Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: DELLIS ESTHER MERIÑO VILLEGAS Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de reparación directa en el que se declaró la caducidad del término para presentar la demanda en caso relacionado con desplazamiento forzoso. Defecto procedimental absoluto y desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Dellis Esther Meriño Villegas y otros1, por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y reparación integral, ocurrida con ocasión de las providencias de 18 de diciembre de 2023 y 23 de abril de 2021, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado N.º 70001-33-33-004-2018-00189-00/01.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Del escrito de tutela y del expediente ordinario se pueden extraer como hechos relevantes los siguientes: Los accionantes en ejercicio del medio de control de reparación directa presentaron demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada, Ejército y Policía Nacional, el departamento de Sucre y el municipio de Ovejas, con la pretensión de que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial con ocasión del desplazamiento forzado masivo del que fueron víctimas luego de la masacre de Chengue, ocurrida el 17 de enero de 2001. 1 Yarledis Judith López Montes, Eustorgio Rafael Meriño Villegas, Diana María Rivero Gutiérrez, Farides Mariela Meriño Villegas, Jaime Luis Fernando Meriño, Miriam del Socorro Romero Montes, Leidy Patricia Romero Torres, Dina Luz Romero Romero, Nayivis Esther Romero Romero, Javier David Morales Romero, Yaireth Morales Romero, Marelvis Romero Romero, Enalba Rosa Romero Montes, Marco Cecilio Romero Rodríguez, Eder Luis Romero Romero, Viviana Estela Romero, Jesús David Romero Romero, Alfredo Rafael Romero Montes, Aderlaides Esther Torres Romero, Osnaider de Jesús Romero Torres, César Luis Romero Montes, Alberto Enrique Romero Montes, Yenis María Romero Montes, Ever Enrique Romero Rodríguez, Leudith Esther Romero Romero, Ever Segundo Romero Romero, Sirle Isabel Romero Romero, Yasneys María Romero Romero, Claudia Patricia Romero Romero, Nelcy Estela Romero Montes, Mercedes Virginia Montes de Romero y Francia Elena Meriño Tanuz.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestaron que el asunto por reparto correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, que en sentencia de 23 de abril de 2021 declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, al considerar que para la fecha en que ocurrieron los hechos, esto es, el 17 de enero de 2001, los demandantes contaban con los elementos de juicio suficientes para acudir a la jurisdicción, por cuanto en el escrito de la demanda reconocieron los hechos notorios y públicos de la lamentable situación que trajo como consecuencia su desplazamiento forzado.

Señalaron que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo fundamentó su decisión en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, desconociendo que para la fecha de radicación de la demanda -20 de junio de 2018-, dicho pronunciamiento no se encontraba vigente y al tratarse de un caso de desplazamiento forzado catalogado como un delito de lesa humanidad, no debía aplicarse el fenómeno jurídico de la caducidad.

Finalmente, expusieron que una vez apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Sucre en sentencia del 18 de diciembre de 2023, confirmó lo resuelto por el a quo, en el sentido de aplicar la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de forma retrospectiva. 2. Fundamentos de la acción Los accionantes expresaron que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el carácter continuado del desplazamiento forzado y el contexto del conflicto armado interno en el que se desarrollaron las circunstancias fácticas, razón por la cual el fenómeno jurídico de la caducidad no debió contabilizarse desde el día en que estos ocurrieron, pues en ese momento existía una imposibilidad probatoria ya que se encontraba en auge el conflicto, no se conocían las situaciones particulares de cada víctima, no existía claridad ni certeza de la antijuricidad porque el proceso penal por los hechos de la masacre aún no había finalizado.

En ese orden de ideas, expusieron que contabilizar los términos de la caducidad a partir del 17 de enero de 2001, supone el desconocimiento del principio de legalidad y el debido proceso que debe observase en el medio de control de reparación directa y el deber de la reparación integral a las víctimas, así como el carácter continuado del desplazamiento forzado.

Sumado a lo anterior, indicaron que en las providencias objeto de reproche, se incurrió en un defecto procedimental absoluto, al no permitirles actualizar sus planteamientos de acuerdo con las nuevas reglas de unificación establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que no se encontraban vigentes a la fecha de radicación de la demanda.

Sobre los efectos de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, indicaron que en dicha providencia no se abordaron sus efectos, situación que ha generado diferentes interpretaciones en las que, por ejemplo, el 22 de julio de 2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, planteó una tesis a través de la cual indicó que el fallo de unificación debía aplicarse con efectos hacia el futuro.

Dicha providencia fue revocada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar que se debían aplicar las reglas de unificación sin distinción, para todos los casos que se encuentren en trámite. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 No obstante, expusieron que, en sede de revisión, la Corte Constitucional a través de sentencia de unificación SU-167 de 8 de mayo de 2023, revocó la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado para, en su lugar, confirmar parcialmente la providencia de la Sección Segunda de esta Corporación, al considerar que a las demandas que tienen como propósito la reparación de los daños ocasionados por graves violaciones de derechos humanos, debe aplicarse una valoración probatoria amplia y flexible.

Asimismo, en dicho proveído se realizó el estudio correspondiente para determinar si la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto procedimental absoluto, al no readecuar el procedimiento y permitir a las partes, actualizar sus planteamientos conforme a las nuevas reglas de unificación sobre la materia.

Igualmente, indicaron que no se tuvo en cuenta que en el proceso penal remitido por la Fiscalía 43 DECVH de Bogotá con radicado 956 -conformado por 65 cuadernos principales-, se estableció que mientras no se cuente con los elementos de juicio para poder determinar que el Estado estuvo relacionado en una acción u omisión de un daño que le era imputable, no era exigible el cómputo de la caducidad.

Por otro lado, manifestaron que el mismo Tribunal accionado, en sentencia proferida el 26 de noviembre de 2023 identificada con el radicado 11001-03-15- 000-2023-05139-00, sostuvo que, cuando se trata de casos por desplazamiento forzado, es procedente la aplicación de la teoría del daño continuado, por lo que la caducidad se debe contabilizar una vez se acredite la cesación del daño por el retorno consolidado al lugar de origen o el asentamiento en otro lugar.

En concordancia con lo anterior, citaron una sentencia de 9 de septiembre de 2022, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con radicado 11001-33-36-036-2015-00595-01, por medio de la cual se indicó que el daño causado como consecuencia del desplazamiento forzado de las víctimas, pueden ser conocido en un momento particular en el tiempo, teniendo en cuenta que, en su gran mayoría, las víctimas permanecen durante muchos años afectados, razón por la cual no puede existir un momento particular para determinar que el daño se consumó. Señalaron que en la providencia referenciada también se estableció que el desplazamiento forzado no puede ser previsible por quién lo padece ya que es un diario vivir de las víctimas, por lo que invocó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), a través de la cual se ha considerado que existen normas ius cogens que han establecido que los delitos de lesa humanidad son imprescriptibles, teniendo en cuenta que han generado graves violaciones a los derechos humanos. Así las cosas, de conformidad con todo lo expuesto concluyeron que existe una excepción al término de caducidad cuando se trata del desplazamiento forzado, pues, dadas las circunstancias especiales, debe admitirse cierta flexibilización para poder garantizar el acceso a la administración de justicia y la reparación integral de las víctimas.

Para finalizar, expresaron que los cambios en el precedente judicial afectan su confianza legítima, en tanto tenían la plena convicción de que las reglas vigentes serían analizadas en su caso concreto, por lo que aplicar de forma inmediata el nuevo precedente deriva en el desconocimiento de los derechos fundamentales, generando consecuencias jurídicas desfavorables, que no podían ser previsibles.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Solicito al despacho el amparo invocado toda vez que cumple con los requisitos mínimos señalados en el Decreto 2591 de 1991.

PRIMERO: Solicito a esta Alta Corporación, con el debido respeto, la revocatoria de las decisiones proferidas por las autoridades accionadas, que declararon probada la caducidad de la acción propuesta por el Juzgado Cuarto administrativo del circuito de Sincelejo y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE.

SEGUNDO: Se dé aplicación a la normativa actual al momento de la presentación de la Conciliación ante la procuraduría 103 asuntos administrativos, para el mes de agosto de 2017, dada línea de argumentación transcrita por el apoderado, de crímenes de lesa humanidad, que tiene como fundamentos los principios de legalidad, confianza legítima, así como el mandato de tutela efectiva.

Corte Constitucional en sede de revisión y mediante sentencia de unificación No. 167 de 2023 del 18 de mayo de 2023. (concepto ministerio publico exp. 2001-23-33-000- 2018-00094-02-(69.329.de fecha enero 17 de 2024.

TERCERO: Se protejan los derechos fundamentales de los demandantes accionantes, se de aplicación al concepto de la procuraduría delegada, Corte Constitucional en sede de revisión y mediante sentencia de unificación No. 167 de 2023 de 18 de mayo de 2023. (concepto público exp. 2001-23-33-000-2018-00094-02-(69.329). de fecha enero 17 de 2024.

Y se dicte un nuevo auto de mejor proveer; donde los accionantes puedan argumentar y plantear del porque no demandaron dentro del término. Dada la violación al debido proceso y acceso a la administración de justicia, reparación a víctimas de grave violaciones de derechos humanos, para el caso en estudio.

CUARTO: Solicitar con el respeto acostumbrado dar aplicación a lo señalado por la Corte Constitucional, concepto de la Procuraduría, y se sirva ordenar y readecuar el procedimiento para permitir que las partes actualizaran sus planteamientos conforme a las nuevas reglas de Unificación previstas por la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la materia”. 4.

Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 5 de julio de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo remitió el vínculo para ingresar al expediente digital No. 70001-33-33-004-2018-00189-00 correspondiente al medio de control de reparación directa que adelantaron los demandantes contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Armada y Policía Nacional. 5.

Trámite procesal Por auto de 2 de julio de 2024, el despacho de la magistrada ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional y a los señores Jorge Enrique Meriño Tannus, Juan Ángel Meriño Velilla, María Ángel Meriño Velilla, Edgar Enrique Meriño Villegas, Angellys Paola Meriño López, Laura Andrea Meriño López, Diego Andrés Meriño Rivero, Geidy Cecilia Fernández Meriño, Erneda Judith Ramírez Pérez, Lorayne Marcela Puentes Ramírez, Osnaider Rafael Puentes Ramírez, Cristian Camilo Pérez Ramírez, Angélica María Pérez Ramírez, Ángela Patricia Acosta Romero, Jesús Daniel Acosta Romero, Luisa Fernanda Acosta Romero, Dina Isabel Canoles Romero, Jesús Manuel Mercado Romero, Nicol Paola Romero Peluffo, Isaura Esther Romero Romero, Isaí José Romero Romero, Rodrigo Andrés Tordecillas Romero, Gelen Patricia Tordecillas Romero, Dairlene Benitez Romero, Consuelo Benitez Romero, Néstor José Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Benitez Romero, Samuel David Benitez Romero, Samuel David Meriño Tanuz, Valentina González Meriño, Ángela María Pimienta Ramírez, Jesús Daniel Santana Pimienta, Yulieth Santana Pimienta, Snaider David Santana Pimienta y Luis Carlos Novoa Pimienta, como terceros interesados en el resultado del proceso.

Posteriormente, en providencia de 28 de agosto de 2024, el despacho de la magistrada ponente dispuso vincular en calidad de accionado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 6. Oposición 6.1. Respuesta de la Policía Nacional Por medio de oficio de 5 de julio de 2024, la asesora del Área Jurídica pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela por resultar improcedente, al no evidenciarse vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Sobre el particular, manifestó que los accionantes ejercieron el medio de control de reparación directa por fuera de los términos establecidos en el literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, el cual ya ha sido analizado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia y auto de unificación identificados con los radicados 9001-31-000-1999-00815-01 y 11001-03-25-000-00386-00, respectivamente, a través de los cuales se ha establecido que el medio de control de reparación directa debe ser radicado dentro del término de 2 años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de los hechos o del momento en que se tuvo pleno conocimiento, lo que para el caso concreto fue el 18 de enero de 2001.

Asimismo, sobre la providencia cuestionada sostuvo que el Tribunal Administrativo de Sucre en ejercicio del principio de razonabilidad, realizó un estudio de los factores de modo tiempo y lugar, que le permitieron concluir que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. En lo que tiene que ver con el desconocimiento de la sentencia SU-312 de 2020, reiteró que la contabilización del término de caducidad que aplicaba para los demandantes, empezó a contar desde el momento en que tuvieron conocimiento de los hechos que, para el caso particular, se dio en el momento en que se produjo el desplazamiento forzado.

Por otro lado, señaló que el apoderado de los accionantes realizó una interpretación errónea del principio de igualdad y de la aplicación de los efectos de las sentencias judiciales, al pretender que se aplique un precedente judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del cual los accionantes no hicieron parte, por lo que no es posible jurídicamente que se apliquen los efectos inter partes de una providencia en la que no estuvieron vinculados.

Para terminar, expuso que no se acreditó un perjuicio irremediable o una amenaza inminente. 6.2. Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional La profesional de defensa del grupo contencioso constitucional del Ministerio de Defensa Nacional – sede Sucre, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no vulneró los derechos fundamentales de la parte demandante, ni cometió alguna vía de hecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En primera medida, se opuso a todas las pretensiones de la tutela que presentaron los accionantes como consecuencia de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Sucre el 18 de diciembre de 2023, que confirmó lo resuelto en primera instancia, en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad con fundamento en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, la cual fue respaldada por la Corte Constitucional en la SU-312 de 2020.

Luego, sostuvo que en el proceso ordinario de reparación directa no se generó ninguna irregularidad sustancial que permita y amerite la intervención del juez constitucional, ya que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales por parte de las autoridades judiciales accionadas al decretar la caducidad del medio de control.

Por otro lado, expuso que la acción constitucional se torna improcedente para controvertir una sentencia de unificación, toda vez que si bien procede de manera excepcional, se debe demostrar una violación abierta y flagrante de los derechos fundamentales, de allí que no proceda cuando se fundamenta en inconformidades sobre la interpretación jurídica de la alta corte, como sucede en el presente caso.

Así las cosas, explicó que el Tribunal Administrativo de Sucre en la providencia objeto de reproche advirtió que los demandantes tenían hasta el 18 de enero de 2013 para radicar la demanda de reparación directa, y teniendo en cuenta que el precedente judicial vigente al momento de proferir la sentencia de 18 de diciembre de 2023 era el contenido en la sentencia de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, los pronunciamientos previos en materia de caducidad frente a los casos de lesa humanidad, no constituyen precedente ya que existían varios criterios y lineamientos sobre el tema.

En ese sentido, consideró que las interpretaciones de los accionantes resultan equivocadas, teniendo en cuenta que, si bien la jurisprudencia ha dejado claro que se puede flexibilizar el término de caducidad, ello no significa que sea dable admitir todas las demandas con fundamento en la imprescriptibilidad de la acción dentro del ordenamiento jurídico colombiano. En relación con la aplicación del Estatuto de Roma sobre la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad, explicó que dicha afirmación no puede aplicarse de forma automática en nuestro ordenamiento, ya que ni la Constitución Política ni el Código de Procedimiento Penal establecen delitos que sean totalmente imprescriptibles, a lo que agregó que la Corte Constitucional ha considerado que no todo su contenido pertenece al bloque de constitucionalidad.

Así pues, sostuvo que establecer un plazo para acudir a la jurisdicción constituye un principio básico de la estructura jurídica constitucional del Estado de derecho, la seguridad y certeza de las actuaciones de todas las autoridades judiciales que deben respetar el régimen sustancial y el ámbito temporal establecido en las normas. Ahora bien, sobre la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, indicó que la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó un estudio sobre la inaplicación de la imprescriptibilidad indicada por la Corte Interamericana de derechos Humanos en el caso de Órdenes Guerra contra Chile, el cual no resulta vinculante para el estado colombiano. Asimismo, contempló una tercera regla de caducidad, a través de la cual indicó que el término de los dos años, debe contabilizarse a partir del conocimiento de los hechos sobre la presunta la responsabilidad del Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En ese orden de ideas, en los procesos contencioso administrativos el conocimiento de los hechos es el punto de partida para contabilizar el término de caducidad, es decir, a partir de que el demandante supo o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna implicación en la controversia que pretende plantear y es susceptible de ser demandado.

Para finalizar, sostuvo que no se vulneró el derecho fundamental a la igualdad por un cambio jurisprudencial, pues precisamente las sentencias de unificación se expiden cuando existen diversas tesis frente a un mismo tema, como en el caso de la contabilización del término de caducidad cuando se trata de delitos de lesa humanidad. 6.3.

Respuesta del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo La jueza a cargo del despacho manifestó que los reproches de la parte accionante están dirigidos contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo que solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Asimismo, informó que remitió el oficio a dicho juzgado, por ser la autoridad judicial que tramitó el proceso identificado con el radicado 7001-001-33-004-2018- 00189-00. 6.4. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, remitió el enlace para acceder al expediente ordinario de reparación directa, aportó la lista de los correos electrónicos de los vinculados como terceros interesados en el resultado del proceso y guardó silencio frente a las pretensiones de la tutela. 6.5 El Tribunal Administrativo de Sucre, el Ejército Nacional y la Armada Nacional, y los vinculados como terceros interesados en el resultado del proceso, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente acción de tutela. 2. Cuestión previa El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo solicitó ser desvinculado del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que las pretensiones sobre las cuales se reclama el amparo están dirigidas al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y al Tribunal Administrativo de Sucre, frente a las decisiones que se profirieron en el proceso de reparación directa con radicado No. 7001-001-33-004-2018-00189-00/1.

Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política y el 5 del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede en contra de las autoridades públicas o particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales”. Bajo esa línea, la Corte Constitucional en la sentencia T-005 de 20222 señaló que dicho requisito 2 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada”.

De conformidad con lo expuesto, la Sala accederá a la desvinculación del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, debido a que no es la autoridad judicial que profirió alguna de las providencias que hoy se cuestionan. 3. Planteamiento del problema jurídico 3.1. Los accionantes en el escrito de tutela invocan como causal especial de procedencia el defecto procedimental absoluto, sin embargo, al verificar los argumentos expuestos, se evidencia que sus alegatos también se encuadran en el desconocimiento del precedente judicial, razón por la cual el debate también se abordará frente a este último. 3.2.

Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, con las sentencias de 18 de diciembre de 2023 y 23 de abril de 2021, respectivamente, por medio de las cuales se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y reparación integral de los accionantes, al supuestamente incurrir en los defectos por i) desconocimiento del precedente judicial, al no tener en cuenta las providencias de 26 de noviembre de 2023 -radicado 11001-03-15-000-2023-05139-00-, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre y de 9 de septiembre de 2022 -radicado 11001- 33-36-036-2015-00595-01-, dictada por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ii) procedimental absoluto por cuanto se desconoció: - Que existe una excepción al término de caducidad cuando se trata del desplazamiento forzado. - Que los cambios en la jurisprudencia afectan la confianza legítima y aplicar de forma inmediata un nuevo precedente deriva en el desconocimiento de los derechos fundamentales y genera consecuencias jurídicas desfavorables que no pueden ser previsibles. - Que al no permitirles actualizar sus planteamientos de acuerdo con las nuevas reglas de unificación establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo estipulado en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-167 de 2023, se incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales. 4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.

Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;

(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución15. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela La Sala encuentra que están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional, en consideración a que los hechos y pretensiones de la acción de tutela exigen estudiar el alcance de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y reparación integral que pretenden la indemnización del daño derivado del desplazamiento forzado masivo ocurrido con ocasión de la masacre de Chengue.

Aun cuando en ambas instancias se declaró probada la excepción mixta de caducidad del medio de control, recuérdese que la acción de tutela fue incoada por personas que gozan de protección constitucional reforzada por ser víctimas de desplazamiento forzado18. De allí, que se entienda superado ese presupuesto general de procedencia en este caso concreto, a lo que se agrega que la solicitud cuenta con la carga argumentativa mínima requerida para efectuar el estudio de fondo de la controversia puesta a consideración del juez de tutela.

Igualmente, (ii) la parte accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, en el que pueda plantear los cargos relacionados en la acción de tutela; (iii) la solicitud de amparo constitucional se instauró dentro del plazo indicativo de los seis (6) meses19 establecido como razonable por esta Corporación y la Corte Constitucional;

(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp.

Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 18 Al respecto, Corte Constitucional: Sentencias SU-254 de 2013, T-037 de 2015, T-352 de 2016, T-237 de 2017, T-089 de 2021, T-044 de 2022, T-117 de 2022 y T-374 de 2023.

Al respecto, en la sentencia T-089 de 2021, la Corte manifestó: «3.1.2. Los desplazados como sujetos de especial protección constitucional. En este punto en particular, debe resaltarse, como bien se dijo en uno de los acápites anteriores, que el Estado colombiano tiene la obligación de ayudar a todas las víctimas del conflicto armado interno a superar la condición de desplazamiento, lo cual se debe lograr brindando condiciones de auto sostenimiento que permitan garantizar la reconstrucción de sus vidas y la satisfacción de sus necesidades básicas.

Esta responsabilidad del Estado se debe precisamente a las tres condiciones que han sustentado jurisprudencialmente la protección reforzada de la población desplazada, a saber: (i) las situaciones que se derivan del desplazamiento, como el verse obligado o forzado a abandonar de manera intempestiva el hogar y lugar de origen y el tener que llegar en condiciones precarias a otro lugar con el que no se tiene arraigo;

(ii) el incumplimiento por parte del Estado del deber de brindar y garantizar la protección y seguridad de todos los ciudadanos en el territorio nacional, lo que ha tenido como consecuencia la generación del desplazamiento forzado; y, (iii) la persistente incapacidad del Estado para proveer protección a las víctimas del conflicto armado interno, puntualmente a la población desplazada, y restablecer sus derechos, razón por la cual se ha generado un “estado de cosas inconstitucional”, por las ostensibles omisiones de las autoridades en proporcionar una debida atención a las víctimas». 19 La sentencia de segunda instancia fue notificada el 1 de marzo de 2024 y la acción de tutela se radicó el 21 de junio de 2024.

(Índice 1 Samai), es decir, dentro de los (6) meses establecidos como plazo razonable. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 5.2. Postura de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en casos relacionados con el término de caducidad en el medio de control de reparación directa por desplazamiento forzado Esta Sección20, en los casos relacionados con la verificación de la figura de la caducidad en asuntos de desplazamiento forzado, ha considerado que se debe aplicar la regla jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 2013, por su carácter especial, lo que no excluye la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, particularmente, la regla III que dispone que “el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”, lo cual se deberá valorar, caso a caso.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 201321, estudió procesos acumulados en los que personas víctimas de desplazamiento forzado reclamaban indemnizaciones por vía administrativa y consideró que debía unificar los distintos criterios jurídicos que habían dado lugar a diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado.

Explicó que esa Corporación ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, especialmente, frente a graves violaciones de derechos humanos, con particular énfasis, para el caso de las víctimas de desplazamiento forzado.

Agregó que esos derechos deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y, que por lo tanto, las regulaciones de desplazamiento forzado deben interpretarse tomando en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de derechos, la buena fe, la confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas.

Señaló la existencia de diferentes vías para que las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular, puedan obtener el derecho a la reparación integral (vía judicial y administrativa). Sobre la responsabilidad en materia de desplazamiento forzado explicó que el Estado como garante de la vida, honra, bienes y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, debe garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, y a la reparación, de conformidad con las obligaciones constitucionales e internacionales sobre la materia.

Y que esa garantía cobra especial relevancia en el caso de vulneraciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos, como en el caso de las víctimas del delito de desplazamiento forzado, por lo que es deber del Estado garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Agregó que en atención a las especiales y extremas condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas de desplazamiento forzado, era necesario adoptar medidas afirmativas para facilitar el acceso de los accionantes a la reparación tanto por vía judicial como por vía administrativa. 20 Sentencias de 30 de noviembre de 2023, radicado No. 11001-03-15-000-2023-05230-00, C.P.: Wilson Ramos Girón, de 7 de marzo de 2024, radicado No. 11001-03-15-000-2024-00240-00, C.P.: Milton Chaves García y de 25 de abril de 2024, radicado No.: 11001-03-15-000-2023-04852-01, C.P.: Wilson Ramos Girón. 21 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sobre la caducidad de procesos judiciales concluyó que “los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de sujetos de especial protección constitucional.

Lo anterior, en armonía con lo resuelto en la sentencia C-099 de 2013”. De manera reciente, la Corte Constitucional en la sentencia T-374 de 202322, precisó que la sentencia SU-254 de 2013 no solo se circunscribió al estudio de la vulneración del derecho a la indemnización administrativa de la población desplazada, sino también al de la reparación integral, que incluye la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para obtener el resarcimiento por los perjuicios sufridos y unificó la jurisprudencia respecto a “los distintos criterios jurídicos que han dado lugar a la ejecución de distintas acciones judiciales, a partir de las cuales se han adjudicado diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado”.

Igualmente, resaltó que en razón a que estableció una regla específica relacionada con la contabilización de la caducidad en los casos de desplazamiento forzado, la sentencia SU-254 de 2013 tiene sustento en el criterio de especialidad, así como “en el criterio de prevalencia de las normas constitucionales y del alcance e interpretación que esta Corporación le otorgue a las mismas, tal como se expuso en el acápite de la vinculatoriedad del precedente constitucional que, entre otros fines, persigue garantizar la igualdad de trato y la seguridad jurídica de los ciudadanos”.

Así las cosas, la Corte Constitucional insistió en que el término de caducidad de la acción de reparación directa por desplazamiento forzado solo puede contarse a partir del término de ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, esto es, desde el 23 de mayo de 2013, criterio que ha sido acogido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 5.3.

El Tribunal Administrativo de Sucre no incurrió en desconocimiento del precedente judicial 5.3.1. Previo a resolver sobre la presunta configuración del desconocimiento del precedente judicial, la Sala considera necesario relacionar las diferentes actuaciones del proceso ordinario, específicamente, lo relacionado con el presupuesto procesal de la caducidad, en los siguientes términos: El 20 de junio de 2018, los accionantes presentaron demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada, Ejército y Policía Nacional, el departamento de Sucre y el municipio de Ovejas, con la pretensión de que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial con ocasión del desplazamiento forzado masivo del que fueron víctimas luego de la masacre de Chengue, ocurrida el 17 de enero de 2001.

El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en fallo de 26 de septiembre de 2022, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, al considerar que para la fecha en que ocurrieron los hechos que originaron la demanda, los demandantes ya contaban con los elementos de juicio suficientes para demandar al Estado, ya que en la demanda 22 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 se reconoció el hecho notorio y público de la lamentable situación que obligó a las familias a desplazarse. Adicional a lo anterior, sostuvo que en el escrito de la demanda se afirmó que desde el 17 de abril del 2000, se estableció que el corregimiento del Chengue se encontraba catalogado como altamente vulnerable a un ataque militar.

Asimismo, indicó que la ausencia probatoria frente a la imposibilidad o no de ejercer en tiempo la acción, no demostró las condiciones de vulnerabilidad expresada por los demandantes, tales como el analfabetismo, que se trataba de un grupo marginado y la imposibilidad de acceso a la información. En ese orden de ideas, consideró que la parte accionante no podía solo relacionar dichos sucesos, sino que debía demostrar cuáles fueron las condiciones que les imposibilitó presentar la demanda en tiempo con algún medio probatorio que permitiera tener certeza de ello.

Los accionantes indicaron que contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación, en el que manifestaron que era necesario que al estudiar su caso concreto se realizara el control de convencionalidad sobre la regla de caducidad consagrada en el artículo 164, numeral 2 del literal 1 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido de inaplicar la regla de caducidad al tratarse de un delito de lesa humanidad.

Asimismo, expusieron que, en otras oportunidades, el Consejo de Estado ha indicado que el conteo de la caducidad debe analizarse conforme a las situaciones específicas de caso en concreto y frente a los desplazamientos forzados, el término para iniciar la acción debe contabilizarse a partir del momento en que se verifique la cesación de la conducta que dio lugar al mismo, al tratarse de daños continuados, que además requieren de un tratamiento diferenciado.

Finalmente, expresaron que no existía prueba en el expediente que permitiera determinar que el Estado hubiera ejecutado una política social de retorno de los desplazados a sus sitios de origen, situación que pudo haber impedido el derecho de acción. El Tribunal Administrativo de Sucre en sentencia de 18 de diciembre de 2023, confirmó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

En primer lugar, se refirió a la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se estableció que en los procesos en los que se pretenda la indemnización por delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y similares, para aplicar la caducidad se debía observar que “i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”.

En segundo lugar, se refirió a los hechos relacionados en la demanda de los cuales estableció que las circunstancias que originaron las pretensiones tuvieron origen el 17 de enero de 2001, de conformidad con el certificado expedido el 15 de febrero de 2001 por la Personería Municipal de Ovejas, a través del cual se constató que “Jorge Enrique Meriño Tanuz, quien residía en el corregimiento de Chengue “abandono el día 17 del mes de enero del 2021, con su cónyuge Ingrid Tovar Donado y sus hijos, a consecuencia de la masacre llevada a cabo en el Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 corregimiento de Chengue el día 17 de enero de 2001” “(…) en la actualidad están domiciliados en el corregimiento de Pijiguay Ovejas”.

Por tanto, manifestó que resultaba claro que el término para ejercer la demanda de reparación directa corrió desde el 18 de enero de 2001 y el 18 de enero de 2003, a lo que agregó que los demandantes no aportaron ninguna prueba que demostrara alguna circunstancia que hubiese impedido el ejercicio oportuno del medio de control que permitiera variar los límites temporales del fenómeno jurídico de la caducidad.

En ese orden de ideas, explicó que la fecha a partir de la cual se debían contabilizar el término de la caducidad correspondía a la del 18 de enero de 2001 y teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 8 de agosto de 2017, para esa fecha ya habían transcurrido más de dos años para acudir a la jurisdicción y la demanda fue presentada hasta el 20 de junio de 2018. 5.3.2.

El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que, “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación” 23.

Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); (ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad);

(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); (iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante.

Este concepto cobija tanto el precedente vertical como el horizontal. El segundo, refiere a las reglas de decisión fijadas por la autoridad judicial de igual jerarquía. El vertical, por su parte, atiende a los lineamientos establecidos por instancias superiores, es decir, por los órganos de cierre de cada jurisdicción o por la Corte Constitucional24. 5.3.3.

El principal argumento de disenso de la acción de tutela gravita en que el Tribunal Administrativo de Sucre desconoció el carácter continuado del desplazamiento forzado, el contexto del conflicto armado interno en el que se desarrolló la masacre del Chengue y la excepción al término de caducidad cuando se trata del desplazamiento forzado como delito de lesa humanidad. 23 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia T-1029 de 2010. M.P. Humberto Sierra Porto. 24 Cfr. Corte Constitucional de Colombia. SU113 de 2018; T-309 de 2015 y T-794 de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Asimismo, cuestionan la indebida aplicación de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, que generó una afectación a su confianza legítima, ya que tenían la convicción que su caso sería analizado bajo las reglas vigentes para la época.

Como fundamento de lo anterior, manifestaron que el mismo Tribunal Administrativo de Sucre en sentencia proferida el 26 de noviembre de 2023 - radicado 11001-03-15-000-2023-05139-00-, sostuvo que, cuando se trata de casos por desplazamiento forzado es procedente la aplicación de la teoría del daño continuado, por lo que la caducidad se debe contabilizar cuando se acredite la cesación del daño. No obstante, una vez revisada la acción de tutela con sus respectivos anexos, no obraba el fallo referenciado, por lo que se procedió a realizar la búsqueda en el Sistema para Gestión Judicial SAMAI y no se encontró ninguna providencia expedida por el Tribunal Administrativo del Sucre identificada con dicho radicado, razón por la cual no es posible realizar el respectivo análisis de este precedente horizontal.

Por otro lado, los accionantes también alegaron el desconocimiento de la sentencia de 9 de septiembre de 2022, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -radicado 11001-33- 36-036-2015-00595-01-, por medio de la cual se indicó que el daño causado como consecuencia del desplazamiento forzado de las víctimas, puede ser conocido en un momento particular en el tiempo, teniendo en cuenta que, en su gran mayoría, las víctimas permanecen durante muchos años afectados, razón por la cual no puede existir un momento particular para determinar que el daño se consumó. La Sala advierte que en esta providencia se realizó el estudio de la responsabilidad del Estado por las amenazas de muerte y el desplazamiento forzado de un grupo familiar, ocurrida en el municipio de Tierralta, Córdoba.

Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al momento de realizar el estudio de la caducidad, sostuvo que al ser catalogado el desplazamiento forzado como un delito de lesa humanidad, el caso objeto de estudio no se encontraba sujeto a dicho fenómeno jurídico. Sobre el particular, la Sala considera que la decisión referenciada no impone la obligación de resolver en el mismo sentido, pues debe precisarse que, cuando se trata de precedente horizontal, la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de igual nivel funcional existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos.

En otras palabras, cuando el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional (precedente vertical) ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme con su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse en los límites de la razonabilidad. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad.

El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio”. Así las cosas, como quiera que la decisión traída a colación por la parte actora fue proferida por una autoridad judicial diferente a la que expidió la providencia objeto de reproche constitucional, esa circunstancia es suficiente para descartar el presunto desconocimiento del precedente judicial horizontal.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En ese orden de ideas, la Sala no encuentra acreditado el desconocimiento del precedente judicial alegado por la parte accionante. 5.4.

El Tribunal Administrativo de Sucre no incurrió en defecto procedimental absoluto 5.4.1. La Corte Constitucional25 ha precisado que el defecto procedimental tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales.

También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales. El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y, en esa medida, equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. 5.4.2. La parte accionante sostuvo que en las providencias objeto de reproche, se incurrió en un defecto procedimental absoluto al desconocer que cuando se trata de delitos de lesa humanidad, en este caso, el desplazamiento forzado, existe una excepción a la aplicación del fenómeno jurídico de la caducidad.

Sumado a ello, indicaron que la configuración del defecto referenciado también se dio, al no permitirles actualizar sus planteamientos de acuerdo con las nuevas reglas de unificación establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que no se encontraba vigente a la fecha de radicación de la demanda, más cuando en la providencia no se indicó sus efectos.

En consecuencia, expresaron que los cambios en el precedente judicial afectan su confianza legítima, pues al tener plena convicción de que las reglas vigentes serían analizadas en su caso concreto, por lo que aplicar de forma inmediata el nuevo precedente deriva en el desconocimiento de los derechos fundamentales, generando consecuencias jurídicas desfavorables, que no podían ser previsibles.

Por otra parte, manifestaron que la autoridad judicial accionada debió tener en cuenta la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-167 de 2023, a través de la cual se indicó que tratándose del término de caducidad de la acción de reparación directa frente a delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra por parte de agentes del Estado, debe tenerse en cuenta lo siguiente: “En suma, a partir del anterior recuento jurisprudencial se advierte que específicamente, en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;

(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser 25 Sentencia T-181 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterada en la sentencia T-401 de 2019, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del fallo de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales que este contiene”.

En ese orden de ideas, los demandantes consideran que no tuvieron la oportunidad de readecuar su demanda y exponer los motivos por los cuales no podían radicar el medio de control de reparación directa a partir de la fecha en que tuvieron conocimiento de los hechos, ya que sus argumentos se fundamentaron en que, al tratarse de un delito de lesa humanidad, la acción era imprescriptible.

Sobre el particular, el Tribunal Administrativo del Sucre sostuvo que en la demanda nada se dijo frente a los posibles obstáculos que enfrentaron los actores para acudir a la administración de justicia, por lo que no era dable analizar un escenario de imposibilidad material para demandar. Además, en la sentencia acusada también se indicó: “Vale anotar en este punto, que este Tribunal ha sido partidario de aceptar que el conocimiento del desplazamiento forzado surge desde el día siguiente del hecho que lo propicio, en tanto, ese hecho da a conocer en donde está la falencia del Estado, de ahí que, si bien en el presente asunto se trata la caducidad con punto de mira en lo que anteriormente se dijo es el escenario dos, lo cierto es que esta apreciación es solamente para garantizar un eficaz acceso a la administración de justicia y para demostrar, que aun siendo así, la caducidad se hace presente, dado que no se halla justificante alguna para que la demanda no se hubiera formulado en tiempo.

Es oportuno señalar, que en el presente asunto la responsabilidad que se endilga no es de aquellas que se consideran a título personal, dado que, como bien lo señaló la parte actora, dicha responsabilidad se enmarca en una posible acción y omisión del Estado que permitió el lamentable hecho del desplazamiento que padecieron los accionantes; por tanto, no era necesario que los demandantes, para acudir a la administración de justicia tuvieran que conocer previa y concretamente qué personas en particular fueron los autores de los hechos que conllevaron al desplazamiento, pues, suficiente era entender que existe un posible responsable contra quien podían accionar a fin de obtener de parte del Estado el resarcimiento de los perjuicios que se le ocasionaron.

Lo anterior aunado a que el servicio de la administración de justicia prestado por el Estado Colombiano, en el territorio nacional, si bien sufrió afectaciones en determinados lugares, se siguió prestando en sitios que bien pueden llamarse protegidos y que brindaban seguridad a las personas por ubicarse normalmente en zonas ajenas a aquellas señaladas como de conflicto armado y que además, eran los lugares donde normalmente se desplazaban los afectados, implica entender que el conocimiento del hecho dañoso anunciado, sumado a tales condiciones, confluían en que sí se podía acudir a la administración de justicia y en términos generales al mismo Estado; muestra de ello, es que los desplazados acudían a las Personerías Municipales y otras autoridades a poner en conocimiento lo que ocurría, para acceder a los beneficios que se brindaban, por su condición de desplazamiento, como bien y expresamente lo afirmaron en la demanda.

(…) Sin embargo, si la posibilidad de acudir a la autoridad competente fuere truncada, así debe informarlo el interesado, especificando y acreditando las razones por las cuales aconteció tal imposibilidad, a fin que la autoridad administrativa y/o judicial encargada de estudiar la situación particular del interesado las conozca y valore en el momento de estudiar el caso que se le expone; situación que para el caso concreto no acontece, pues, los accionantes en el presente asunto, en nada se refieren a ello y tampoco se avizora de las pruebas aportadas y practicadas en el presente asunto; conllevando a inferir una vez más, que desde el día siguiente en que ocurrieron los hechos que dieron origen al desplazamiento bien podían demandar al Estado Colombiano a fin que se le reconocieran los perjuicios que hoy se reclaman y máximo, cuando las condiciones de orden público ya resultaban favorables”.

Así las cosas, la relación de los fundamentos jurídicos y fácticos de la sentencia acusada corroboran que el análisis de la caducidad se surtió al amparo de la norma procesal contenciosa aplicable en pretensiones de reparación directa y en Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, que analizó la aplicación de la caducidad en crímenes de lesa humanidad.

Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Sucre aplicó indebidamente la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tanto en esa providencia no se fijó una regla jurisprudencial específica sobre caducidad en casos relacionados con desplazamiento forzado, en tanto como lo ha sostenido esta Sala de manera reiterada, el precedente constitucional aplicable especial en estos casos es el contenido en la sentencia SU-254 de 2013.

Al respecto, al verificar la sentencia objetada se observa que la ratio decidendi se centra en la aplicación de la regla jurisprudencial de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, “Así, la regla aplicable para efectos de considerar la caducidad resulta aquella que señala: Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión causante del daño si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

Aunado a lo anterior, se constata que el tribunal accionado afirmó que la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 tenía efectos retrospectivos, con sustento en otras decisiones expedidas con posterioridad, en las que la Sección Tercera del Consejo de Estado afirmó que la mencionada decisión de unificación gozaba de los mencionados efectos.

A juicio de la Sala, la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 no era aplicable en el presente asunto, pues para la verificación del presupuesto procesal de la caducidad del medio de control de reparación directa en casos relacionados con desplazamiento forzado se debe efectuar con la regla jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 2013, como lo recordó en la reciente sentencia T-374 de 2023.

Sin embargo, al analizar las particularidades del presente asunto, se puede constatar que al aplicar la regla contenida en la sentencia SU-254 de 2013, es decir, estudiar la caducidad a partir de la ejecutoria de esa decisión, la conclusión a la que se arribaría es que no se presentó de manera oportuna. En efecto, la SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional quedó ejecutoriada el 23 de mayo de 2013, esto es, que para el 8 de agosto de 2017 cuando se radicó la solicitud de conciliación prejudicial, y el 20 de junio de 2018, fecha en la que se presentó la demanda de reparación directa, ya se había superado el término de dos (2) años, por lo que no se había cumplido con la carga de ejercer oportunamente el medio de control de reparación directa.

Lo anterior, permite concluir que si bien se presentó una indebida aplicación de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, y que se desatendió el precedente especial de la Corte Constitucional contenido en la sentencia SU-254 de 2013, lo cierto es que se arribaría a la misma conclusión respecto de la caducidad del medio de control de reparación directa, sin que se evidencie alguna otra circunstancia que permita efectuar el conteo desde un momento posterior.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Para finalizar, es preciso poner de presente que esta Sala en un asunto con contornos fácticos similares26, en el que también la discusión gravitaba en la declaratoria de caducidad de un medio de control de reparación directa iniciado por víctimas del desplazamiento forzado en el municipio de Ovejas, Sucre27, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por los demandantes.

Sin embargo, en esa oportunidad se constató que la demanda sí se presentó dentro de los (2) dos años siguientes a la ejecutoria la sentencia SU-254 de 2013, lo cual como se expuso en precedencia, no ocurrió en esta ocasión. Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Dellis Esther Meriño Villegas y otros, quienes actúan por intermedio de apoderado judicial.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DESVINCÚLASE de la presente acción de tutela al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por falta de legitimación en la causa por pasiva. Segundo. - NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por los señores Dellis Esther Meriño Villegas, Yarledis Judith López Montes, Eustorgio Rafael Meriño Villegas, Diana María Rivero Gutiérrez, Farides Mariela Meriño Villegas, Jaime Luis Fernando Meriño, Miriam del Socorro Romero Montes, Leidy Patricia Romero Torres, Dina Luz Romero Romero, Nayivis Esther Romero Romero, Javier David Morales Romero, Yaireth Morales Romero, Marelvis Romero Romero, Enalba Rosa Romero Montes, Marco Cecilio Romero Rodríguez, Eder Luis Romero Romero, Viviana Estela Romero, Jesús David Romero Romero, Alfredo Rafael Romero Montes, Aderlaides Esther Torres Romero, Osnaider de Jesús Romero Torres, César Luis Romero Montes, Alberto Enrique Romero Montes, Yenis María Romero Montes, Ever Enrique Romero Rodríguez, Leudith Esther Romero Romero, Ever Segundo Romero Romero, Sirle Isabel Romero Romero, Yasneys María Romero Romero, Claudia Patricia Romero Romero, Nelcy Estela Romero Montes, Mercedes Virginia Montes de Romero y Francia Elena Meriño Tanuz, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, por las razones aquí expuestas.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 26 Sentencia de 18 de julio de 2024, radicado No. 11001-03-15-000-2024-02105-00, C.P.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 27 Acción de tutela contra providencia judicial que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa en el que se pretendió la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada, Ejército y Policía Nacional, el departamento de Sucre y el municipio de Ovejas, por el desplazamiento forzado masivo de los accionantes luego de la masacre de Chengue ocurrida el 17 de enero de 2001.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-00 Demandante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Quinto.- En caso de no ser impugnada, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO SALVA EL VOTO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN