Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Ángela María Llanos Bravo Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Sentencia de única instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se revocó parcialmente la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Ángela María Llanos Bravo contra la Ugpp. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la Ugpp solicitó la revisión de la sentencia proferida el 26 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-33-33-005-2016-00193-00, que 1 En lo que sigue Ugpp. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP revocó los numerales tercero y quinto y, confirmó en lo demás, la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Ángela María Llanos Bravo contra la Ugpp y ordenó reliquidar su pensión con la inclusión de unos factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la revocatoria de las sentencias proferidas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la declaratoria de que a Ángela María Llanos Bravo, no le asiste el derecho a que la pensión que le fue reconocida fuera liquidada con la inclusión de los factores salariales denominados primas de servicios, de vacaciones y de navidad; iii) la declaratoria de que la pensión reconocida debe calcularse de conformidad con lo dispuesto en las leyes 33 y 62 de 1985 en armonía con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado; y iv) la orden a Ángela María Llanos Bravo de restituirle a la Ugpp, la totalidad de los dineros recibidos en exceso con ocasión de la indebida reliquidación de la pensión de jubilación, de forma actualizada e indexada y con el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 192 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Ángela María Llanos Bravo nació el 1 de marzo de 1939 y prestó sus servicios en el Hospital San Cristóbal de Ciénaga Magdalena desde el 1 de abril de 1959 hasta el 30 de diciembre de 1999. El último cargo que desempeñó fue el de auxiliar de enfermería. 3.2.
Mediante la Resolución 005579 del 17 de marzo de 1998 Cajanal le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $214.645.44, a partir del 1 de junio de 1996. Prestación que fue liquidada con el 75% de lo devengado el último año de servicio incluyendo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 3.3. Con Resolución 009223 del 24 de mayo de 2000 Cajanal reliquidó la pensión reconocida con la inclusión de la prima de antigüedad en la cuantía de $493.929.69 efectiva a partir del 1 de enero de 2000. 3.4.
Posteriormente en Resolución 14700 del 23 de julio de 2004 se reliquidó nuevamente la pensión con la inclusión de nuevos factores fijando la cuantía en $678.952.94 efectiva a partir del 1 de enero de 2000 pero con efectos fiscales a partir del 23 de septiembre de 2000 por prescripción trienal. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 3.5.
Con la Resolución 000455 del 8 de enero de 20162 la Ugpp negó la solicitud de reliquidación de la pensión otorgada, decisión que fue confirmada en todas sus partes mediante Resolución RDP 012072 de 16 de marzo de 20163. 3.6. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, Ángela María Llanos Bravo presentó demanda contra la Ugpp con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron la reliquidación de su pensión. Este asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta, el que por medio de la sentencia del 14 de agosto de 2018 accedió a las pretensiones, para lo cual resolvió: « (…)
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones RDP 000455 del 08 de enero de 2016 por la cual se niega una reliquidación pensional a la aquí demandante y RDP012072 del 16 de marzo de 2016, por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución 455 del 08 de enero de 2016 en el sentido de confirmar en toda y cada una de sus partes el referido acto administrativo.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UGPP a reliquidar la mesada pensional de la accionante, con efectos fiscales a partir del 1 de enero del año 2000 cuando se retiró definitivamente del servicio, incluyendo en la misma, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y el recargo por trabajo nocturno, ya reconocidos, los factores de: prima de alimentación, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
De encontrar el ente demandado que de los factores salariales percibidos por la accionante durante el lapso señalado, solo le fueron descontados aportes sobre algunos de aquellos y no sobre todos, la entidad demandada tendrá toda la potestad para que al momento de efectuar la reliquidación de la pensión, realice todos los descuentos por aportes correspondientes a aquellos factores que no fueron objeto de deducción legal cuando fueron percibidos por la señora ANGELA LLANOS BRAVO.
Del mismo modo, sobre aquellos factores de salario que no se percibieron de manera anual por parte de la demandante, el reconocimiento e inclusión en la reliquidación pensional, se efectuará computando el cálculo de la doceava parte correspondiente al referido factor. (…) 2 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 93 a 96. 3 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 25 a 39. 4 En lo sucesivo CPACA. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP QUINTO: DECLARAR la prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 23 de septiembre de 2015, de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído» (sic) 3.7.
Inconforme con lo decidido, las partes interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 26 de febrero de 2020, en la que revocó parcialmente la providencia recurrida, así « PRIMERO: REVOCAR los numerales tercero y quinto de la sentencia de calenda catorce (14) de agosto de dos mil dieciocho (2018) proferida en - audiencia inicial por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, los cuales quedarán así:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UGPP a reliquidar la mesada pensional de la accionante, con efectos fiscales a partir del 1° de enero del año 2000 cuando se retiró definitivamente del servicio, incluyendo en la misma, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y el recargo por trabajo nocturno, ya reconocidos, los factores de: prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, factores salariales devengados en el último año de servicio.
De encontrar el ente demandado que de los factores salariales percibidos por la accionante durante el lapso señalado, sólo le fueron descontados aportes sobre algunos de aquellos y no sobre todos, la entidad demandada tendrá toda la potestad para que al momento de efectuar la reliquidación de la pensión, realice todos los descuentos por aportes correspondientes a aquellos factores que no fueron objeto de deducción legal cuando fueron percibidos por la señora ANGELA LLANOS BRAVO.
Del mismo modo, sobre aquellos factores de salario que no se percibieron de manera anual por parte de la demandante, el reconocimiento e inclusión en la reliquidación pensional, se afectará computando el cálculo de la doceava parte correspondiente al referido factor.
QUINTO: DECLARAR la prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 23 de septiembre de 2012, de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia de la sentencia de calenda catorce (14) de agosto de dos mil dieciocho (2018) proferida en audiencia inicial por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, de conformidad a la parte motiva de esta providencia » (sic) 3.8. La providencia quedó ejecutoriada el 13 de marzo de 2020. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión 4. El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 26 de febrero de 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 2020 revocó los numerales tercero y quinto5 y confirmó en lo demás la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta que accedió a las pretensiones de la demanda. 5.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos6: 5.1. Ángela María Llanos Bravo fue beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 pues al momento de su entrada en vigencia contaba con más de 15 años de servicio al Estado, razón por la cual le eran aplicables los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 5.2.
Se debe declarar la nulidad de los actos acusados en tanto se fundaron en la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 cuando lo procedente era aplicar los decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978 y, en este último, se señaló el listado de los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de los servidores públicos. 5.3.
De conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado el ingreso base de liquidación del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición, por lo que, para efectos de la liquidación de la mesada pensional de la demandante se debe tener en cuenta los factores salariales enlistados de forma taxativa en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 5.4.
La demandante presentó la solicitud de reliquidación de la pensión el 23 de septiembre de 2015, por lo que suspendió la prescripción desde el 23 de septiembre de 2012 hasta el 23 de septiembre de 2018, por lo que debieron entenderse prescritas únicamente las diferencias salariales causadas con anterioridad al 23 de septiembre de 2012. 1.2.
La causal de revisión invocada 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 5 En el sentido de no incluir como factor salarial la prima de alimentación y determinar que la prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales sería a partir del 23 de septiembre de 2012 y no desde el 23 de septiembre de 2015 como se había dispuesto en la primera instancia. 6 Índice 30 de Samai, archivo denominado ExpedienteDigital2013-292, páginas 310 a 330. 7 Índice 2 de Samai, archivo denominado 2_110010325000202100628003DemandaWeb 2021926162558 (1) 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 6.1.
Las sentencias acusadas vulneraron el debido proceso por cuanto concedieron unos derechos pensionales con pleno desconocimiento de las leyes aplicables al caso concreto en detrimento de los dineros públicos. 6.2. La demandada se encontraba en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, lo que le permitía pensionarse con la edad del régimen anterior, pero en materia de factores salariales la norma aplicable es la Ley 62 de 1985, por lo que la Ugpp decidió correctamente negar la solicitud de reliquidación pensional pretendida. 6.3.
La prestación reconocida es ilegal por cuanto ordenó una reliquidación pensional con la inclusión de factores salariales que no se encuentran previstos en la Ley 62 de 1985 lo que representa un grave perjuicio de los dineros públicos. 6.4. A pesar de que el tribunal citó la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado no la aplicó y se limitó a señalar que debía incluir los factores enlistados en el Decreto 1045 de 1978 sobre los cuales la demandada no aportó en el último año de servicios con lo que se favoreció irregularmente a una persona en detrimento del sistema general de pensiones. 1.3 Contestación a la acción especial de revisión 7.
Ángela María Llanos Bravo contestó la demanda en los siguientes términos: 7.1. La entidad demandante no invocó con precisión la causal de revisión que estima configurada pues no se sustentó la trasgresión al debido proceso, sino que se atacó la motivación y los razonamientos realizados por el tribunal con el argumento de que la reliquidación de la pensión fue otorgada en términos que no correspondían. 7.2.
El recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia para debatir si tenía o no derecho a la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados el último año de servicios en razón a que ello fue objeto de estudio por parte de los jueces de instancia quienes emitieron un pronunciamiento motivado con el debido análisis y argumentación. 7.3.
El asunto debatido fue fallado con base en las sentencias y jurisprudencia vigente por lo que no es dable indicar que el derecho se concediera en una cuantía que excediere lo debido de acuerdo con la ley o convención colectiva aplicables. 7.4. El recurrente debería probar los vicios en que incurrió el operador judicial al momento de proferir la sentencia para corroborar con hechos la nulidad de la sentencia. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 1.4 El Ministerio Público 8.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, que estableció: «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Oportunidad 11. La sentencia del 26 de febrero de 2020 objeto de revisión quedó ejecutoriada el 13 de marzo de 202010 y la presente acción fue presentada el 10 de julio de 202011, lo que permite concluir que se presentó en la oportunidad señalada por el inciso 4º del artículo 251 del CPACA. 2.3 El problema jurídico 12. Se circunscriben a establecer ¿si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena permitió la reliquidación de una pensión con violación al debido proceso y en una cuantía que excede los parámetros establecidos en la ley y por lo tanto se configuran los supuestos de las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 8 En lo que sigue CPACA. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 10 Así se determinó en el auto de 8 de junio de 2021, de los registros encontrados en el entonces sistema Siglo XXI de la Rama Judicial. 11 Índice 2 de Samai, expediente digital archivo denominado D110010325000202001016001 EXPEDIENTEDIGITAL202011394254.. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 2.4 Marco normativo 2.4.1.
Sobre la acción especial de revisión 13. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 14.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 15. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14. 16.
Y en torno a la causal prevista en el literal b), esto es, «cuando la cuantía del 12 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», se presenta cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente establecido. 17.
La finalidad de dicha causal, en esencia, es que las entidades públicas legitimadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puedan accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en tanto, ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede lo legalmente previsto, con lo cual se pretende restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 18.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes15: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» 19.
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación17 han admitido expresamente que la Ugpp está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»18. 2.4.2. En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 21.
La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, señaló que quienes acumularan 20 años de servicios y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP de servicios. 22.
En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».
Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 23. Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. (…)
PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley». (se resalta) 24. De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicios prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicios y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. 25.
En línea con lo dicho, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 es el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación ha acudido a las disposiciones contenidas en la Ley 6 de 1945, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable al demandante»19; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»20. 26.
Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202021, esta corporación22 señaló que si el servidor es de orden nacional se aplicará el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es de orden territorial se acudiría a la Ley 6 de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194523 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.
Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» (se resalta) 27.
Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6 de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tenerse en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.
Así se señaló entre otras, en las sentencias del 19 de noviembre de 200924 y del 16 de diciembre de 200925, en las que se indicó lo 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 20 Artículo 27 21 Expediente 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017). 22 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández 23 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP siguiente: «[…] El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 […] Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación […] Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación […] Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» (se resalta) 28.
El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que, en consecuencia, «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»26. 2.4.3.
Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado 29. La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201827 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 27 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 30.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 31.
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 32.
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». 33. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 34.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 35.
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 36.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio28 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución 28 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5 Caso concreto 37.
En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 38. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 39.
Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión según la cual de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem» 40.
En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar los fundamentos que tuvo el tribunal para ordenar la reliquidación de la pensión de Ángela María Llanos Bravo, es decir un aspecto sustancial de la controversia suscitada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, esta causal no se encontró probada. 41.
En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial.
Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 17 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP Magdalena profirió la decisión objeto de revisión, con fundamento en que la pensión de jubilación de los servidores beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, debe ser liquidada con el 75% del salario y demás factores que fueron certificados por el empleador como devengados dentro del último año de servicios, tales como la asignación básica mensual, prima de antigüedad, recargo por trabajo nocturno, así como la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad [enlistados en el Decreto 1045 de 1978]. 42.
Al respecto, la recurrente sostiene que la orden proferida por el tribunal excedió lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se ordenó reliquidar la pensión de Ángela María Llanos Bravo, en contravía de las normas aplicables para el caso en estudio y con factores salariales no incluidos en estas, lo que generó un grave perjuicio para el sistema general de pensiones. 43.
Por su parte, esta Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena del 26 de febrero de 2020 transgredió los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción, puesto que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 la corporación acogió la postura de que el IBL no hace parte de la transición y la taxatividad de los factores salariales. 44.
Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 44.1. Ángela María Llanos Bravo nació el 1 de marzo de 1939 29 y prestó sus servicios desde el 1 de abril de 1959 hasta el 30 de diciembre de 199930. El último cargo que desempeñó fue el de auxiliar de enfermería en el Hospital San Cristóbal de Ciénaga. 44.2. En Resolución 005579 de 17 de marzo de 1998 Cajanal le reconoció una pensión de jubilación por valor de $ 214.645.44 efectiva a partir del 1 de julio de 199631 condicionada al retiro del servicio. 44.3.
Mediante Resolución 009223 de 24 de mayo de 2000 se reliquidó la pensión reconocida en la suma de $ 493.929.69 efectiva a partir del 1 de enero de 2000.32 44.4. En Resolución 14700 del 23 de julio de 2004 se reliquidó nuevamente la pensión 29 Según consta en su cédula de ciudadanía indice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 361. 30 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, página 19. 31 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 6 a 8. 32 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 225 a 228 18 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP de jubilación en la cuantía de $678.952.94 efectiva a partir del 1 de enero de 2000 pero con efectos fiscales a partir de 25 de septiembre de 2000.33 44.5.
Con la Resolución 000455 del 8 de enero de 201634 la Ugpp negó la solicitud de reliquidación de la pensión otorgada, decisión que fue confirmada en todas sus partes mediante Resolución RDP 012072 de 16 de marzo de 201635. 44.6. De conformidad con la certificación expedida por el pagador general del Hospital San Cristóbal en el año 199936 percibió los siguientes factores salariales: Sueldo, «REC.
TRAB», bonificación, prima alimentos, vacaciones, prima de antigüedad, prima de servicios, prima de navidad. 45. En consideración a lo anterior, la Sala advierte que Ángela María Llanos Bravo i) es beneficiaria del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, porque para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985), contaba más de 15 años de servicio, ii) el 17 de marzo de 1998 Cajanal le reconoció una pensión de jubilación condicionada al retiro del servicio; el cual se efectuó el 30 de diciembre de 1999. 46.
En ese orden de ideas, para el momento en que fue proferida la sentencia objeto de revisión, el 26 de febrero de 2020, ya estaba en firme el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018, según el cual el ingreso base de liquidación no fue objeto de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de manera que los que resulten beneficiarios de la pensión les será calculada con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la norma anterior.
En cuanto a los factores, serán los que hayan servido como base para realizar los aportes, previstos en la Ley 62 de 1985. 47. Así pues, a partir de la sentencia de unificación la corporación acogió la postura de que el IBL no hace parte de la transición de la Ley 100 y la taxatividad de los factores salariales, aun cuando en estricto sentido en aquella decisión no se haya analizado la transición de la Ley 33 de 1985.
Se resalta que de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, la transición de esta solo cobijó las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a esta ley. 33 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 86 a 89. 34 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 93 a 96. 35 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 25 a 39. 36 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo denominado 4_110010325000202001062005 Demanda Web 20201125112047, páginas 41 a 43. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 48.
Así, comoquiera que las reglas señaladas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio para los asuntos pendientes de solución, ese debía ser el precedente aplicable al caso bajo estudio. 49. Como consecuencia de ello, se hace necesario infirmar la providencia proferida el 26 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Magdalena y se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, conforme con lo establecido en el inciso 2 del artículo 255 del CPACA, en el que se determinó que si el competente encuentra fundada la causal «del literal b) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 2.6.
Sentencia de reemplazo 2.6.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y sus pretensiones 50. Ángela María Llanos Bravo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo37 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 000455 de 8 de enero de 2016 por medio de la cual se le negó la reliquidación de su pensión con la inclusión de unos factores salariales y la Resolución RDP 012072 de 16 de marzo de 2016 mediante la cual se confirmó la decisión inicial. 51.
En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la declaratoria de que a Ángela María Llanos Bravo tiene derecho a el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación en cuantía de $744.348.51 efectiva a partir del 1 de enero de 2000; ii) la declaratoria de que la pensión reconocida debe ser equivalente al 75% de los factores de salario devengados en el año anterior al de la fecha de retiro del servicio oficial; iii) la orden de liquidar y pagar las diferencias entre lo devengado y la sentencia que ponga fin al proceso con la inclusión de la totalidad de los factores salariales y primas de alimentación, vacaciones, de servicios y de navidad; iv) la orden de pagar sobre las mesadas ya reconocidas las sumas necesarias para hacer los reajustes de valor conforme al IPC; v) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) el pago de intereses moratorios y la condena en costas. 37 En adelante CPACA. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 2.6.2.
Sentencias de primera y segunda instancia 52. EL Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta profirió la sentencia del 14 de agosto de 2018, en la cual: i) declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 455 del 08 de enero de 2016 por la cual se negó una reliquidación pensional a la demandante y RDP012072 del 16 de marzo de 2016, por la cual se resolvió un recurso de apelación en contra de la Resolución 455 del 08 de enero de 2016 en el sentido de confirmar en toda y cada una de sus partes el referido acto administrativo; ii) a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Ugpp a reliquidar la mesada pensional con efectos fiscales a partir del 1 de enero del año 2000 cuando se retiró definitivamente del servicio, incluyendo en la misma, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y el recargo por trabajo nocturno, ya reconocidos, los factores de: prima de alimentación, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad; iii) señaló que de encontrar el ente demandado que de los factores salariales percibidos por la accionante durante el lapso señalado, solo le fueron descontados aportes sobre algunos de aquellos y no sobre todos, la entidad demandada tendrá toda la potestad para que al momento de efectuar la reliquidación de la pensión, realice todos los descuentos por aportes correspondientes a aquellos factores que no fueron objeto de deducción legal cuando fueron percibidos por la demandante; iv) agregó que sobre aquellos factores de salario que no se percibieron de manera anual por parte de la demandante, el reconocimiento e inclusión en la reliquidación pensional, se efectuará computando el cálculo de la doceava parte correspondiente al referido factor; y v) declaró la prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 23 de septiembre de 2015. 53.
El Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 26 de febrero de 2020 revocó los numerales tercero y quinto [en el sentido de no incluir como factor salarial la prima de alimentación y determinar que la prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales sería a partir del 23 de septiembre de 2012 y no desde el 23 de septiembre de 2015 como se había dispuesto en la primera instancia] y confirmó en lo demás la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6.3.
Los recursos de apelación 54. La Ugpp interpuso recurso de apelación en contra de lo decidido el 14 de agosto de 2018, al considerar que: i) los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho y de acuerdo con las leyes 33 y 62 de 1985; ii) se incluyó en la base liquidatoria emolumentos que no tienen connotación de factor salarial y que no son devengados de manera habitual y permanente como las primas de servicios, 21 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP de vacaciones y de navidad, así como factores que no están previstos en la Ley 62 de 1985 y que tampoco fueron objeto de aportes a la Caja Nacional de Previsión Social; iii) la jurisprudencia coincidió en que los factores salariales a tener en cuenta son los detallados en la Ley 62 de 1985 razón por la cual no hay lugar a decretar la nulidad de los actos demandados; iv) el Acto Legislativo 01 de 2005 señaló que para la liquidación de las pensiones solo se tendrá en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 55.
Por su parte la demandante presentó recurso de apelación para que se ajustara la sentencia de primera instancia así: i) la fecha prescripción debió ordenarse desde el 23 de septiembre de 2012 teniendo en cuenta que la petición de la reliquidación con la cual se interrumpió el término fue el 23 de septiembre de 2015; ii) los descuentos deberán calcularse sobre los factores que se incluyeron durante el último año y subsidiariamente solicitó que se tenga en cuenta la «prescripción» y que por principio de favorabilidad dichos descuentos no pueden ser superiores a los retroactivos generados; iii) la actualización de las diferencias deberá realizarse en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 para evitar inconvenientes en el cumplimiento de la sentencia. 2.6.4.
Del caso concreto 56. En consideración al marco normativo expuesto en acápites anteriores, para la reliquidación de la pensión reconocida a Ángela María Llanos Bravo se debe tener en cuenta, para calcular el ingreso base de liquidación, el 75% del salario promedio que le sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios y los factores salariales enlistados en la ley 62 de 1985, norma vigente al cumplimiento del estatus pensional38. 57.
Lo anterior, en concordancia con las reglas definidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 58. Ahora, si bien la cuantía del derecho pensional resulta afectada al declarar fundada la acción especial de revisión presentada por la Ugpp, lo cierto es que la sentencia del 26 de febrero de 2020 resulta susceptible de modificación en virtud de este mecanismo, sin que ello implique la creación de una tercera instancia. 59.
Asimismo, los efectos de esta providencia, en cuanto a la liquidación de la prestación regirán hacia el futuro, con el fin de proteger los derechos de la pensionada que fueron reconocidos en la sentencia objeto de revisión. 38 Alcanzado el 1 de marzo de 1994 22 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP 60.
Finalmente, no se dispondrá el reintegro de las sumas recibidas por la pensionada, comoquiera que se presume que fueron percibidas de buena fe, máxime si de por medio existió una orden judicial que así lo determinó. 2.7. Costas 61. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.
Conclusión 62. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se configuró la causal invocada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará fundada la acción especial de revisión, comoquiera que a efectos de liquidar la pensión de la demandante se debía tener en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación, el 75% del salario promedio que le sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios y los factores salariales enlistados en la Ley 62 de 1985, norma vigente al cumplimiento del estatus pensional, razón por la cual, la Sala infirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 26 de febrero de 2020 y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar fundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 26 de febrero de 2020, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Infirmar la sentencia del 26 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, se dispone: Negar las pretensiones de la demanda presentada por Ángela María Llanos Bravo en contra de la Ugpp, de acuerdo con lo expuesto en esta decisión. 23 Radicado: 11001-03-25-000-2020-01062-00 (3427-2020) Demandante: UGPP Tercero. No condenar en costas.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ACCR