Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: prescripción de prestaciones derivadas del reconocimiento de la relación laboral encubierta. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Mireya Bejarano González contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Mireya Bejarano González presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 25 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 76001-33-33-020-2021-00165-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. La señora Mireya Bejarano González prestó sus servicios al Distrito Especial de Santiago de Cali, Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda, con técnico contable, desde el 9 de febrero de 2015 hasta el 30 de diciembre de 2020, mediante contratos de prestación de servicios. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05842-00, índice 2, certificado C586D4668EFB4C83 A5EE6276E44452E0 5A350FC6BBB3535F 0AE209A828306B10.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. La accionante, a través de escrito del 3 de marzo de 2021, solicitó a la entidad territorial, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias dejadas de percibir.
Sin embargo, el Distrito Especial de Santiago de Cali, por medio de oficio 2021141470100013741 del 23 de marzo de 2021, negó el requerimiento de la señora Bejarano González. 4. La tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se dejara sin efecto el mencionado acto administrativo y, en consecuencia, se declarara la existencia de la relación laboral encubierta y se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones salariales y prestacionales correspondientes. 5.
El Juzgado Veinte Administrativo de Cali, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. De manera que: i) declaró la existencia del vínculo laboral por el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 2015 y el 30 de diciembre de 2020, ii) ordenó a la entidad demandada a reconocer y pagar todas las prestaciones sociales dejadas de percibir, para lo cual debía tomar como parámetro los emolumentos devengados por un empleado público en un cargo similar, pero liquidadas con fundamento en los honorarios pactados, iii) ordenó el pago de aportes a seguridad social y iv) declaró que el tiempo efectivamente laborado debe computarse para efectos pensionales. 6.
La entidad territorial, inconforme con la decisión del juzgado, presentó recurso de apelación contra el referido fallo. 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de providencia del 25 de abril de 2025, modificó el fallo de primera instancia en el sentido de declarar prescritos «todos aquellos derechos laborales que emanan de la existencia del contrato realidad con anterioridad al 18 de junio de 2018 salvo los aportes para pensión».
Adicionalmente, dispuso lo siguiente:
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de indemnización, CONDENAR al Distrito Especial de Santiago de Cali-Secretaria de Vivienda Social-Fondo Especial de Vivienda, a reconocer y pagar en favor de la señora Mireya Bejarano González todas las prestaciones sociales dejadas de percibir, desde el 18 de junio de 2018 hasta el 30 de diciembre de 2020, a las que tendría derecho un empleado público en el mismo o similar cargo, tomando como parámetro lo pactado por concepto de honorarios.
La demandada también deberá pagar los aportes, en pensión y salud desde el 9 de febrero de 2015 hasta el 30 de diciembre de 2020, salvo los periodos de interrupción, debido a su naturaleza imprescriptible, por la cuota parte que no trasladó a las entidades de seguridad social 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 8. La parte actora solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: 1.- Solicito a los Honorables Consejeros de Estado proteger los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en sentido material, de la tutelante, el cual fue vulnerado por la Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 25 de abril de 2025 al no valorar el contrato No. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4147.010.26.1.010, el cual fue aportado por la el Distrito de Santiago de Cali y acreditaba la relación laboral del 10 de enero de 2018 hasta el 29 de junio de 2018, por lo que no hubo solución de continuidad en este periodo, por lo que no hubo solución de continuidad en este periodo; debiéndose declarar prescritos todos aquellos derechos que emanen de la vinculación contractual con anterioridad al 14 de marzo de 2017.
Como consecuencia de la declaración anterior solicito lo siguiente: 2.- Se ordene dejar sin efectos el numeral primero de la sentencia del 25 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferida dentro del expediente 7600133330202021 0016501, toda vez que fue expedido con defecto fáctico al no valorar el contrato No. 4147.010.26.1.010, el cual fue aportado por el Distrito de Santiago de Cali y acreditaba la relación laboral del 10 de enero de 2018 hasta el 29 de junio de 2018; por lo que no hubo solución de continuidad en este periodo; debiéndose declarar prescritos todos aquellos derechos que emanen de la vinculación contractual con anterioridad al 14 de marzo de 2017. 3.- Se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir una nueva sentencia en la que se modifique el numeral primero de la sentencia del 25 de abril de 2025 en el sentido de valorar el contrato No. 4147.010.26.1.010, el cual fue aportado por el Distrito de Santiago de Cali; y se sirva declarar prescritos “todos aquellos derechos laborales que emanen de la existencia del contrato realidad con anterioridad al 14 de marzo de 2017” […] 2. 9.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante consideró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico porque no realizó una adecuada valoración de los documentos aportados al proceso ordinario, con los cuales se demostraba la continuidad de la relación laboral desarrollada por la tutelante al interior de la entidad demandada. 10.
Al respecto, explicó que el Distrito Especial de Santiago de Cali, Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda allegó oportunamente al expediente copias de los contratos de prestación de servicios suscritos por la tutelante, entre los cuales se encontraba el contrato núm. 4147.010.26.1.010, el cual demostraba que existió una relación laboral entre el «10 de enero de 2018 y el 29 de junio de 2018», por lo que no se configuraba la solución de continuidad en este periodo y, en consecuencia, solo era procedente declarar la prescripción de los valores que emanaron del vinculó contractual con anterioridad al 14 de marzo de 2017. 11.
Así pues, indicó que el referido documento obraba en el índice 15 del aplicativo SAMAI del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001- 33-33-020-00165-00; sin embargo, el Tribunal omitió su valoración. 12. Asimismo, refirió que la autoridad accionada, al no examinar el contrato núm. 4147.010.26.1.010, privó a la accionante de una decisión justa y apegada a la realidad procesal, lo cual afectó sus derechos fundamentales, toda vez que se configuró una negación de justicia material por la pretermisión de un elemento probatorio decisivo que alteró significativamente el reconocimiento de derechos prestacionales reclamados. 2 Se transcribe incluso con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. Asimismo, consideró que la deficiente valoración probatoria del Tribunal accionado, lo llevó a concluir que el periodo del 30 de diciembre de 2017 y el 16 de junio de 2018 hubo una interrupción contractual.
Lo que terminó por disminuir el reconocimiento de los derechos laborales y pensionales de la demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto declaró la prescripción de las acreencias reclamadas por la actora. 2.3. Trámite procesal 14. El despacho ponente, mediante auto del 19 de septiembre de 20253, admitió la demanda, ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Veinte Administrativo de Cali y al Distrito Especial de Cali, Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda, en su condición de terceros con interés. 2.4.
Intervenciones 15. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca4 manifestó que el Juzgado Veinte Administrativo de Cali, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2023, concluyó que no hubo solución de continuidad y consideró que no se configuraba la prescripción; sin embargo, la corporación, al examinar el asunto en sede de apelación, evidenció que el contrato identificado por el a quo, esto es, el núm. «4244-0-12-1-010-2018 no corresponde a la demandante, sino a la señora Elizabeth García Velandia, quien no era parte del proceso». 16.
Por lo anterior, afirmó que el contrato citado no se tuvo en cuenta y, por consiguiente, se declaró la prescripción de las acreencias reclamadas. 17. Por otro lado, indicó que la accionante alegó que el periodo del 10 de enero de 2018 y el 29 de junio de 2018 está acreditado con otro contrato en el cual sí aparece como contratista la demandante.
No obstante, «no apeló la decisión de primera instancia frente a ello no solicitó aclaración, corrección o adición de las sentencias de primera o de segunda instancia que resolvieron de manera expresa sobre la inclusión de ese contrato como prueba». 18. Agregó que lo expuesto en el escrito de tutela y contrastado con lo acontecido en el proceso, no se advierte vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, pues lo pretendido es reabrir el debate procesal que ya fue resuelto en ambas instancias.
En consecuencia, solicitó que se niegue la tutela. 19. El Distrito Especial de Santiago de Cali5 indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los argumentos planteados por la accionante en el escrito de tutela con los cuales estructuró la vulneración de sus derechos fundamentales hacen referencia a la decisión adoptada por una autoridad judicial, respecto de los que no tiene injerencia alguna. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05737-00 índice 4, certificado 720CF53F648F2572 17915779D0B1CFEE AB1A5A9206D8A08B 554037437E7D499C. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05737-00 Incide 9, certificado 6D8295B073966CC9 105F6E1B5EAF50CD 2589EFE833E41ECD 330A961D6BE080EB. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05737-00, índice 10, certificado 955A603C8A51C1CB 7A0C342DB6114CA2 10E61BDBA913A05F 0C20F1C7D222EFEC.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. De esta manera, explicó que la entidad territorial no es el componente para dejar sin efecto la sentencia del 25 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ni tiene la facultad de ordenar la expedición de un fallo de reemplazo, razón por la cual pidió que se le desvincule del presente trámite judicial. 21.
La Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda de Cali6 se opuso a las pretensiones de la tutela, al considerar que los fundamentos fácticos que dieron origen al mecanismo constitucional no tienen sustento en una acción u omisión de las funciones administrativas de la entidad, sino que se trata de una actuación desarrollada por una autoridad judicial, respecto de la cual, la entidad territorial y sus organismos adscritos, no tienen competencia alguna. 22.
Por lo anterior, solicitó que se le desvincule del presente trámite constitucional, toda vez que carece de legitimación en la causa por pasiva. 23. El Juzgado Veinte Administrativo de Cali7 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Mireya Bejarano González en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.2.
Legitimación en la causa 25. La legitimación en la causa por activa de la señora Mireya Bejarano González está acreditada porque fue la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 26. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, debido a que fue la autoridad que profirió las sentencia, objeto de tutela. 27.
Por otro lado, se advierte que el Distrito Especial de Santiago de Cali y la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda de Cali solicitaron su desvinculación, al considerar que no estaban llamadas a responder por la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 28. Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05737-00, índice 11, certificado D3DF02625CFE448A D77D66D3D4449573 E2D226D3B9AAABEA 7321261F6936CA49. 7 Samai, exp, 11001-03-15-000-2025-05737-00, índice 8, certificado 03EA7A4B03C6E104 3C5C7D26F661AB8C D68F3EDC1885C151 D29C00DE63D06F23.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas entidades participaron como sujetos demandados dentro del proceso ordinario en el que fue emitida la providencia objeto de reparos y, en consecuencia, la decisión que resuelva la tutela podría afectar sus intereses.
Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 29. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional9. 30.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 31.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 32.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución11. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 33. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 11 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 34.
Así pues, la Corte Constitucional13 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»14 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»15; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 35.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 36.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 37.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 25 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fue notificada el 29 de abril siguiente16, y la demanda de tutela se presentó el 12 de septiembre de 202517, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como razonable. 38.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Samai, exp. 76001-33-33-020-2021-00165-01, índice15. 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05737-00, índice 1. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de estudio, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 39.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con al defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, de la señora Mireya Bejarano González. En particular, deberá establecer si incurrió en defecto fáctico al proferir la sentencia del 25 de abril de 2025, que modificó la providencia del 18 de diciembre de 2023, expedida por el Juzgado Veinte Administrativo de Cali, en lo que respecta a la prescripción de las acreencias laborales reclamadas por la accionante, como consecuencia de la declaratoria de existencia de la relación laboral encubierta que se mantuvo con el Distrito Especial de Cali Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda. 42.
Para el efecto, se estudiarán: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto fáctico 43. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»20.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión21» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 44. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»22.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»23. 45.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 21 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso24. 46.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial25, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»26. 47.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]27. 3.5. Caso concreto 48. En el asunto bajo estudio, Mireya Bejarano presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Especial de Santiago de Cali, Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda, con la pretensión de obtener el reconocimiento de la relación laboral encubierta derivada de la ejecución de contratos de prestación de servicio entre el 9 de febrero de 2015 y el 30 de diciembre de 2020 y, en consecuencia, el pago de las prestaciones sociales que le corresponderían a un empleado de planta de la entidad. 24 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 26 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. En primera instancia, el Juzgado Veinte Administrativo de Cali, mediante providencia del 18 de diciembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda.
Así pues, resolvió lo siguiente: i) declarar la nulidad del Oficio No. 202141470100013741 del 23 de marzo de 2021, ii) declarar la existencia de la relación laboral entre la demandante y el Distrito Especial de Santiago de Cali, Secretaría de Vivienda Social, Fondo Especial de Vivienda, iii) condenar a la entidad a reconocer y pagar a favor de la parte actora las prestaciones sociales dejadas de recibir desde el 9 de febrero de 2015 hasta el 30 de diciembre de 2020 «tomando como parámetro, todas las acreencias laborales a que tendría derecho un empleado público en el mismo o similar cargo» y iv) pagar los aportes a salud y pensión correspondientes. 50.
Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca emitió sentencia el 25 de abril de 2025, en la que modificó el fallo de primera instancia en el sentido de declarar prescritos «todos aquellos derechos laborales que emanen de la existencia del contrato realidad con anterioridad al 18 de junio de 2018 […]» 51.
Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela, en concreto, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia del 25 de abril de 2025, incurrió en defecto fáctico, por cuanto omitió realizar una valoración adecuada de los documentos aportados al proceso ordinario. 52. En este sentido, explicó que la autoridad accionada declaró la prescripción de las acreencias prestacionales reclamadas, al considerar que se configuró una interrupción de la relación laboral, pero no tuvo en cuenta que en el expediente obraba el contrato núm. 4147.010.26.1.010, que fue aportado por el Distrito de Santiago de Cali y con el que se acreditaba que existió un vínculo entre el 10 de enero de 2018 y el 29 de junio de 2018.
De modo que hubo solución de continuidad en dicho periodo. 53. En criterio de la accionante, la decisión del Tribunal no solo la privó de una decisión ajustada a la realidad procesal, sino que además le disminuyó el monto de los derechos prestacionales reclamados por la actora 3.5.1. Fundamentos de la sentencia objeto de tutela 54.
Así pues, revisadas las pruebas aportadas al trámite de tutela, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se pronunció sobre la procedencia de la prescripción de los valores prestacionales reclamados por la señora Mireya Bejarano González, con fundamento en el siguiente análisis: ✓ De la prescripción 60. Aunque el juez de primera instancia efectuó una revisión minuciosa de los contratos aportados y de las fechas de interrupción y consideró que no hubo ocasión alguna en la que dicho lapso haya superado los 30 días hábiles y, por ello, no declaró prescripción en este sentido, la Sala se aparta de ello, por lo siguiente. 61.
Al revisar los contratos de prestación de servicios aportados al proceso y la relación que de ellos hizo el juez en la sentencia apelada, se encontró que, el contrato nro. 4244.0.12.1.010 de 2018, realmente no corresponde a la demandante: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 62.
Es por ello que, para el lapso comprendido entre el 5 de enero y el 29 de junio de 2018 no obra prueba de contrato alguno suscrito entre las partes en controversia y deberá contabilizarse como un lapso de interrupción, además de otros, como se relaciona a continuación: 63. Esta circunstancia no desvirtúa que los contratos fueron sucesivos y permanentes por más de 5 años y no ocasionales o accidentales; sin embargo, si denota que las interrupciones entre 31 de diciembre de 2016 y el 14 de marzo de 2017; el 30 de diciembre de 2017 y el 16 de junio de 2018 y del 01 de enero de 2020 y el 16 de febrero de 2020 no fueron justificadas a lo largo del proceso, por lo que, se concluye que entre uno y otro contrato existió solución de continuidad y debe contabilizarse la prescripción a partir de esta información. 64.
Entonces, comoquiera que, la petición en sede administrativa fue radicada el 3 de marzo de 2021 superando las fechas previstas para los dos primeros lapsos de interrupción, se declararán prescritos todos aquellos derechos que emanen de la vinculación contractual anterior al 18 de junio de 2018, excepto para efectos de aportes a pensión, los cuales son imprescriptibles, salvo los periodos de interrupción. 55.
De acuerdo con lo anterior, se observa que para el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la confrontación de los contratos de prestación de servicios aportados al proceso y la relación que realizó el a quo en la sentencia apelada, le permitió evidenciar que, el contrato núm. 4244.0.12.1.010 de 2018 no corresponde a la demandante, debido a que en el mismo se indica como contratista la señora Elizabeth García Velandia. 56.
De este modo, el Tribunal advirtió que respecto del periodo comprendido entre el 5 de enero y el 29 de junio de 2018 no obra prueba de contrato alguno suscrito entre la señora Mireya Bejarano González y el Distrito Especial de Santiago de Cali, Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda. Razón, por la cual consideró que debía contabilizarse como un lapso de interrupción. 57.
Así pues, la autoridad judicial accionada relacionó los contratos suscritos por la señora Bejarano González entre el 1 de junio de 2015 y el 19 de octubre de 2020 e indicó que, si bien existieron algunas interrupciones, lo cierto es que dicha situación no desvirtuaba que el vínculo contractual fue sucesivo y permanente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.
No obstante, para el Tribunal las interrupciones causadas entre i) el 31 de diciembre de 2016 y el 14 de marzo de 2017, ii) el 30 de diciembre de 2017 y el 16 de junio de 2018 y iii) el 1 de enero de 2020 y el 16 de febrero de 2020, demostraban que entre uno y otro contrato existió solución de continuidad. 59. En atención a lo anterior, la autoridad accionada concluyó que era procedente declarar la prescripción de todos aquellos derechos que emanen de la vinculación contractual anterior al 18 de junio de 2018, excepto para efectos de aportes a pensión, los cuales son imprescriptibles, salvo los periodos de interrupción. 3.5.2.
Las consideraciones de la Sala respecto al defecto alegado por la accionante 60. Pues bien, para determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en el defecto expuesto por la accionante en el escrito de tutela, la Sala debe precisar que en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obra acta núm. 01-27 contentiva a la audiencia de pruebas celebrada el 27 de julio de 2022, en cuyo trámite el Juzgado Veinte Administrativo de Cali requirió a la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda del Distrito de Santiago de Cali para que rindiera un informe relacionado con las funciones y los motivos de vinculación por medio de contratos de prestación de servicios de la señora Mireya Bejarano González. 61.
De igual manera, se encuentra acreditado que la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda del Distrito de Santiago de Cali en el índice 15 del expediente con radicado núm. 76001-33-33-020-2021-00165-00 allegó memorial28 con el que atendió el requerimiento del juzgado y, además, aportó copia de los contratos de prestación de servicios suscritos por la señora Bejarano González29. 62.
En efecto, al examinar los documentos allegados por la referida entidad, se advierte que obra contrato de prestación de servicios núm. 4147.010.26.1.010, suscrito entre el municipio de Santiago de Cali, Secretaria de Vivienda Social y Hábitat y la señora Mireya Bejarano González, cuyo objeto consistía en «prestar los servicios de Apoyo a la Gestión para apoyar la ejecución de proyecto de inversión denominado MEJORAMIENTO DE VIVIENDA EN EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI BP 04042552» [sic], tal y como se observa a continuación: 28 Samai, exp. 76001-33-33-020-2021-00165-00 índice 15, certificado 3E82FB88D035AC89 E45D30AE8B972FF2 7E19FF0AF223084B 05E095D4654882F0. 29 Samai, exp. 76001-33-33-020-2021-00165-00 índice 15, certificado 05099C25F9E97835 D0200C1E2613477C 3981771785A79BE0 B15A17EEAF5AB7B1.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. Asimismo, los documentos adjuntados por la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda del Distrito de Santiago de Cali, también incluyeron el acta de inició del referido contrato, la cual consta la actividad contratada por la señora Bejarano González tuvo como fecha de inicio el 12 de enero de 2018 y plazo de ejecución hasta el 29 de diciembre de 2018, como se describe en la siguiente imagen: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
En efecto, los documentos aportados al expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 76001-33-33-020-2021-00165-00 demuestran que al trámite judicial se allegó oportunamente copia del contrato núm. 4147.010.26.1.010 junto con sus anexos, en los cuales consta que la señora Mireya Bejarano González prestó sus servicios a la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda del Distrito de Santiago de Cali hasta el mes de diciembre de 2018, por lo que no le asiste razón Tribunal accionado, al concluir que con posterioridad al 18 de junio de 2018 se interrumpió la actividad desarrollada por la tutelante al interior de la entidad demanda. 65.
De esta manera, es claro que al interior del expediente del proceso ordinario existían suficientes elementos documentales con los cuales se podía verificar los periodos laborados por la tutelante mediante contratos de prestación de suscritos, durante la vigencia 2018. 66. En este orden de ideas, es posible advertir que la autoridad accionada se limitó a revisar los contratos relacionados en el fallo de primera instancia para concluir que operó la prescripción porque el contrato núm. 4244.0.12.1.010 de 2018 no correspondía a la demandante, ya que en este figuraba como contratista Elizabeth García Velandia y no Mireya Bejarano González.
Sin embargo, no realizó una valoración integral de los documentos aportados al proceso, con el propósito de establecer el periodo trabajado por la tutelante entre junio y diciembre de 2018, lo cual era esencial para determinar la procedencia o no de la prescripción de las acreencias laborales reclamadas. 67. En este punto de la providencia, es pertinente mencionar que, según la jurisprudencia constitucional30, el defecto fáctico se configura cuando la decisión judicial carece de suficiente apoyo probatorio, ya sea porque la autoridad judicial «[…] se abstuvo de dar valor a elementos probatorios determinantes […]», lo cual deriva en una vulneración de los derechos de la parte afectada. 68.
En consecuencia, se considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al proferir la sentencia del 25 de abril de 2025 vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Mireya Bejarano González, por cuando omitió valorar el contenido del contrato núm. 4147.010.26.1.010, el cual resultaba determinante para efectos de establecer la continuidad de la relación laboral encubierta declarada a favor de la demandante. 69.
Finalmente, la Sala debe indicar que no comparte los argumentos expuestos por el Tribunal, en el escrito de contestación de la tutela, pues la situación que deriva la vulneración de los derechos de la actora ocurrió en la providencia proferida por el autoridad accionada, razón por la cual mecanismos como la solicitud de adición, aclaración, corrección e incluso la apelación resultan abiertamente improcedentes para examinar el análisis probatorio desarrollado por la corporación judicial demandada en relación con el fallo que se cuestiona, toda vez que los mencionados elementos procesales no tienen esta finalidad. 30 Corte Constitucional, sentencias T-041 de 2018, T-462 de 2018, T-093 de 2019, T-183 de 2022, SU-272 de 2021 y SU-316 de 2023 entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONCLUSIONES 70. Por las razones expuestas, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Mireya Bejarano González y dejará sin efectos la sentencia del 25 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 71.
En consecuencia, se ordenará a la autoridad judicial accionada que en un término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia emita una nueva providencia, en la que decida el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dentro del expediente con radicado núm. 76001-33- 33-020-2021-00165-01, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Distrito Especial de Santiago de Cali y la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, Fondo Especial de Vivienda de Cali, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración justicia de la señora Mireya Bejarano González, por los motivos indicados en esta decisión.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 25 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del expediente con radicado núm. 76001-33-33-020-2021-00165-01, en atención a las razones expresadas en este fallo.
CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05737-00 Accionante: Mireya Bejarano González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
JLAS/SEJV