CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Referencia: Acción de tutela Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO TESIS: SE CONFIRMA PARCIALMENTE LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD.
EL ACTOR NO INTERPUSO LA QUEJA DISCIPLINARIA ANTE LAS AUTORIDADES DISCIPLINARIAS COMPETENTES, MECANISMO JUDICIAL IDÓNEO PARA DEBATIR LAS INCONFORMIDADES PUESTAS DE PRESENTE EN LA PRESENTE ACCIÓN DE TUTELA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DIGNIDAD HUMANA, IGUALDAD, LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LIBERTAD DE CONCIENCIA, LIBRE EXPRESIÓN, DEBIDO PROCESO, REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN SOCIAL.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 22 de mayo de 2025, mediante la cual la SECCIÓN 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad respecto a las pretensiones formuladas contra el secretario de gobierno y el concejo del Municipio de San José de Cúcuta y, en lo demás, denegó las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de conciencia, a la libre expresión, al debido proceso administrativo y la reunión y manifestación social, en conexidad con el derecho a la protección e integridad del patrimonio cultural y el espacio público, los cuales estima vulnerados por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, los MINISTERIOS DE CULTURA, LAS ARTES Y 1 En adelante la Sección Cuarta. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LOS SABERES y de DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO, el CONCEJO y la PERSONERÍA DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA - SECRETARÍAS DE GOBIERNO, de CULTURA Y TURISMO, de SEGURIDAD Y CONVIVENCIA y de TRÁNSITO Y TRANSPORTE, la POLICÍA METROPOLITANA DE CÚCUTA, la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, el CENTRO DE MEMORIA HISTÓRICA, la PROCURADORÍA PROVINCIAL DE NORTE DE SANTANDER y la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, por los presuntos actos de censura y represión al prohibir las actividades de muralismo en el puente denominado “Carlos Ramírez Paris”, ubicado en el Municipio de San José de Cúcuta.
I.2.- Hechos Señaló que el puente denominado “Carlos Ramírez Paris” ubicado en el Municipio de San José de Cúcuta, se convirtió en un ícono de la memoria histórica con ocasión a las protestas sociales realizadas en el año 2021 y, desde entonces, ha sido intervenido con más de seis (6) muestras artísticas o murales que han sido censurados por simpatizantes de una ideología política. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que el 22 de enero de 2025 junto con otras personas se reunieron en el puente “Carlos Ramírez Paris”, con el fin de restaurar un muro desgastado y dejar un mensaje relacionado con la violencia en la zona del Catatumbo.
Indicó que fueron hostigados por un grupo de personas, por lo que miembros de la Policía Nacional hicieron presencia en el lugar e impidieron el acto de expresión artística. Manifestó que el 26 de enero de 2025 junto con otro grupo de personas, se dirigieron nuevamente al puente “Carlos Ramírez Paris” con el fin de terminar el mural llamado “PAZ CATATUMBO”, el cual fue culminado en medio de la oposición y la presencia de agentes de la Policía Nacional.
Arguyó que el 27 de enero de ese año lideres y seguidores de un extremo político vandalizaron el mural y le pintaron una bandera de Colombia pretendiendo ocultar el mensaje de la obra, censurando la manifestación artística que hace alusión a la crisis que padece el Departamento de Norte de Santander. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que la Secretaría de Gobierno del Municipio de San José de Cúcuta instaló un pendón en el puente “Carlos Ramírez Paris”, en el que se prohibió fijar y/o realizar escritos o grafitis sin previa autorización. Mencionó que, inconforme con lo anterior, el 29 de enero de 2025 nuevamente acudió con personas pertenecientes a varios colectivos de artistas al puente “Carlos Ramírez Paris” con el ánimo de repintar el mural llamado “PAZ CATATUMBO”, sin embargo, la actividad terminó en confrontaciones con la comunidad y la fuerza pública utilizó gases lacrimógenos para dispersar la manifestación artística.
Aseveró que el 31 de enero de 2025 volvieron a pintar la bandera de Colombia sobre el mural, pero sin que hubiese presencia de la fuerza pública o funcionarios de la alcaldía para impedirlo lo que, a su juicio, denota el trato desigual de las autoridades. I.3. Fundamentos de derecho 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio del actor, las accionadas han incurrido en la vulneración de sus derechos fundamentales, por cuanto las conductas sancionatorias impuestas por las autoridades locales dan cuenta de un trato desigual más allá de la aplicación de la justicia y el cumplimiento del orden jurídico.
Aseguró que el cartel de prohibición es un acto contrario a la ley pues, a su juicio, si la administración municipal pretende fijar ese tipo de publicidad debe agotar el procedimiento ante el concejo municipal, el cual está facultado para modificar el POT actualmente vigente. Manifestó que la solicitud de amparo versa sobre la vulneración de sus derechos fundamentales, con ocasión a la prohibición impuesta por el secretario de gobierno del Municipio de San José de Cúcuta y respaldada por la Policía Nacional, incurriendo en una indebida interpretación del marco jurídico y en un evidente abuso de poder, ya que en Colombia no existe una norma que permita imponer límites a la libertad de expresión artística.
Afirmó que “[…] la decisión de prohibición no reposa en ningún acto 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo expedido a través de la gaceta municipal, este tan solo se expresa mediante la existencia de cartel con un claro mensaje que atañe a la prohibición de pintar en el puente “Carlos Ramírez Paris”; acto intimidatorio que es un hecho político y no un acto administrativo debidamente sustentado […]”.
I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] «2.1. RESOLUTORIAS 2.1.1. VINCULAR a este proceso, bajo el precepto de amicus curiae, al MINISTERIO DE CULTURA, LAS ARTES Y LOS SABERES, UNIDAD DE VICTIMAS Y CENTRO DE MEMORIA HISTÓRICA, únicos órganos facultados para definir cualitativa y cuantitativamente, si realmente la obra mural, realizada el día 26 de enero del 2025, bajo el lema: “PAZ CATATUMBO” representa una expresión artística, patrimonio cultural y memoria colectiva de las víctimas; y si represente un deterioro patrimonial respecto a la anterior obra. 2.1.2.
VINCULAR a este proceso, a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, PROCURADURÍA REGIONAL DE NORTE DE SANTANDER Y PERSONERÍA MUNICIPAL DE CÚCUTA, con el fin de que hagan una valoración de la violación de Derechos Humanos y Derechos Constitucionales Fundamentales, vulnerados por las entidades demandadas; conforme las razones que aquí se vienen exponiendo. 2.1.3.
VINCULAR a este proceso, bajo el precepto de amicus curiae, a la ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS (ONU) 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LOS DERECHOS HUMANOS, con el fin de que hagan una valoración de la violación de Derechos Humanos y Derechos Constitucionales Fundamentales, vulnerados por las entidades demandadas entre los días 22 y 31 de enero del 2025; conforme las razones que aquí se vienen exponiendo. 2.1.4.
VINCULAR a este proceso, bajo el precepto de amicus curiae, a la asociación artística compuesta por varios colectivos de arte, MESA DE GRAFFITI Y ARTE URBANO DE CÚCUTA, con el fin de que hagan una valoración de la violación de Derechos Humanos y Derechos Constitucionales Fundamentales, vulnerados por las entidades demandadas entre los días 22 y 31 de enero del 2025; conforme las razones que aquí se vienen exponiendo. 2.1.5.
AMPARAR el Principio Constitucional a un Estado Social de Derecho (Art. 1, 2, 4, 5, 6 y 8 CP/91) y de los Derechos Constitucionales Fundamentales a la Igualdad (Art. 13 CP/91), Libre Desarrollo de la Personalidad (Art. 16 CP/91), Libertad de Conciencia (Art. 18 CP/91) en conexidad con el derecho a la Protección e Integridad del Espacio Público (art. 82 CP/91) flagrantemente vulneradas por las partes demandadas. 2.1.6.
AMPARAR el Derecho Fundamental a la IGUALDAD y de LIBERTAD DE EXPRESIÓN y CONCIENCIA, ORDENANDO a las autoridades administrativas a respetar el derecho de los artistas urbanos a manifestar su creación artística en espacios que hacen parte del mobiliario e infraestructuras de la ciudad. 2.1.7. AMPARAR los Derechos de las Víctimas del Conflicto, permitiendo que se plasmen en los espacios públicos pertenecientes al mobiliario e infraestructuras de la ciudad, la memoria histórica del país y el departamento. 2.1.8.
ORDENA R a la POLICIA NACIONAL, ABSTENERSE de usar la violencia o tomar medidas sancionatorias contra los artistas que reconstruyan el mural del puente Carlos Ramírez Paris, con posterioridad al Fallo de Tutela. 2.1.9. ORDENAR a la SECRETARIA DE GOBIERNO DE CÚCUTA retirar el cartel con anuncio de prohibición y sanción por ejercer la expresión artística colocada en el puente Carlos Ramírez Paris, por violar derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política de 1991 y el Bloque de Constitucionalidad a los jóvenes artistas urbanos de esta ciudad. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.10.
ORDENA R a la SECRETARIA DE GOBIERNO DE CÚCUTA en coordinación con la SECRETARIA DE CULTURA Y TURISMO DE CÚCUTA, crear una Mesa Técnica de carácter incluyente con los artistas urbanos y colectivos populares de arte, donde se generen rutas que definan los espacios urbanos permitidos y las líneas temáticas, bajo las cuales se debe realizar la expresión muralista en la ciudad de Cúcuta. 2.1.11.
ORDENA R a la SECRETARIA DE GOBIERNO DE CÚCUTA, allegar a este despacho en la contestación de la tutela, los permisos otorgados a los activistas que pintaron la bandera de Colombia entre los días 27 y 31 de enero del 2025. 2.1.12. ORDENAR a la SECRETARIA DE GOBIERNO DE CÚCUTA, allegar a este despacho en la contestación de la tutela, de existir, el reglamento municipal para realizar intervenciones artísticas en el mobiliario y/o la infraestructura urbana de la ciudad de Cúcuta. 2.1.13.
ORDENA R a la SECRETARIA DE CULTURA Y TURISMO DE CÚCUTA la planeación y ejecución de un Plan Municipal para la desestigmatización de los muralistas y grafiteros y el fomento de esta forma de expresión artística. 2.1.14. ORDENAR al CONCEJO MUNICIPAL DE CÚCUTA, conforme el Núm. 9 Art. 313 de la CP/91, referente a dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio cultural del municipio;
REUNIRSE y SESIONAR en la mayor prontitud posible, con el fin de CREAR y PROMULGAR REGLAMENTO sobre la expresión muralista en los espacios correspondientes al mobiliario y la infraestructura urbana. 2.2. ACLARATORIAS 2.2.1. Se ORDENE a la POLICIA NACIONAL y la SECRETARIA DE GOBIERNO, aclarar: ¿Por qué no actuó para impedir que un grupo de ciudadanos censurara y destruyera el mural realizado el domingo 26 de enero del año en curso, referente a la crisis del Catatumbo? Con el fin de identificar la existencia de daños a derechos fundamentales. 2.2.2.
Se ORDENE a la POLICIA NACIONAL y la SECRETARIA DE GOBIERNO, aclarar: ¿Por qué no actuó para impedir que un grupo de ciudadanos pintara una bandera de Colombia entre los días 27 y 31 de enero y 9 de marzo? Con el fin de identificar la existencia de daños a derechos fundamentales. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.
Se ORDENE a la POLICIA NACIONAL y la SECRETARIA DE GOBIERNO, aclarar: ¿Quién dio la orden para lanzar gases lacrimógenos contra los artistas que se encontraban en el puente de San Mateo el día miércoles 29 de enero del presente año? Con el fin de identificar la existencia de daños a derechos fundamentales.» […]”. (Destacado pertenece al texto).
I.5. Defensa I.5.1.- La PRESIDENCIA señaló que las pretensiones de la acción constitucional deben despacharse de manera desfavorable, en tanto no se evidencia ninguna vulneración de los derechos fundamentales del actor, pues de acuerdo con la certificación CERT25-001710/ GFPU 13081012 de 4 de abril de 2025, expedida por el área de correspondencia, se logró comprobar que no había recibido ningún derecho de petición por parte del señor CARRILLO PRIETO.
Además, manifestó que la entidad debe ser desvinculada del trámite constitucional, por cuanto no goza de legitimación en la causa por pasiva para dar alcance a las pretensiones del actor. I.5.2.- El MINISTERIO DE CULTURA, LAS ARTES Y LOS SABERES manifestó que no existe nexo de causalidad entre las obligaciones pretendidas por el actor y las obligaciones a cargo de 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cartera ministerial, razón por la que no hay lugar a reprochársele omisión alguna y mucho menos endilgarle responsabilidad sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados.
I.5.3.- La POLICÍA METROPOLITANA DE CÚCUTA mencionó que no ha adelantado acciones que restrinjan el ejercicio de la manifestación pública y pacífica en los eventos descritos por el actor. Señaló que su deber legal es mantener el orden público frente a hechos que revisten su alteración y ponen en riesgo la integridad de las personas y, comoquiera que, en los hechos materia de estudio se evidenció una confrontación entre grupos de personas con posiciones políticas distintas, la fuerza policial se vio en la necesidad de intervenir.
Indicó que “[…] bajo ninguna circunstancia se ha pretendido ni se a efectuado acto alguno que constituya censura o interrupción en el desarrollo de las manifestaciones públicas realizadas por la ciudadanía en general, máxime que la única intervención y de la cual hubo la necesidad de hacer uso racional y proporcionado de la 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuerza obedeció a que por criterios de necesidad se procediera a efectos de restablecer el orden público y de esta manera prever posible hechos de afectación a la integridad de los intervinientes […]”.
I.5.4.- El MUNICIPIO manifestó que por intermedio de la Secretaría de Gobierno y otras dependencias de la entidad territorial, se han desplegado múltiples esfuerzos orientados a facilitar el diálogo con los movimientos culturales involucrados en los hechos objeto de análisis. Adujo que este proceso de concertación ha contado con el acompañamiento de varias entidades, pero a pesar de su voluntad, no fue posible alcanzar un consenso definitivo, ya que se observaron incumplimientos reiterados por parte de los colectivos culturales respecto de los compromisos y recomendaciones previamente formuladas.
Mencionó que la intervención de la Policía Nacional junto con la Unidad del Puesto de Mando Unificado (PMU), el personal de diálogo de la Personería y de la Secretaría de Gobierno, se llevó a cabo con 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pleno respeto a los principios de precaución, proporcionalidad y prevención. Recalcó que la intervención tuvo como propósito principal prevenir una mayor agudización de la coyuntura, salvaguardar la seguridad de la población en general, a los artistas urbanos y a los ciudadanos que manifestaron desacuerdo con la intervención mural, por lo tanto, se adoptaron medidas orientadas al equilibrio, la neutralidad institucional y la garantía de los derechos de todas las partes involucradas.
I.5.5.- La SECRETARÍA DE GOBIERNO del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA aseguró que las pretensiones de amparo no están llamadas a prosperar, por cuanto la situación fáctica planteada se basa en hechos que faltan a la realidad y a la verdad de las acciones legales y constitucionales ejercidas por ella. Mencionó que la acción de tutela no es procedente, ya que no ha vulnerado, ni ha puesto en riesgo los derechos fundamentales invocados por el actor. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.6.- La SECRETARÍA DE CULTURA Y TURISMO del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA señaló que los muralistas ya cuentan con un espacio de participación dentro del denominado “Concejo Municipal de Cultura” el cual siempre ha estado abierto a escuchar sus propuestas y solicitudes, además de promover la colaboración entre la administración y los artistas.
Afirmó que la entidad territorial efectuará unas campañas de difusión en las que se resaltará la importancia de los muralistas y grafiteros, ya que el compromiso del Municipio es la promoción de todas las expresiones artísticas sin ningún tipo de excepción. I.5.7.- El CONCEJO del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA señaló que la solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados por el actor.
I.5.8.- La UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, solicitó la desvinculación del trámite constitucional comoquiera que las pretensiones de amparo están dirigidas contra otras entidades en las que no tiene injerencia. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que los trámites y gestiones a desarrollar en el asunto objeto de controversia son competencia de la Personería municipal y, adicionalmente, informó que la Unidad para las Víctimas ha actuado bajo los parámetros y procedimientos que indica la normatividad vigente.
I.5.9.- El CENTRO DE MEMORIA HISTÓRICA solicitó la desvinculación del trámite constitucional, comoquiera que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones formuladas por el actor. Aseveró que la entidad no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales invocados por el actor, toda vez que no tiene la competencia para resolver de fondo sus peticiones, en tanto lo solicitado escapa de su atribución funcional.
I.5.10.- La PERSONERÍA del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA señaló que le asiste a la entidad territorial la obligación de velar por el goce efectivo del espacio público, ya es un derecho imprescriptible e inalienable. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que si bien las personas pueden expresar libremente sus pensamientos e ideologías, esta prerrogativa esta limitada por las normas que regulan el espacio público, por ende los ciudadanos deben someterse a dichas reglas para de esta forma garantizar el equilibrio entre los derechos y los deberes.
Recalcó que la adopción de medidas policivas para la preservación del espacio público, es una competencia atribuida a las autoridades municipales a quienes les corresponde dar las explicaciones relacionadas con los hechos que fundamentan la acción constitucional. I.5.11.- La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN solicitó su desvinculación de la acción constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los hechos que motivaron la solicitud de amparo no tienen relación alguna con la actuación de la entidad.
I.5.12.- El colectivo “REDARTISTAS” manifestó su apoyo a las pretensiones de amparo y, cuestionó la decisión que denegó la 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida cautelar de urgencia, ya que, a su juicio, se omitió el estudio de la vulneración de los principios constitucionales.
I.5.13.- El MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, las SECRETARÍAS DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA y DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y la asociación artística compuesta por los colectivos de “ARTE MESA DE GRAFFITI” y “ARTE URBANO DE CÚCUTA” pese a ser notificados del presente trámite, guardaron silencio.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN CUARTA mediante sentencia de 22 de mayo de 2025, aceptó la desvinculación del trámite constitucional de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, el MINISTERIO DE CULTURA, LAS ARTES Y LOS SABERES, LAS ARTES Y LOS SABERES, la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la PERSONERÍA del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, declaró improcedente el amparo al considerar que no encontró satisfecho el requisito de subsidiariedad respecto de las pretensiones dirigidas contra el secretario de gobierno y el concejo del Municipio de San José de Cúcuta, comoquiera que el actor puede acudir ante el “Concejo Municipal de Cultura”, el cual fue creado con el fin de abrir un espacio participativo para recibir propuestas artísticas relacionadas con el arte urbano del municipio.
Señaló que “[…] el actor puede acudir a dicho órgano a exponer sus inquietudes, con el fin de facilitar la construcción colectiva de políticas culturales que reconozcan y potencien el arte urbano como una manifestación legítima y valiosa del patrimonio cultural local. Le corresponderá entonces al actor agotar los trámites administrativos previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 022 de 2019, el cual puede ser consultado en la página oficial del municipio, para autorización de elaboración de expresiones artísticas, es el referido por el municipio y, en todo caso, se pone de presente que de negarse la solicitud el actor puede cuestionarla en ejercicio de los medios de control pertinentes […]”. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tercer lugar, frente a las pretensiones relacionadas con el derecho a la libertad de expresión con ocasión a las medidas de prohibición de cualquier manifestación artística en el espacio público, precisó que tales medidas no constituyeron una restricción de este derecho por cuanto tal regulación lo que pretendió fue asegurar que las manifestaciones artísticas en el espacio público estén previamente autorizadas, esto en aras de proteger el interés colectivo.
Igualmente, coligió que el actor no acreditó el uso excesivo de la fuerza, por cuanto los cuestionamientos plasmados en la solicitud de amparo se basaron en el contenido de algunas publicaciones en diferentes medios digitales en las que se mencionó la confrontación que se presentó debido a la oposición de un sector de la sociedad. Asimismo, indicó que las pretensiones relacionadas con la expedición de normas que regulen la preservación del patrimonio cultural y la expedición de informes sobre las actuaciones adelantadas por la autoridad municipal, no resultan procedentes en tanto la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ordenar trámite de iniciativas normativas y para elevar consultas 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante una autoridad.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN CUARTA al manifestar su desacuerdo con tal la decisión, pues, a su juicio, el a quo incurrió en falsa motivación al declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, pues el primer mandatario en su calidad de comandante en jefe de la fuerza pública está legitimado para tomar decisiones frente a los actos de persecución y censura por parte de la Policía Nacional.
Manifestó que la fuerza pública si incurrió en actos de abuso de la fuerza, circunstancia que fue de conocimiento público por centenares de personas y que a pesar del material probatorio aportado, el juez de primera instancia omitió su valoración y profirió una decisión que no se ajusta a la realidad del conflicto social y los actos de persecución al artista callejero en el Municipio de San José de Cúcuta. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991.
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto En el presente caso, el actor instauró la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de conciencia, a la libre expresión, al debido proceso administrativo y la reunión y manifestación social, en conexidad con el derecho a la protección e integridad del patrimonio cultural y el espacio público, los cuales estima vulnerados por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, los MINISTERIOS DE CULTURA, LAS ARTES Y LOS SABERES y de DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, el MUNICIPIO, el CONCEJO y la PERSONERÍA DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA- SECRETARÍAS DE GOBIERNO, de CULTURA Y TURISMO, de SEGURIDAD Y CONVIVENCIA y de TRÁNSITO Y TRANSPORTE, la POLICÍA METROPOLITANA DE CÚCUTA, la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, el CENTRO DE MEMORIA HISTÓRICA, la PROCURADORÍA PROVINCIAL DE NORTE DE SANTANDER y la DEFENSORÍA DEL PUEBLO.
Los disensos del actor, radican en que las entidades accionadas han incurrido en la vulneración de sus derechos fundamentales, por los presuntos actos de censura estatal y represión policial al prohibir las actividades de muralismo en el puente denominado “Carlos Ramírez Paris” ubicado en el Municipio de San José de Cúcuta. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 22 de mayo de 2025, aceptó la desvinculación del trámite constitucional de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, el MINISTERIO DE CULTURA, LAS ARTES Y LOS SABERES, la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la PERSONERÍA del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA.
De otra parte, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se acreditó el requisito de subsidiariedad respecto de las pretensiones dirigidas contra el secretario de 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gobierno y el concejo del Municipio de San José de Cúcuta, comoquiera que el actor puede acudir ante el “Concejo Municipal de Cultura” el cual fue creado con el fin de abrir un espacio participativo para recibir propuestas artísticas relacionadas con el arte urbano del municipio.
Por último, denegó las demás pretensiones al considerar que: i) las medidas de prohibición cuestionadas no constituyeron una restricción de la libertad por cuanto tal regulación lo que pretendió fue asegurar que las manifestaciones artísticas en el espacio público estén previamente autorizadas, esto en aras de proteger el interés colectivo, ii) el actor no acreditó el uso excesivo de la fuerza, por cuanto los cuestionamientos plasmados en la solicitud de amparo se basaron en el contenido de algunas publicaciones en diferentes medios digitales en la que se mencionó la confrontación que se presentó por la oposición de un sector de la sociedad; y iii) las pretensiones relacionadas con la expedición de normas que regulen la preservación del patrimonio cultural y la expedición de informes sobre las actuaciones adelantadas por la autoridad municipal, no resultan procedentes en tanto la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ordenar trámite de iniciativas 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativas y para elevar consultas ante una autoridad.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, manifestando su desacuerdo con la decisión, pues, a su juicio, el a quo incurrió en falsa motivación al declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, pues el primer mandatario en su calidad de comandante en jefe de la fuerza pública está legitimado para tomar decisiones frente a los actos de persecución y censura por parte de la Policía Nacional.
Recalcó que la fuerza pública si incurrió en actos de abuso de la fuerza, circunstancia que fue de conocimiento público por centenares de personas y que a pesar del material probatorio aportado, el juez de primera instancia omitió su valoración y profirió una decisión que no se ajusta a la realidad del conflicto social y los actos de persecución al artista callejero en el Municipio de San José de Cúcuta.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados.
Aunado a ello, la Sala circunscribirá su estudio únicamente respecto a los argumentos e inconformidades planteadas por el actor en el escrito de impugnación frente a la decisión de primer grado y no hará pronunciamiento alguno frente a los aspectos que no fueron controvertidos. En ese orden, se examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en especial, el requisito de la subsidiariedad.
De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»2 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Precisado lo anterior, la Sala evidencia que las inconformidades planteadas por el actor en el escrito de impugnación recaen solamente en que: i) el presidente de la república si está legitimado para tomar decisiones frente a los actos de persecución y censura por parte de la Policía Nacional y; ii) que esta última autoridad si incurrió en actos de abuso de la fuerza, circunstancia que, a su juicio, fue desconocida por el juez de primera instancia que omitió la valoración del material probatorio y profirió una decisión que no se ajusta a la realidad.
Frente al segundo reparo, la Sala advierte que, la presente acción de tutela es improcedente por carencia del requisito de subsidiariedad, habida cuenta que, el actor no ha instaurado la queja disciplinaria contra los agentes de policía involucrados en 2 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los hechos de presunta represión ante la OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL o ante la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 2º y 3º de la Ley 2196 de 20223, la cual tiene a su alcance como mecanismo idóneo para cuestionar las acciones u omisiones en las que presuntamente incurrieron los miembros de la Policía Nacional en los hechos que acontecieron el 29 de enero de 2025, en los que presuntamente dispersaron bajo el uso de la fuerza la manifestación cultural que refiere el actor en la solicitud de amparo.
Así las cosas, la Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial, esto es, la queja disciplinaria, de la cual el actor no ha hecho uso, pues no obra prueba en el expediente que así lo evidencie, por lo que no es válido que ahora pretenda suplir dicho mecanismo mediante la presente acción constitucional.
Así las cosas, se destaca que mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el propósito de que se emitan unas 3 “Por medio de la cual se expide el estatuto disciplinario policial”. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órdenes que evidentemente son competencia del juez disciplinario dentro de la institución castrense.
Aunado a lo anterior, no se puede desatender en manera alguna el carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela, habida cuenta que su desconocimiento afectaría el ordenamiento jurídico en el sentido de que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por el juez natural para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador.
Por lo anterior, se modificará la decisión impugnada que denegó las pretensiones frente al reparó de la conducta de la Policía Nacional y los presuntos actos de abuso de la fuerza, para en su lugar, declarar su improcedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, frente a los reparos relacionados del actor en el que indica que el presidente de la república si tiene legitimación en la causa, ya que es quien debe tomar las decisiones respecto a las conductas desplegadas por los miembros de la Policía Nacional, la Sala destaca que, bien el primer mandatario tiene la función 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional de dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas de la república por disposición del numeral 3º del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, también lo es que, el legislador delegó el poder disciplinario de los miembros de la fuerza pública a los funcionarios de la Policía Nacional con atribución disciplinaria, sin perjuicio del poder disciplinario preferente asignado a la Procuraduría General de la Nación. Por último, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional4: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la 4 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consumación de un daño antijurídico irreparable […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. Por lo anterior, para la Sala no tienen prosperidad los argumentos expuestos por el actor en su escrito de impugnación, razón por la que se modificara el numeral tercero de la sentencia recurrida que denegó el amparo frente a los cuestionamientos endilgados a la Policía Nacional y los presuntos actos de fuerza desproporcionada, para en su lugar, declarar su improcedencia, y se confirmará en todo lo demás la decisión del a quo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia impugnada que denegó el amparo frente a los cuestionamientos endilgados a la Policía Nacional y los presuntos actos de fuerza desproporcionada, para en su lugar, DECLARAR su improcedencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01825-01 Actor: JONNATHAN ALEXANDER CARRILLO PRIETO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.