CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04566-00 Accionante: Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios - Cootranspetrol Accionado: Tribunal Administrativo del Huila ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios - COOTRANSPETROLS, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo del Huila.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones El representante legal de la Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios – COOTRANSPETROLS, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima; que estima vulnerados por el Tribunal del Huila, al proferir la sentencia de 29 de noviembre de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la parte actora contra la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM.
En el escrito de tutela, el apoderado de la parte actora solicita: “PRIMERA. Se amparen los derechos constitucionales al debido proceso (artículo 29 de la Constitución política) y al principio de seguridad jurídica, confianza legitima, y derecho a la igualdad, consagrados en los artículos 1 y 83 de la Constitución Política. SEGUNDA. Se ordene revocar la sentencia 12-10-141-22 emitida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso identificado con numero de radicado 410013333006-2014-00591-01.
TERCERA. Se ordene al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa proferir una nueva providencia que ampare el derecho al debido proceso, seguridad jurídica, confianza legitima y derecho a la igualdad de los accionantes. CUARTA: Se ordene a la Corporación Autónoma Regional del alto magdalena a devolver los dineros retenidos mediante medida cautelar a la cooperativa Cootranspetrols y que fueron debitados para el pago total de la obligación, lo anterior incluyendo los intereses que correspondan”.
(Sic) Los hechos y consideraciones de la parte actora La parte actora expuso como fundamento de su solicitud de amparo los hechos que se resumen a continuación: Indicó que el 14 de junio de 2013, el Instituto de Tránsito y Transporte de Pitalito, Huila, adelantó operativo en el que se detuvieron dos vehículos con las siguientes características: tracto camión; placas cabezotes: TGM 756 y TAY 372; placas de tanques: R58327 y R7285, encargados del transporte de hidrocarburos por transitar sin contar con plan de contingencia. Señaló que los referidos automotores fueron dejados a disposición de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM, que impuso medida provisional consistente en el decomiso, cuya detención tuvo lugar hasta el momento en que se acreditó la existencia del plan de contingencia aprobado por la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonia – CORPOAMAZONÍA. Relató que mediante auto No. 060 del 4 de julio de 2013, la CAM adelantó proceso administrativo sancionatorio en su contra, que culminó con la expedición de la Resolución No. 0023 del 13 de enero de 2014 mediante la cual se les impuso multa de COP$67.536.816.
Adujó que contra la referida Resolución interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto de manera desfavorable mediante la Resolución No. 0403 del 12 de marzo de 2014. Expuso que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva.
Agregó que la decisión fue objeto de recurso de apelación por la entidad demandada, ante el Tribunal Administrativo del Huila, que, a través de providencia del 29 de noviembre de 2022, revocó la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, autorizó a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM para continuar con el proceso administrativo de cobro coactivo.
Concluyó que el 5 diciembre del 2022, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –CAM, a través de la secretaría general despacho ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo, embargando los dineros que tenía la Cooperativa Cootranspetrols en los diferentes bancos. 2.1 Consideraciones de la parte actora Explicó que el Tribunal Administrativo del Huila, interpretó de manera errónea los artículos 1 y 2 de la Ley 1333 del 2009, toda vez que si bien dicho precepto normativo otorga una facultad general al Estado en cabeza de sus entidades para imponer sanciones administrativas en contra del medio de las infracciones al medio ambiente, el artículo 2 determina la entidad competente para imponer la sanción, la cual estaría en cabeza de la autoridad correspondiente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio.
Consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, porque no tuvo en cuenta la sentencia de 5 de julio de 2022, radicado 001 23 33 000 2014 00572 00, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la que se advirtió la limitación que tiene la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM para interponer sanciones cuando se está infringiendo normas ambientales en virtud del parágrafo del artículo 2 de la Ley 1333 del 2009.
Recalcó que posteriormente mediante sentencia de 29 de noviembre de 2022, dentro del proceso bajo radicado 410013333006-2014-0059101 dicha Corporación, consideró que la CAM no tiene limitaciones en materia sancionatoria, por el contrario, el artículo 1 de la Ley 1333 del 2009, le otorga una competencia general para imponer sanciones por la vulneración a la norma ambiental supeditando su competencia al lugar donde acontece tal vulneración. Bajo el anterior contexto, estimó que la falta de unidad de criterio por parte de la autoridad judicial accionada transgrede de manera flagrante el principio de seguridad jurídica.
Recalcó que el Tribunal Administrativo del Huila, interpreta de manera disímil los artículos 1 y 2 de la Ley 1333 del 2009, generando inseguridad en sus decisiones, motivo por el cual se acude al mecanismo constitucional en aras de proteger los derechos fundamentales transgredidos. Trámite Mediante auto de 1 de septiembre de 2023, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo del Huila; a su vez se dispuso la vinculación de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM y al Juzgado Sexto Administrativo de Neiva.
Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo del Huila, el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva y la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo del Huila, al proferir la sentencia de 29 de noviembre de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, de la Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios - COOTRANSPETROLS, incurriendo en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al revocar la sentencia de 15 de noviembre de 20169 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima; los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el representante legal de la Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios – COOTRANSPETROLS y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Adicionalmente, se observa que los accionantes plantean de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala observa que la solicitud de tutela no cumple con este presupuesto procesal, por lo siguiente: A través de apoderado, el representante legal de Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios – COOTRANSPETROLS, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, que mediante sentencia de 15 de noviembre de 2016, declaró la nulidad de las Resoluciones No. 0770 del 10 de abril de 2013 y No. 0403 del 12 de marzo de 2014.
La Corporación Autónoma Regional demandada, interpuso recurso de apelación contra la referida decisión y el Tribunal Administrativo del Huila, a través de providencia de 29 de noviembre de 2022, revocó la decisión de primera instancia, la cual fue notificada a las partes el 2 de diciembre de 2022, quedando ejecutoriada el 6 de diciembre de 2022.
Al respecto, se debe precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado, explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, esta Corporación en dicha providencia acogió, como regla general, un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción constitucional en el presente asunto venció el 6 de junio de 2023; sin embargo, el escrito de tutela fue presentado por el accionante hasta el 24 de agosto de 2023, lo que significa que superó en 2 meses y 18 días, el plazo prudencial, por lo que no cumplió con el requisito de inmediatez.
No obstante, la Sala estima que el presupuesto de inmediatez encuentra unas atenuaciones cuando se observen situaciones específicas que así lo ameriten; sobre el particular la Corte Constitucional a través de la sentencia T-079 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido) dispuso: “A su turno, esta Corporación, de manera reiterada, ha identificado algunos aspectos que permiten determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el desconocimiento de la atribución fundamental y el reclamo ante el juez constitucional, entre las cuales se destacan las siguientes: i) Que existan razones válidas para justificar la inactividad de los accionantes.
Pueden ser situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en general la incapacidad del accionante para ejercer la acción en un tiempo razonable. ii) Que la amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo. iii) Que la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable, no resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del accionante, por ejemplo, en casos de interdicción, minoría de edad, abandono, o incapacidad física.” ´ Sin embargo, la parte actora no demostró de forma siquiera sumaria que no pudiera acudir a la administración de justicia para impetrar el mecanismo constitucional.
Se enfatiza que el carácter extraordinario de la acción de tutela lleva implícito el hecho de que no se pueda interponer tardíamente desde el momento de la vulneración alegada; toda vez que la protección pretendida debe ser inmediata a la consumación del perjuicio o la amenaza de daño. En este orden, se tiene que, revisado el contenido del expediente de tutela, no se advierte argumento o documento alguno que permita concluir la existencia de algún hecho concreto que le haya impedido al accionante ejercer oportunamente este medio de defensa judicial y que se convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este requisito; razón por la cual la Sala no continuará con el estudio de fondo de la presente tutela. lll.
DECISIÓN Por las anteriores razones, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por el representante legal de la Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios - COOTRANSPETROLS, contra el Tribunal Administrativo del Huila. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el representante legal de la Cooperativa Transportadora Derivados del Petróleo y Servicios - COOTRANSPETROLS, contra el Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente)