11001031500020240083201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina Demandada: Sección Quinta del Consejo de Estado1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: Debido proceso Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 4 de abril de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado2.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal 1 Cfr. índice núm. 3 de SAMAI, Documento denominado “8EDCARATULAPDF(.pdf) NroActua 3”. Archivo aportado en forma digital. 2 Resolvió: “[…] 2.

Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Ingrid Tatiana Pineda Ospina respecto de los cargos por defectos sustantivo y fáctico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3. Denegar las pretensiones de la acción de tutela frente al cargo de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio: i) el Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 14 de diciembre de 2023; y ii) el Tribunal, al proferir, la sentencia de 31 de octubre de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 25000-23-41-000- 2023-01175-00/01: vulneraron su derecho fundamental invocado supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentaron3 demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra la Nación – Ministerio de Transporte y la Sociedad de Concesión RUNT 2.0 S.A.S, con el fin de obtener el cumplimiento “[…] de los artículos 37 de la Ley 769 de 2002, 1.° del Decreto 491 de 1996, 7 y 19 de la Resolución N.° 160 de 2017 […]”. 4.

Manifestó que, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia, en primera instancia, el 31 de octubre de 2023, en la cual resolvió, declarar improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos y negó las pretensiones de la demanda. 5.

Indicó que, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2023, resolvió: “[…]

PRIMERO: Confirmar la sentencia del 31 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que negó las pretensiones de la demanda, respecto de los artículos 7.º y 19 de la Resolución 160 de 2017, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”. 5.1. Como fundamento de su decisión consideró: “[…] a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, 3 La actora y Nelson Javier Roldán Castro. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.

Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. De la lectura de artículo 7.º, se observa que la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, debe informar y autorizar por escrito al Concesionario RUNT para que haga las actualizaciones necesarias a las tablas de parametrización. Sin embargo, la misma disposición señala que tal deber es de acuerdo con las previsiones el artículo 5.º de la Resolución 5443 de 2009, que fue compilada por el artículo 4.3.1.5. de la Resolución 202230400 45295 de 2022, que advierte que la Dirección de Transporte y Tránsito de la cartera demandada, autorizará la actualización o modificación de las tablas de parametrización cuando haya cambios normativos, de producción o importación de nuevos prototipos de vehículos, u otros factores técnicos definidos por el Ministerio de Transporte, para que el Concesionario del RUNT, pueda realizar los correspondientes ajustes […]”. […] “[…] En este orden de ideas, la parte demandante no demostró de qué manera la parte accionada ha incumplido con su deber, pues como se dijo en precedencia para que proceda la actualización de las tablas de parametrización es necesario que se presenten cambios normativos, de producción o importación de nuevos prototipos de vehículos para que la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte pueda informar y autorizar la actualización. Ahora, respecto del artículo 19 de la Resolución 160 de 2017, se tiene que corresponde al RUNT y a los Centros de Diagnóstico Automotor actualizar las tablas de parametrización, en el entendido que hayan sido autorizadas por la Dirección de Transporte y Tránsito de la cartera demandada, y en este asunto como ya se mencionó no hay prueba de que haya mediado autorización y se haya desatendida la disposición. En consecuencia, se confirmará la sentencia de 31 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda respecto de los artículos 7.º y 19 de la Resolución 160 de 2017, por las razones indicadas en esta providencia […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina “[…] Que se se (sic) revoqué (sic) el fallo del 14 de diciembre de 2023, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante el cual confirmó la decisión de negar la acción de cumplimiento de los artículos 7 y 19 de la Resolución 160 de 2017 y del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, y en consecuencia, se le ordene expedir una nueva sentencia que se adecue a la naturaleza de la acción de cumplimiento y a lo probado en el proceso. […]”. 6.1.

La actora en su escrito de tutela señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en i) un defecto sustantivo, un ii) defecto fáctico; y iii) un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Actuación 7. El Despacho sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto de 22 de febrero de 2024: i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a la Sección Quinta del Consejo de Estado y a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, a la Nación – Ministerio de Transporte, a la sociedad Concesión RUNT 2.0 S.A.S. y a Nelson Javier Roldán Castro, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 8. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se deniegue el amparo, en la medida que, “[…] las decisiones adoptadas en el proceso han sido respetuosas en todo momento de la normatividad que regula la materia y de los derechos de las partes.

De esta forma, es claro que no se ha quebrantado, ni desconocido derecho fundamental alguno que le asista a la parte actora de la acción de tutela de la referencia […]”. 9. La Concesión RUNT S.A.S. solicitó su desvinculación de la acción de tutela por configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva y manifestó que, “[…] no es competente para determinar si los vehículos tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo podrán o no registrarse para la modalidad de CARGA […]”. 10.

La Nación – Ministerio de Transporte solicitó declarar improcedente la acción de tutela y su desvinculación, en la medida que, “[…] el Ministerio de Transporte no ha amenazado y mucho menos vulnerado derecho fundamental alguno a la actora, con 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina el mayor respeto, solicitamos al despacho, no increpar responsabilidad alguna en el presente trámite constitucional y en consecuencia denegar por improcedente el amparo deprecado respecto a esta cartera Ministerial […]”. 11.

La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 25000-23-41-000- 2023-01175-00/01. 12. La Sección Quinta del Consejo de Estado y Nelson Javier Roldán Castro guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

La sentencia impugnada 13. La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia, en primera instancia, el 4 de abril de 2024, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…] 1. Denegar las solicitudes de desvinculación del Ministerio de Transporte y de la sociedad Concesión RUNT 2.0 S.A.S., por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Como fundamento de su decisión consideró: “[…] La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional respecto de los cargos por defectos sustantivo y fáctico, porque busca reabrir la discusión jurídica en torno a la existencia de un deber claro, expreso y actual […]”. […] “[…] La parte actora alega que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los siguientes defectos: i) sustantivo, por condicionar la obligación del artículo 7 de la Resolución 160 de 2017 al cumplimiento de las circunstancias establecidas en la Resolución 5443 de 2009; ii) fáctico, por omitir valorar integralmente la Resolución 160 de 2017, ya que es el cambio normativo que exige el artículo 5 de la Resolución 5443 de 2009; y iii) defecto procedimental por defecto procedimental por exceso ritual 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina manifiesto, por no pronunciarse frente a los artículos 1° del Decreto 491 de 1996 y la primera parte del inciso primero del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, a pesar de que no los incluyó en la impugnación y la sentencia SU-386 de 2021 estableció que no se puede exigir un plazo fijo como requisito para determinar si una obligación era o no exigible.

En relación con los defectos sustantivo y fáctico, la Sala encuentra que, en esencia, las inconformidades de la actora giran en torno a que la autoridad judicial demandada concluyó que los artículos 7 y 19 de la Resolución 160 de 2017 no albergan un mandato perentorio, claro y directo, sino que está condicionada a la acreditación de unas circunstancias establecidas en el artículo 5 de la Resolución 5443 de 2009.

Siendo así, la acción de tutela respecto de esos cargos no cumple el requisito general de relevancia constitucional, ya que se ejerce la acción de tutela como una instancia adicional de la acción de cumplimiento en el que fue proferida la providencia acusada […]”. […] “[…] Análisis del defecto por exceso ritual manifiesto en el caso concreto La actora alega que si bien en la impugnación que presentó en el trámite de la acción de cumplimiento no se incluyó ningún argumento para cuestionar el cumplimiento del artículo 1° del Decreto 491 de 1996 y la primera parte del inciso primero del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, lo cierto es que la Sección Quinta del Consejo de Estado debía pronunciarse y, al no hacerlo, se obstaculizó la eficacia del derecho sustancial.

Esto, con fundamento en que la sentencia SU-386 de 2023, estableció que no se puede exigir un plazo fijo como requisito para determinar si una obligación era o no exigible. Al respecto, la Sala advierte que no se configura el defecto alegado, por cuanto la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en casos de acción de cumplimiento, ha determinado que es necesario que el impugnante exponga al menos de manera somera las razones de inconformidad con la decisión, de tal forma que le permita al ad quem abordar nuevamente el estudio zanjado en primera instancia. Lo anterior, con fundamento en el inciso segundo del artículo 27 de la Ley 393 de 1997 que establece que “El Juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo”.

Esto quiere decir, que la impugnación debe tener un contenido o argumentación mínima, dado que son precisamente los argumentos de la impugnación el insumo principal para que el fallador de segunda instancia pueda hacer el cotejo del que trata la norma. En ese sentido, la Sección Quinta del Consejo de Estado se ha abstenido de estudiar impugnaciones por carencia de argumentación mínima o ha limitado su análisis a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación En virtud de lo anterior, la Sala encuentra ajustado a derecho que en segunda instancia no se hiciera un pronunciamiento frente a los cargos de la demanda contra el artículo 1° del Decreto 491 de 1996 y la primera parte del inciso primero del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, debido a que no fueron incluidos en la impugnación y, por lo tanto, no cumplieron la carga mínima para ser analizados en segunda instancia […]”.

“[…] Como se ve, se trata de argumentos con los que la señora Ingrid Tatiana Pineda Ospina pretende continuar el debate jurídico que planteó en la acción de cumplimiento sobre la existencia de un mandato perentorio, claro, expreso y actual, no condicionado a ningún plazo ni presupuesto normativo, para que se ordene al Ministerio de Transporte informar y autorizar a la concesionaria del RUNT y a los centros de 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina diagnóstico automotores para que actualicen las tablas de parametrización, el manual, y el registro de nuevas tipologías de vehículos.

La Sala pone de presente que, tanto en primera como en segunda instancia se negaron las pretensiones de la demanda respecto de los artículos 7 y 19 de la Resolución 160 de 2017, por considerar que el mandato no es exigible, porque está condicionado bien sea a un término o a una normativa. En efecto, la actora lo que ha pretendido es demostrar que el mandato sí es exigible.

La parte actora desconoce que la acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por las autoridades jurisdiccionales de instancia. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia respecto a los cargos de los defectos sustantivo y fáctico porque no cumplen con el requisito de relevancia constitucional […]”.

La impugnación 14. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por las siguientes razones: “[…] lo primero que se debe dejar claro es que las razones para denegar la acción de cumplimiento difieren en ambas instancias y por tanto, los argumentos que se presentaron en la impugnación a la acción de cumplimiento, son diferentes a los argumentos que se presentaron para explicar los defectos de la sentencia cuestionada.

El hecho de que los argumentos se refierán (sic) al punto de la “exigibilidad" de la norma, cuyo cumplimiento se pretendió, no significa que los argumentos sean los mismos, pues las razones para considerar que la norma no era exigible fueron diferentes en ambas instancias […]”. […] “[…] el fallo defectuoso consideró que la exigibilidad de la norma estaba condicionada al cumplimiento de unos requisitos que estaban contenidos en una norma inaplicable.

Así, es apenas obvio que se deba explicar, no solo cómo y porqué se configuró el defecto sustantivo, sino porqué la norma que se aplicó en la sentencia cuestionada para sustentar la decisión, no era aplicable al caso. Si bien es cierto, los defectos en que incurrió la sentencia cuestionada están directamente relacionados con el punto de la exigibilidad del mandato, cuyo cumplimiento se solicitó, no por ello, significa que se esté reabriendo el debate, al explicar en qué consistieron los defectos que llevaron a juez, a tomar determinada decisión. Pues es precisamente sobre los puntos de claridad, expresividad y exigibilidad que se debe pronunciar el juez natural en este tipo de acciones.

Lo que significa que es sobre estos puntos, que el juez puede incurrir en algún defecto. Así las cosas, el hecho de que en la presente acción de tutela se argumente que el Juez de segunda instancia, no evidenció que el mandato sí era exigible, en razón a los defectos sustantivo y fáctico en los que incurrió, no significa que se pretenda reabrir un debate, sino poner en evidencia, que dichos defectos fueron los causantes de que el Juez decidiera de manera incorrecta.

Es decir, los argumentos que sustentan los defectos no se dirigen a demostrar un mero descontento con el tratamiento que se le dio al asunto, para en su lugar, proponer una visión jurídica 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina alternativa, sino, para demostrar que los defectos fueron la causa que llevó al juez natural a tomar la decisión que tomó […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20214 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 16. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 17. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 18.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; procediendo posteriormente a iv) resolver el caso 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 19. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena5, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 20. Esta Sección adoptó6 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20057, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 21. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 22.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 7 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 23.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 24.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 25. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 26. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201410, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 10 Ut supra página 6. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina Constitucional y, ii) como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedencia tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[14].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela [11] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedencia y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 27.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado18: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”19 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. [15] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 18 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”20 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 28.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 29.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. 20 Ibidem. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 30.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Análisis del caso concreto 31. La actora, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio: i) el Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 14 de diciembre de 2023; y ii) el Tribunal, al proferir, la sentencia de 31 de octubre de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 25000-23-41-000- 2023-01175-00/01: vulneraron su derecho fundamental al debido proceso. 32.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto 33. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de 21 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 34.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 34.1. Copia de la providencia de segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 14 de diciembre de 2023. Solución al caso en concreto 35.Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional.

La actora en su escrito de tutela indicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió: i) en un defecto sustantivo por la“[…] La omisión de la valoración integral de la Resolución 160 de 2017, condujo a la Sección Quinta a concluir erradamente, que no se encontraban a acreditadas algunas de las circunstancias contenidas en el artículo 5 de la Resolución 5443 de 2009, como condición para la exigibilidad de la obligación contenida en el artículo 7 de la Resolución 160/17 […]”; ii) en un defecto fáctico, toda vez que, “[…] La omisión en la valoración integral de la Resolución 160 de 2017 […]”; y iii) en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en la medida que, “[…] decidió declarar improcedente la acción frente al artículo 1 del Decreto Ley 491 de 1996, y de negarla respecto del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial […]”. 36.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina 37.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de su derecho fundamental que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 38.

Además, la Sala debe hacer énfasis que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedencia de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente22: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”23, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”24.

Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 39.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el 22 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 23 Sentencia SU-050 de 2018. 24 Sentencia SU-354 de 2017. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina alcance de un derecho fundamental […];

(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 40. Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de su derecho fundamental. 41.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fue desconocido su derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial del derecho fundamental de la actora con ocasión de la sentencia de 14 de diciembre de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 42.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos legales cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 43.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular, meramente legal y probatorio, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 44.De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enunció la trasgresión de su derecho fundamental al debido proceso, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio.

Conclusiones de la Sala 45. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala modificará la sentencia de 4 de abril de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual: i) declaró improcedente la acción de tutela respecto de los defectos sustantivo y fáctico; y ii) negó la solicitud de tutela frente al defecto procedimental por exceso de ritual manifesto, la cual quedará establecida en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 4 abril de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual quedará establecida en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-00832-01 Actora: Ingrid Tatiana Pineda Ospina CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.