CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Demandados: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) acceso a la administración de justicia y iv) propiedad Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Luz Mila Martínez Jiménez contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “4ED_CARATULAPDF(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio: i) el Consejo de Estado, al proferir, la sentencia de 5 de octubre de 2023; y ii) el Tribunal, al proferir, la sentencia de 24 de febrero de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800798-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Liquidación Oficial núm. RDO-2017-02559 de 28 de julio de 2017 y la Resolución núm. RDC-2018-00806 de 8 de agosto de 2018, a través de las cuales se determinó a su cargo los aportes a salud y pensión por los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2014 y se le impuso una sanción por no declarar (omisión); y ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP a modificar la sanción por concepto de omisión y a indemnizar los daños y perjuicios que le fueron causados. 4.

Sostuvo que, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 24 de febrero de 2022, resolvió conceder parcialmente las pretensiones de la demanda. 5. Advirtió que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de octubre de 2023, resolvió: 3 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez “[…] 1.

Modificar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 24 de febrero de 2022, el cual quedará así: “SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho. Se ORDENA a la UGPP reliquidar los aportes al Sistema de la Seguridad Social y la sanción impuesta en el período 2014 teniendo en cuenta el IBC determinado en la parte considerativa de esta sentencia.” Así mismo, la entidad deberá verificar y validar las planillas PILA presentadas y pagadas antes de la expedición del acto que resolvió el recurso de reconsideración que no fueron tenidas en cuenta, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 2.

En lo demás, confirmar la decisión apelada […]”. 5.1. Como fundamento de su decisión consideró lo siguiente: “[…] Se destaca que, en el recurso de apelación, la demandante plantea cargos no propuestos en la demanda, los cuales consistieron en: i) la exoneración de aportar a pensiones prevista en el literal f) del artículo 2 del Decreto 758 de 1990; ii) la determinación de los aportes sobre un estado de cuenta en déficit2; iii) la aplicación de la Resolución Nro. 9 de 1996 expedida por la Superintendencia de Salud y iv) la exculpación de la sanción por error de derecho.

Al respecto, ha sido constante la jurisprudencia en señalar que no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos y argumentos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso3.

Por esta razón, la Sala se abstendrá de analizar los cargos no propuestos en la demanda, señalados anteriormente […]”. […] “[…] Como quedó demostrado, la interesada en sede administrativa únicamente probó la causación mensual de una parte de sus ingresos, y en sede judicial no presentó reparo puntual sobre el prorrateo de la diferencia de ingresos encontrada por la UGPP, esto es, la suma de a $3.113.180.

Así las cosas, el sistema de determinación mensual llevado a cabo por parte de la UGPP frente a los ingresos que la demandante no demostró el período de causación, no logra afectar la legalidad de los actos discutidos, comoquiera que si no estaba de acuerdo con ello era su deber demostrar el monto y período de ingresos de los mismos, tal como lo hizo frente a la suma de $1.097.695.820 […]”. […] “[…] Ahora bien, sobre el reconocimiento de las erogaciones reportadas en la declaración del impuesto sobre la renta, resulta útil poner de presente que, como lo 2 Sobre el particular destaca la Sala que si bien en el recurso de apelación se plantea que el tribunal no se pronunció sobre los meses en los cuales los costos eran superiores a los ingresos, generando una base inexistente, lo cierto es que este no fue un cargo de nulidad planteado en la demanda, de ahí que en la sentencia de primera instancia no se hiciera un estudio puntual al respecto. 3 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 22 de abril de 2021, exp.25427, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterada en fallo del 10 de agosto de 2023, exp. 27306 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez expuso la Sala en otras ocasiones4, la remisión al denuncio privado no puede ser parcializada, es decir, valorar únicamente valorar los ingresos, sino que también deben tenerse en cuenta los costos y gastos en que incurrió el contribuyente para desarrollar su actividad productora de renta, puesto que la presunción de veracidad consagrada en el artículo 746 del Estatuto Tributario cobija a toda la declaración5 […]”. […] “[…] Así las cosas, la UGPP no puede desconocer los costos y gastos registrados en la declaración de renta, puesto que, para este asunto, ese fue el medio probatorio utilizado para determinar los ingresos, y como se reitera en esta ocasión, la entidad no puede hacer uso de este denuncio solo para asuntos que la beneficien y rechazar aquellos que disminuyan la base gravable, tal como son las erogaciones.

En ese sentido, corresponde a la Sala efectuar una nueva liquidación del ingreso base de cotización, considerando que en el caso concreto la UGPP no tomó como parte del IBC la totalidad de los ingresos reportados en el denuncio privado […]”. […] “[…] Hecha esta precisión, con miras a determinar el IBC aplicable a este caso, serán relacionados los ingresos mensualizados teniendo en cuenta lo demostrado por la obligada en el recurso de reconsideración y lo declarado por el impuesto sobre la renta.

Además, se calculará el porcentaje de cada ingreso mensual frente al total informado en la declaración, así: Continuando con la liquidación del IBC, se tomarán los costos y gastos declarados en renta por el año 2014 ($953.553.000), los cuales serán distribuidos en cada mes en la misma proporción que los ingresos, con el fin de que el resultado de la operación sea acorde con la realidad económica reflejada en el denuncio rentístico, así: 4 En igual sentido se pronunció la Sala en sentencia del 24 de noviembre de 2022, exp.26206, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 5 Artículo 746.

Presunción de veracidad. Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a los requerimientos administrativos siempre y cuando que sobre tales hechos no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley lo exija 5 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Para finalizar, se reflejará el ingreso base de cotización mes a mes de los aportes, realizando las siguientes operaciones: De conformidad con lo expuesto, se tomará como IBC el resultado de los ingresos menos las deducciones para cada mes, por ser valores superiores a 1 SMLMV ($616.000), no obstante, para los meses de febrero, mayo y diciembre el cálculo se limitará a los 25 SMLMV ($15.400.000).

Comoquiera que este cargo de apelación prospera, la Sala también ordenará a la UGPP que reliquide las sanciones teniendo en cuenta el IBC determinado en esta providencia […]”. 6. Adujo que, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia de 5 de octubre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, frente a lo cual, el Consejo de Estado mediante auto de 23 de noviembre de 2023, resolvió: “[…] 1.

Negar la solicitud de aclaración y adición de sentencia presentada por la parte demandada, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia […]”. 6.1. Como fundamento de su decisión consideró lo siguiente: 6 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez “[…] La Sala considera que en este caso la providencia cuestionada no ofrece motivos de duda o falta de precisión que ameriten un estudio de fondo, por el contrario, lo que la UGPP pretende en realidad es reabrir el debate sobre la liquidación del IBC y el reconocimiento de costos y gastos en materia de los aportes parafiscales, situación que quedó suficientemente explicada en la sentencia del 5 de octubre de 2023.

Al efecto, en la decisión cuestionada se resolvió el reconocimiento de las erogaciones declaradas en renta, puesto que para ese asunto, ese fue el medio probatorio utilizado para determinar los ingresos, y en virtud del principio de veracidad de las declaraciones e indivisibilidad de la prueba, la entidad no podía hacer uso del mismo solo para los aspectos que le resultan positivos y rechazar aquellos que le disminuyeran la base gravable […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Sírvase señor Juez Constitucional, amparar los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, y propiedad privada en conexidad con los principios de equidad (no confiscatoriedad), legalidad y de seguridad jurídica. 2.

En consecuencia, se ordene la revocatoria de las providencias judiciales accionadas, con el fin de conceder la nulidad total de los actos administrativos demandados en contra de la UGPP, al comprobar la inexistencia del IBC en la determinación de aportes para los trabajadores independientes […]”.6 8. Como fundamento de su solicitud, la actora en su escrito de tutela señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un i) “[…] defecto fáctico […]”, toda vez que, desconocieron la sentencia de 5 de mayo de 20227 proferida por el Consejo de Estado, la cual regula el sistema de presunción de ingresos; y ii) en un defecto sustantivo, en la medida en que, se configuró una indebida aplicación del artículo 18 de la Ley 1122 de 9 de enero de 20078, el artículo 204 de la Ley 100 de 6 Transcripción literal del texto. 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 5 de mayo de 2022, exp. 2022-00033-01, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 8 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez 23 de diciembre de 19939; el artículo 33 de la Ley 1438 de 19 de enero de 201110; el Decreto 510 de 200311; el Decreto 806 de 199812 y el Decreto 1406 de 199913.

Actuación 9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 15 de abril de 202414, inadmitió la solicitud de la acción de tutela, la cual fue corregida dentro del término legal15. 10. El Despacho sustanciador, mediante auto de 2 de mayo de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó, como tercero con interés legítimo, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, concediéndole el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y del tercero con interés legítimo 11. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó i) declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, ii) negar la solicitud de tutela, por las siguientes razones: “[…] De acuerdo con lo anterior, la Sentencia SU-215 de 2022 señaló que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional cuando se trata de convertir en una instancia adicional al proceso ordinario.

Así mismo ocurre cuando la discusión planteada es predominantemente económica o no tiene la entidad para determinar el alcance de un derecho fundamental o desarrollar la Constitución Política, pues se limita a una discusión de la aplicación de la ley. 9 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 10 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 11 “Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003”. 12 “Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional”. 13 “Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones.” 14 Cfr. Índice núm. 4 de SAMAI.

Documento denominado “6AUTOQUEINADMI_ACANUR20240169900LUZ(.pdf) NroActua 4”. Archivo aportado en medio digital. 15 Cfr. Índice núm. 8 de SAMAI. Documento denominado “9RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL_05MEMORIALYPODER2213(.pdf) NroActua 8”. Archivo aportado en medio digital. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Para el caso bajo examen, la solicitud de amparo carece del requisito aludido porque la actora trata de convertir la tutela en una instancia adicional al proceso en la medida que los argumentos propuestos ya fueron resueltos por el juez ordinario.

Nótese que tanto en la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” el 24 de febrero de 2022, como la dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 5 de octubre de 2023, se realizó un recuento de las normas que regularon el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes para efectos de liquidar las contribuciones a los subsistemas de salud y pensión para el año 2014 […]”. […] “[…] Lo anterior, permitió llegar a la conclusión de que este tipo de sujetos, que cuenten con capacidad de pago, debían cotizar a salud y pensión sobre los ingresos efectivamente percibidos, entendidos estos como los resultantes a la depuración de los costos y gastos que cumplieran con los requisitos de necesidad, causalidad y proporcionalidad, sin que fueran inferiores a 1 SMLMV ni superiores 25 salarios y, en todo caso, debían guardar correspondencia con lo declarado en renta, de manera que para el año 2014 era improcedente alegar la inexistencia de una regulación especial del IBC.

Con la presente acción de tutela la actora también alegó que la UGPP la sancionó dos veces, pues por un lado determinó la omisión y, por otro, la imposición de intereses moratorios, situaciones que en otros casos había dado lugar a la exculpación ante la falta de claridad normativa sobre la materia. Así mismo, reprochó la falta de publicación de la Resolución Nro. 9 de 1996.

Sin embargo, se advierte que dichos argumentos no fueron planteados desde la demanda, incluso, en la sentencia del 5 de octubre de 2023 proferida por esta Sección, al delimitar el problema jurídico se abstuvo de estudiar el error de derecho en materia sancionatoria y el cargo relacionado con la mencionada resolución, por tratarse de un asunto discutido solo con el recurso de apelación. Ahora bien, sobre la sentencia del 5 de mayo de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual no fue invocada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que sin perjuicio de lo ordenado en esa providencia, a la luz de las normas analizadas en la decisión objeto de tutela era posible determinar la base de liquidación sobre la cual debían aportar los independientes como la actora para el año 2014 […]”. 12.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó i) su desvinculación o ii) declarar improcedente la solicitud de tutela, por las siguientes razones: “[…] De acuerdo con todo lo anterior, es claro que si se encuentra regulada de manera específica la obligación de los trabajadores independientes y de los rentistas de capital de afiliarse y cotizar al Sistema de la Protección Social tanto en salud como en pensión de acuerdo con los ingresos efectivamente percibidos (IBC).

Es claro que el demandante tenía la obligación de afiliarse y/o reportar la novedad de ingreso al Sistema General de Pensiones y al régimen contributivo del Sistema General de Salud en calidad de cotizante, durante los periodos de enero a diciembre 9 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez de 2014, y que su IBC se calcula sobre la totalidad de los ingresos percibidos, restando los costos y gastos en que incurrió en desarrollo de su actividad económica, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 5 y 6 de la Ley 797 de 2003 […]”. […] “[…] En conclusión, en el presente caso, no existe un defecto fáctico, por cuanto, el caso fue estudiado con base en las normas existentes, sin presentarse contradicción entre los fundamentos y la decisión; entonces, no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, desconocimiento del precedente judicial y acceso a la administración de justicia, es decir que esta acción constitucional no encuentra razón de ser, ni siquiera como mecanismo excepcional y/o transitorio de protección, por cuanto, existe una decisión judicial debidamente ejecutoriada, que se encuentra ajustada a la normatividad aplicable al tema.

En consecuencia, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante en la presente acción de tutela, por cuanto, las actuaciones administrativas realizadas por la entidad se encuentran ajustadas a derecho […]”. 13.

La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800798-01. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199116, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202117 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201918, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 16 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 17 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 18 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Generalidades de la acción de tutela 15.

La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Cuestión previa Falta de legitimación en la causa por pasiva 16. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 17.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 18. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 200619, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 19 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[20]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 19. La Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó su desvinculación, al considerar que no ha vulnerado derecho fundamental alguno a la actora. 20.

Al respecto, es preciso indicar que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, fue notificada del proceso de tutela de la referencia como tercero con interés, en la medida en que fue demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado por la actora; es decir, que a dicha entidad le asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 20 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez 21.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 22. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Problemas jurídicos 23. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 24.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso acceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; vi) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la propiedad; procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 25. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala 13 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Plena21, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 26. Esta Sección adoptó22 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200523, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 27.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 28.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 23 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”24 que encaje en dichos parámetros. 29.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 30.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201425. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 31. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 32. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201426, al referirse al requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, consideró lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte 24 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 26 Ut supra página 6. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [27]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [28]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [29].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [30].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos [27] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [28] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [29] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [30] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.

En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [31]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.

Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [32].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [33]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 33. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional consideró34: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”35 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la [31] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [32] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [33] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 34 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 35Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”36 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 34.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 35.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202237 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: 36 Ibidem. 37 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, 19 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 36. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 37.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional38 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 38 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 38.

Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 39. Atendiendo a que la Corte Constitucional39 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 40. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 39 Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 41. Atendiendo a que, la Corte Constitucional40 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la propiedad 42. Visto el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio […]”. 43.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional41 ha entendido el derecho a la propiedad privada, así: “[ ] El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia consagra, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, seis principios, a saber: a) la garantía de la propiedad 40 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 41 Corte Constitucional, Sentencia T-585 de 4 de diciembre de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez privada y los demás derechos adquiridos conforme a las leyes civiles; b) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de la propiedad; c) el reconocimiento del carácter limitables de la propiedad; d) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado; e) el señalamiento de su función social y ecológica y; f) las modalidades y los requisitos de la expropiación. En el presente caso se estudiará la garantía de la propiedad privada.

El artículo 58 inciso 1 oración 1 de la Constitución Política de Colombia establece que se garantizarán la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. La Corte Constitucional ha definido el derecho a la propiedad como el derecho subjetivo42 que tiene toda persona sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta al titular para usar, gozar, explotar y disponer del él43. a. Titularidad del derecho (ámbito personal de protección) El derecho a la propiedad privada es un derecho universal.

Toda persona natural, sin distinción alguna, y toda persona jurídica44 pueden acceder a ella y ejercer las acciones que derivan de la posición jurídica reconocida por la constitución y las leyes [ ]”. Análisis del caso concreto 44. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio: i) el Consejo de Estado, al proferir, la sentencia de 5 de octubre de 2023; y ii) el Tribunal, al proferir, la sentencia de 24 de febrero de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800798-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 45.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 46. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del 42 C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 133 de 2009. 43 C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 410 de 2015, reiterada por la sentencia SU- 454 de 2016. 44 C. Const., sentencia de tutela T- 172 de 2016. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 47. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 47.1. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800798-01. Solución del caso concreto 48.

Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. 49. La actora en su escrito de tutela indicó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconocieron sus derechos fundamentales, en la medida que, “[…] le estaba impedido al juez señalar que para el año 2014, estaban vigentes los Decretos 806 de 1998, el Decreto 1406 de 1999, pues ambas normativas no regulaban el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, ni siquiera el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, y no podía ser que estas tuvieran un efecto ultraactivo.

Por lo tanto exponemos que la normativa citada por el Consejo de Estado y el Tribunal, no estaba vigente para la época de los hechos […]”. 50. Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita 24 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 51.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de sus derechos fundamentales que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 52.

Además, la Sala debe hacer énfasis que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedencia de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente45: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”46, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”47.

Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 53.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal 45 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 46 Sentencia SU-050 de 2018. 47 Sentencia SU-354 de 2017. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […];

(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 54. Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dichas decisiones constituyen una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 55.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la propiedad, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la actora con ocasión de la sentencia de 5 de octubre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la sentencia de 24 de febrero de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 56.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos legales cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 57.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, se revoquen las sentencias acusadas y se 26 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez reconozcan los derechos que la actora considera le asisten, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 58.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enunció la trasgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la propiedad, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal.

Conclusiones de la Sala 59. Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de tutela que presentó la actora contra las autoridades judiciales accionadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela que presentó la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202401699-00 Actora: Luz Mila Martínez Jiménez CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.