Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: ORGANIZACIÓN CLÍNICA BONNADONA PREVENIR S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: Resuelve recurso de apelación La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 7 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección C, por medio del cual rechazó la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

I.

ANTECEDENTES Demanda y solicitud de medida cautelar 1. El 21 de mayo de 20241, la sociedad Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. (en adelante la Clínica) a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa formuló demanda en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES y Coomeva EPS S.A. - en liquidación, con la que pretende: “4.1.

Que se declare que LA NACIÓN COLOMBIANA- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD son solidariamente responsables del pago de las obligaciones a favor de mi poderdante, reconocida en la Resolución No. A-007699 del 28 de octubre de 2022 y en la Resolución N°A-009362 del 16 de diciembre de 2022, proferidas por parte del Agente Liquidador de COOMEVA E.P.S. S.A. 4.2.

Que se condene a pagar solidariamente a LA NACIÓN COLOMBIANA- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SUPERINTENDENCIA 1 Índice 1, Samai del Tribunal de origen. Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 2 NACIONAL DE SALUD y a favor de la ORGANIZACIÓN CLINICA BONNADONA PREVENIR S.A.S., la suma líquida de CUATRO MIL CUARENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE ($4.042.643.425,00), correspondientes a las acreencias reconocidas en las Resoluciones No. A-007699 del 28 de octubre de 2022 y A-009362 del 16 de diciembre de 2022, proferidas por parte del Agente Liquidador de COOMEVA E.P.S. S.A. 4.3.

Que la suma de dinero reclamada en la pretensión anterior sea debidamente actualizada, desde el momento en que se hizo exigible hasta la realización efectiva y completa de su pago. 4.4. Que se condene en costas y agencias en derecho al extremo pasivo de la litis”. 2. En el escrito genitor, la parte actora manifiesta que no agotó el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad porque en virtud de lo preceptuado en el artículo 613 del CGP no resultaba obligatoria.

Lo anterior, dado que junto con la demanda solicitó el decreto de las siguientes medidas cautelares de “contenido patrimonial”: “1. Que se ordene a las entidades deman[da]das, Nación – Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud a realizar las reservas presupuestales necesarias hasta por la suma de las acreencias insolutas reconocidas en favor de la sociedad demandante, Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S., que ascienden a los CUATRO MIL CUARENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE ($4.042.643.425,00). 2.

Que se ordene a las entidades demandas, Nación – Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud a poner en disposición del Agente Liquidador de COOMEVA E.P.S. S.A. - En Liquidación, la suma de dinero correspondiente a la acreencia insoluta reconocida en favor de mi mandante, Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S., que asciende a CUATRO MIL CUARENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE ($4.042.643.425,00).

Auto objeto del recurso 3. El 7 de febrero de 20252, el a quo rechazó de plano la demanda por falta de acreditación del requisito de procedibilidad de agotar la conciliación extrajudicial (inciso 3º del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022). En tal sentido, advirtió que el artículo 613 del CGP no es aplicable a este caso, porque la materia se encuentra regulada expresamente por el artículo 161-1 del CPACA, que exige acudir al aludido mecanismo alternativo de solución de conflictos para la presentación del medio de 2 Índice 6, Samai del Tribunal de origen.

Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 3 control de reparación directa. Por otra parte, precisó que la medida cautelar elevada por la sociedad demandante no tiene el carácter patrimonial que exige la norma para acudir a esta jurisdicción de manera directa. Recurso de reposición y en subsidio apelación 4.

Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación3. En sustento, el actor cuestionó la aplicación del artículo 161 del CPACA, ya que a su juicio debió atenderse, por una parte, lo consagrado en el artículo 613 del CGP, por virtud del cual cuando se piden cautelas de contenido patrimonial no es necesario agotar el requisito previo de la conciliación y; por la otra, el artículo 590 del CGP, que dispone que cuando se soliciten medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin distinción ni limitación alguna respecto al tipo de proceso y jurisdicción. Por lo anterior, alegó que la exoneración del deber de agotar la conciliación no exige que las medidas cautelares solicitadas sean de contenido patrimonial, pues basta el simple pedimento cautelar, indistintamente de su estirpe y propósito.

Auto que no repone y concede apelación 5. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante proveído del 21 de marzo de 20254 confirmó la decisión de rechazar la demanda. Al efecto, reiteró que el CPACA en su artículo 161-1, regula el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad por lo que no hay lugar a aplicar los artículos 590 y 613 del CGP, ya que son normas supletivas.

De igual manera, sostuvo que las medidas cautelares solicitadas no son de naturaleza patrimonial porque solo buscan ordenar a las entidades demandadas el reconocimiento y disposición de las acreencias insolutas en favor del actor y no pretenden la anticipación del pago de estas, razón por la cual no era necesario agotar el requisito previo. 3 Memorial del 24 de febrero de 2025.

Índice 11, Samai del Tribunal de origen. 4 Índice 14, Samai del Tribunal de origen. Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 4 6. En consecuencia, el Tribunal a quo concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 7 de febrero de 2025 y remitió el expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia. II.

CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable Al presente proceso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -21 de mayo de 2024-, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA -con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 20215-, así como a las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 3066 del primero de los estatutos mencionados. 2.

La procedencia del recurso de apelación interpuesto y la competencia de la Sala para resolverlo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243-17 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación es procedente, dado que se cuestionó el auto que rechazó la demanda. 5 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma.

Así pues, ha de añadirse que, como el recurso de apelación objeto de análisis se presentó el 4 de marzo de 2025, es evidente que la reforma a la Ley 1437 de 2011 sí le resulta aplicable. La conclusión antecedente se apoya en los siguientes términos: “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley [Ley 2080 de 2021] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]” (aclaración añadida). 6 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (aclaración añadida). 7 “Artículo 243. Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021].

Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. [ ]” (aclaración añadida). Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 5 Por otra parte, en los términos del artículo 1508 del CPACA, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. Asimismo, según lo señalado en el literal g) del artículo 125-29 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente en el presente caso, dado que la providencia a dictar decidirá el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que rechazó la demanda -artículo 243-1 de la codificación procesal en comento, junto con su respectiva modificación-. 3.

La oportunidad del recurso de apelación interpuesto En virtud de lo señalado en el artículo 244-310 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, si el auto se notifica por estado, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse ante el a quo dentro de los 3 días siguientes a su notificación. Así pues, ha de mencionarse que el auto recurrido se notificó mediante anotación en el estado electrónico del 19 de febrero de 202511, de ahí que el término de 3 días para interponer el recurso de apelación venció el 24 de febrero de la misma anualidad12. 8 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 26 la Ley 2080 de 2021]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]” (aclaración añadida). 9 “Artículo 125.

De la expedición de providencias [modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: [ ] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas [ ]” (aclaración añadida). 10 “Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos [modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021]. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: [ ] 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días [ ]” (aclaración añadida). 11 Índice 9, Samai del Tribunal de origen. 12 Los días 21 y 22 de febrero de 2025 no fueron hábiles.

Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 6 En ese orden de ideas, como el recurso objeto de análisis se formuló y sustentó ante el Tribunal de primer grado el 24 de febrero de 202513, es necesario concluir que su presentación fue oportuna. 4. Problema jurídico Para desatar el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto procedía el rechazo de la demanda por no agotar el requisito previo para demandar consistente en la conciliación extrajudicial. 5.

La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad El legislador instituyó la conciliación como un mecanismo alternativo de solución de conflictos en relación con el procedimiento contencioso administrativo a partir de la Ley 23 de 199114 y, desde la vigencia de la Ley 640 de 200115, lo contempló como un requisito previo a la radicación de la demanda en tales asuntos, con el propósito de promover su uso antes de acudir al juez y en consideración a la alta litigiosidad en el país. En específico, el artículo 3716 del estatuto en comento prescribe que, previo a incoar las acciones de reparación directa y contractual, las partes formularían solicitud de conciliación extrajudicial en el caso de que el asunto fuera conciliable. 13 Índice 11, Samai del Tribunal de origen. 14 “Artículo 59.

Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo […]”. 15 “Artículo 35.

En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas […]”. 16 “Artículo 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso-administrativo. [Corregido por el artículo 2 del Decreto 131 de 2001]: Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable.

La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones. // Parágrafo 1°. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición. // Parágrafo 2o. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente”.

Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 7 Al punto, el artículo 2117 de la Ley 640 de 2001 dispuso que, entretanto se surtiera el trámite de la conciliación extrajudicial, el término de la caducidad se vería suspendido, proceder excepcional que tuvo por fin armonizar el deber de ejercer el derecho de acción en los plazos previstos por el ordenamiento jurídico con el hecho de que, mientras se agota el requisito de procedibilidad en estudio, no es posible radicar el escrito inicial, de ahí que sea razonable que durante tal interregno no se contabilice el término para ejercer la acción. Con todo, la conciliación prejudicial prevista en la Ley 640 de 2001 no llegó a adquirir la categoría de requisito de procedibilidad, porque el entonces Ministerio de Justicia y del Derecho no expidió la certificación sobre la suficiencia del número de funcionarios conciliadores, que determinaba la entrada en vigor de dicho requisito18.

Con posterioridad, el Congreso profirió la Ley 1285 de 2009, que en su artículo 1319 dictaminó que, a partir de la vigencia de tal norma, cuando los asuntos fueran conciliables, la conciliación constituiría requisito de procedibilidad, entre otros, en los asuntos contractuales, momento a partir del cual cobró obligatoriedad su agotamiento para poder ejercer el derecho de acción. A su turno, la normativa anteriormente mencionada fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009.

La Ley 1437 de 2011 -CPACA- ratificó lo anterior, al disponer en el artículo 161-120 dentro de los requisitos previos para demandar el de agotar el trámite de la conciliación 17 “Articulo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera: i) auto del 9 de diciembre de 2010, radicado: 39.142 y ii) sentencia del 28 de abril de 2021, radicado: 48.003. 19 “Artículo 13.

Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. 20 CPACA sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.

“Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales […]”.

Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 8 extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables en el caso del medio de control de reparación directa, además de los casos de controversias contractuales o nulidad y restablecimiento del derecho, tanto así que, en concordancia con el artículo 18021 de la norma en comento, durante la audiencia inicial el juez debía dar por terminado el proceso cuando no se agotaban los requisitos de procedibilidad, lo cual se ratificó en parte por el artículo 17522 de la norma en comento, reformado por la Ley 2080 de 2021, a partir del cual se concluyó que por la misma circunstancia se terminaría el proceso, solo que antes de la audiencia inicial.

Más recientemente, el Congreso de la República profirió la Ley 2220 de 2022 mediante la cual dictó un nuevo estatuto de conciliación y en su artículo 6723 ratificó que en los casos en que el trámite de la conciliación extrajudicial constituya un requisito de procedibilidad, este se agotaría previo a ejercer el derecho de acción. En ese orden, el articulo 161-124 del CPACA modificado por el artículo 34 la Ley 2080 de 2021, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 9225 de la Ley 2220 de 2022, 21 “Artículo 180.

Audiencia inicial. […] 6. Decisión de excepciones previas. […] Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad […]”. 22 “Artículo 175. Contestación de la demanda. […] Parágrafo 2º. [Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021]. […] Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad […]”. 23 “Artículo 67.

La conciliación como requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, se tendrá como regla general que la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones que por norma así lo exijan, salvo cuando la ley lo excepcione”. 24 Ut supra nota al pie de página No. 20. 25 “Artículo 92.

Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. // En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley. // La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. // En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. // Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581de 2012. // Parágrafo.

La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas” (énfasis añadido). Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 9 reiteraron que cuando los asuntos sean conciliables26, el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad establecido por el legislador como presupuesto obligatorio que debe cumplirse de manera previa a demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo al formular pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

Por su parte, el inciso segundo del artículo 161-127 del CPACA modificado por el artículo 34 la Ley 2080 de 2021, reafirmado por el artículo 9328 de la Ley 2220 de 2022, disponen que el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial será facultativo, entre otros eventos, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, lo que hace referencia, por una parte, a la naturaleza misma de la cautela y, por la otra, a que los efectos económicos que esta pueda producir en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que las han solicitado o que deban soportarlas sea directa e inmediata.

Respecto al carácter patrimonial de la medida cautelar, el Consejo de Estado, en auto de 6 de octubre de 201729, adoptó la siguiente postura jurisprudencial: “Cabe precisar que cuando hablamos del carácter de una cosa nos estamos refiriendo, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española al «[…] Conjunto de cualidades o circunstancias propias de una cosa, de una persona o de una 26 Ley 2220 de 2022.

“Artículo 89. Asuntos susceptibles de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley […]”. “Artículo 90.

Asuntos no conciliables. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: // 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. // 2. Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales. // 3. En los que haya caducado la acción. // 4. Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado. // 5.

Cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el lado administrativo ocurrió por medios fraudulentos”. 27 Ut supra nota al pie de página No. 20. 28 “Artículo 93. Asuntos en los cuales es facultativo el agotamiento de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Será facultativo agotar la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, o la norma que la modifique o sustituya, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública, salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente ley. // En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida en la ley. // El trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos no será necesario para efectos de acudir ante tribunales arbitrales encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales” (énfasis añadido). 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, radicación: 25000-23-41 000-2015-00554-01, Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 10 colectividad, que las distingue, por su modo de ser u obrar, de las demás […]»30, esto hablando, entonces, de que la medida cautelar debe ser patrimonial, no tener efectos patrimoniales, entendiendo por efecto, «[…] Aquello que sigue por virtud de una causa […]»31.

La medida cautelar, entonces, debe ser patrimonial, entendiendo patrimonial como «[…] relativo al patrimonio […]»32 y patrimonio como «[…] Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin, susceptibles de estimación económica […]»33, lo que nos lleva a indicar que cuando el artículo 613 del CGP se refiere a las medidas cautelares de carácter patrimonial se está refiriendo a medidas que directa e inmediatamente afectan el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas.

El concepto anterior coincide con la clasificación de las medidas cautelares elaborada por un sector de la doctrina, que destaca que dichas medidas pueden ser de carácter patrimonial o de carácter personal, entendiendo por las primeras «[…]

12.3.1. DE CARÁCTER PATRIMONIAL […] Como su nombre lo indica, son aquellas que tienen como propósito primordial la afectación de bienes […]»34 Es claro, entonces que, y a manera de ejemplo, el embargo de bienes tiene el carácter de medida patrimonial35 en tanto que directamente «[…] sustrae del comercio el bien cautelado, de tal suerte que si se llegare a vender un bien que soporta un embargo, tal contrato será declarado nulo, de nulidad absoluta, por objeto ilícito.

En caso de que el bien esté sujeto a registro, y sobre él se inscribe un embargo, el correspondiente registrador debe abstenerse de registrar cualquier acto de disposición sobre el bien, como una venta o una hipoteca […]»36, lo cual no ocurre con la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos” (énfasis añadido).

Así, la finalidad de las medidas cautelares de contenido patrimonial, es garantizar el cumplimiento de una eventual condena, en situaciones en las que podría verse afectado o disminuido el patrimonio de quien tendría a su cargo la obligación de responder. En consecuencia, el objeto de estas medidas cautelares debe ser el patrimonio de la parte contraria y, deben propender por garantizar el cumplimiento de la sentencia37.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que la solicitud de medidas cautelares no constituye una oportunidad para que la parte demandante subsane las deficiencias de 30 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=7OboGAc 31 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=EOoHYxJ 32 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=SBKRsue 33 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=SBOxisN 34 Original de la cita: PELÁEZ HERNANDEZ, Ramón Antonio.

ELEMENTOS TEÓRICOS DEL PROCESO. Tomo I Segunda Edición. Bogotá: EDICIONES DOCTRINA Y LEY, 2015. Página 470. 35 Original de la cita: PELÁEZ HERNANDEZ, Ramón Antonio. ELEMENTOS TEÓRICOS DEL PROCESO. Tomo I Segunda Edición. Bogotá: EDICIONES DOCTRINA Y LEY, 2015. Página 470. El autor destaca como una medida de carácter patrimonial el embargo y secuestro de bienes. 36 Original de la cita: FORERO SILVA, Jorge.

MEDIDAS CAUTELARES EN EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO. Segunda Edición. Bogotá: EDITORIAL TEMIS S.A., 2016. Página 97. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B autos de 10 de abril de 2019, radicación: 59.862 y 3 de noviembre de 2020, radicado: 65.979. Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 11 los requisitos previos para demandar o evada el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial38.

Los anteriores argumentos evidencian que la conciliación extrajudicial tiene el carácter de requisito previo para iniciar, entre otros, el medio de reparación directa y, por tal virtud, en caso de que el juez de conocimiento advierta su omisión y, que, el asunto no se enmarque en alguno de los supuestos en que podría demandarse directamente, deberá rechazar de plano la demanda, en los términos del inciso 3° del artículo 9239 de la Ley 2220 de 2022. 6.

Caso concreto El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda al considerar que la medida cautelar elevada por la sociedad demandante no tiene carácter patrimonial, por lo que en su criterio debió agotarse la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar en reparación directa (artículo 161-1 del CPACA). Sobre ese aspecto, la demandante estima que tal requisito no resultaba exigible, en razón a que la medida cautelar reviste contenido económico (artículo 613 del CGP) y, en todo caso, basta con el simple pedimento cautelar, sin importar su estirpe y propósito (artículo 590 del CGP).

De entrada, se advierte que, si bien el recurrente alegó que por virtud de lo consagrado en el artículo 590 del CGP “[e]n todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”, lo cierto es que la remisión normativa al estatuto procesal civil, consagrada en el artículo 30640 del CPACA, no resulta aplicable a este asunto.

Ello, en razón a que el artículo 161-1 de ese cuerpo normativo regula expresamente la obligación que le asiste al interesado en formular pretensiones de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de agotar el requisito previo a demandar de la conciliación 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 10 de marzo de 2025, radicado: 71764. y Subsección B, auto de 28 de abril de 2025, radicado: 72.365. 39 “La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento”. 40 Ut supra nota al pie de pág. 6.

Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 12 extrajudicial. En otras palabras, como se trata de un aspecto regulado explícitamente en el CPACA, no existen vacíos normativos que deban ser integrados con las disposiciones contenidas en el CGP. De manera que, el presente asunto se rige por lo consagrado en el artículo 161-1 del CPACA, según el cual, el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad establecido por el legislador como presupuesto obligatorio que debe cumplirse de manera previa a demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo al formular pretensiones de reparación directa, requisito que será facultativo, entre otros eventos, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que en el escrito cautelar presentado junto a la demanda, la Clínica solicitó el decreto de las siguientes medidas que considera de contenido patrimonial: i) ordenar a las demandadas realizar las reservas presupuestales necesarias hasta por la suma de las acreencias insolutas reconocidas en favor de la sociedad demandante que ascienden los $4.042.643.425,00 y; ii) ordenar a las demandadas poner a disposición del Agente Liquidador de COOMEVA E.P.S. S.A. - en Liquidación, las sumas de dinero correspondientes a la acreencia insoluta reconocida en favor de la Clínica, que asciende los 4.042.643.425,00.

Al efecto, se advierte que el memorialista no esgrimió en la solicitud de medidas cautelares ningún tipo de sustentación dirigida a argumentar en forma suficiente, adecuada o material su petición, pues se limitó a enunciar las cautelas deprecadas sin exponer los motivos que justifiquen su decreto en el presente asunto. Para la Sala, la falta absoluta de carga argumentativa de la solicitud cautelar, en tanto el peticionario no hizo ningún esfuerzo en razonar o exponer los fundamentos por los que se cumplen los requisitos definidos por el legislador para su decreto, impide al juez efectuar cualquier tipo de examen sobre la medida.

En este punto se destaca que, con independencia de la procedencia o no de la medida cautelar -cuestión que no es objeto de análisis en esta oportunidad- y de si en este caso se configura alguna de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico para acceder directamente a la jurisdicción, puntualmente, si la cautela deprecada Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 13 reviste contenido patrimonial, lo cierto es que quien solicita la aplicación de la medida debe llevar al juez los argumentos que le permitan adoptar una decisión con suficiencia, de manera que “la carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”41.

En ese orden de ideas, para la Sala la falta de argumentación o razonamiento mínimo por parte del peticionario, imposibilita llevar a cabo un análisis de la solicitud cautelar, máxime cuando no es dable al juzgador suplir la ausencia argumentativa, ni inferir de oficio las razones fácticas y jurídicas en las que se sustentaría la solicitud, cuestión que a juicio de esta colegiatura denota que lo pretendido con la petición de la medida de carácter patrimonial sea eludir el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161-1 del CPACA, lo que resulta inadmisible, pues se itera, la solicitud de una cautela de contenido económico, no constituye una oportunidad para que la parte demandante evada los requisitos previos para demandar pretensiones de reparación directa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así las cosas, se impone confirmar la decisión adoptada por el Tribunal que conoció de este asunto en primera instancia, pero por las razones expuestas en este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida el 7 de febrero de 2025, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección C, mediante la cual rechazó la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de 41 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 18 de julio de 2016, Radicación número: 11001-03-24- 000-2016-00111-00.

Radicado: 08001-23-33-000-2024-00200-01 (72704) Demandante: Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A.S. 14 conformidad con las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para para que efectúe el análisis de admisibilidad de la demanda e imprima a este asunto el trámite que corresponda, conforme a las consideraciones expuestas en este auto y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P.22.EXPEDIENTE DIGITAL