, ya que civiles resultaron lesionados porque con su conducta violenta y multitudinaria propiciaron que los servidores debieran defenderse, lo cual, según la decisión bajo estudio, constituía una causa suficiente y demostrada para accionar sus armas en procura de restablecer el orden en la población. 2.2.
En segundo lugar, en cuanto la sentencia del 14 de abril de 2023, el Tribunal encontró que, de los informes de novedad y las entrevistas de los agentes del Ejército y la Policía Nacional, se podría establecer que fueron atacados con armas de fuego por parte de la población civil cuando se disponían a controlar la manifestación, pero advirtió que “al proceso se aportó el informe investigativo de Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 laboratorio -FPJ-13 No. 11219794 de 21 de diciembre de 2017, realizado por el C.T.I. de la Fiscalía General de la Nación y el informe investigativo de laboratorio - FPJ-13 No. 11-220035 de 29 de diciembre de 2017, realizado por el grupo de balística del nivel central de la Policía Judicial, con los cuales no fue posible establecer cuál fue la realidad de lo que ocurrió, porque, como se advirtió, el escenario en el que ocurrieron los hechos fue alterado, pero, aún más, el clima no permitió alcanzar certeza sobre las condiciones en las que pudieron desarrollarse los hechos”.
La anterior situación también sirvió como base para señalar que no se demostró que las lesiones por las que demandó el señor José Gregorio Muñoz Restrepo se produjeran con arma de dotación oficial. Esto, teniendo en cuenta que la fuerza pública cumplió con su posición de garante, toda vez que era su labor la erradicación y su obligación el mantener el orden público y “sólo actuaron cuando fueron atacados de manera violenta por la población” durante el levantamiento violento de la comunidad en contra de los agentes de las instituciones, y los uniformados debieron disparar para salvaguardar sus vidas y controlar a quienes de esa forma se manifestaban.
De este modo, no es posible hablar de un defecto fáctico cuando la inconformidad de la parte accionante cuestiona la valoración efectuada por el juez de instancia y no un error, arbitrariedad o vía de hecho en el que posiblemente se haya podido incurrir, pues en virtud del principio de autonomía judicial y por mandato de la Constitución, la autoridad judicial accionada actuó con apego a lo dispuesto por la normatividad aplicable al caso.
Así las cosas, dado que en el presente asunto no se encuentra acreditada ninguna de las causales específicas de procedibilidad así como tampoco una vulneración de derechos fundamentales, esta Sala de Subsección revocará la decisión de primera instancia en lo relacionado con la falta de relevancia constitucional y, en su lugar, negará lo pretendido.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04863-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 9 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta.
En su lugar: Segundo: Negar el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por la parte accionante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.