Radicado: 47001 2333 000 2015 00029 01 Demandante: Sandra Rubiano Layton Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001 2333 000 2015 00029 01 Demandante: SANDRA RUBIANO LAYTON Demandado: CONTRALORÍA DEL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo decidido por la Sala en la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024, mediante la cual se confirmó la providencia del 3 de octubre de 2018 expedida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que negó las pretensiones de la demanda.
Considero que en esta oportunidad, debió declararse la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal censurado, dado que, no está evidenciado cuál fue el nexo causal entre la conducta de la demandante y el daño patrimonial ocasionado para imputarle responsabilidad fiscal y, en esa medida, tampoco, se observa que la conducta que le reprochó la Contraloría haya sido la causa eficiente o adecuada del daño, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse.
(i) De conformidad con lo que se indica en el fallo con responsabilidad fiscal del 17 de marzo de 2014, la conducta reprochada a la demandante radicó en que ejerció “gestión fiscal antieconómica, ineficaz e ineficiente, en razón a que omitió ejercer su deber de vigilancia y control; así mismo ordenó ejecutar un contrato sin el lleno de los requisitos para ello, específicamente por ordenar el inicio del proyecto parque Tayku, sin contar con la debida diligencia de construcción (…) lo que engendró Radicado: 47001 2333 000 2015 00029 01 Demandante: Sandra Rubiano Layton Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 posteriormente una orden de suspensión de las obras por el término de 45 días, con mayores costos y permanencia en la obra; además por no verificar junto con el interventor estas omisiones que fueron definitivas para que el proyecto se frustrara”1.
(ii) En ese sentido, en cuanto a la conducta de la demandante consistente en que omitió ejercer el deber de vigilancia y control, el fallo con responsabilidad fiscal no especificó en qué momento, ni sobre qué circunstancia debió hacerlo, y, tampoco explica por qué la falta de vigilancia y control de la demandante constituyó la causa eficiente del daño endilgado.
De este modo, se tiene que la única conducta especifica que le atribuyó la Contraloría fue la de suscribir el acta de inicio del proyecto, sin tener licencia para ello; sin embargo, frente a este hecho tampoco se señaló la razón por la que sería la causa eficiente del daño. Lo anterior, más aún, cuando en el fallo con responsabilidad fiscal del 17 de marzo de 2014 se indicó que al momento en que se firmó el acta de inicio del contrato, el proyecto no contaba con la firma de todos los planos correspondientes a los diseños arquitectónicos, estructurales e hidrosanitarios; se constató que no contaba con un diseño eléctrico; que al verificarse las condiciones reales del terreno acorde con el levantamiento topográfico se encontraron inconsistencias en el diseño arquitectónico, como que, el perímetro del diseño era mayor al lote, a lo que se agregó que “esta falta de planeación, condujo a que a lo largo de la ejecución del proyecto, se dieran distintos inconvenientes en las que encontramos constantes suspensiones de las obras, como consecuencia de las modificaciones sustanciales que sufrieron los diseños iniciales (…) 1 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 47001 2333 000 2015 00029 01.
Radicado: 47001 2333 000 2015 00029 01 Demandante: Sandra Rubiano Layton Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 tenemos que agregarle la negligencia de los funcionarios encargados de coordinar, supervisar y controlar el proyecto (gobernador – interventoría), los cuales no obedecieron a los criterios legales para adelantar las obras, firmando y autorizando el inicio de las obras (acta de inicio) sin contar con la debida licencia de construcción”2.
Ello quiere significar que, la suspensión de la obra, según lo indicado en el fallo con responsabilidad fiscal, no solo obedeció a la falta de licencia, sino a los problemas que se presentaron con los diseños, de donde se desprende que la conducta endilgada a la demandante relacionada con que suscribió el acta de inicio del proyecto sin tener la licencia correspondiente, no constituye la causa efciente del daño patrimonial, el cual, acorde con lo indicado por la Contraloría, radica en que se incurrió en un gasto público, pero no se finalizó el proyecto de inversión. (iii) De esta manera, no se demostró que la conducta que la Contraloría le reprochó a la aquí demandante fuese la causa eficiente del daño patrimonial, ni tampoco se observa que se haya establecido cuál constituyó el nexo causal que permitiera endilgarle la responsabilidad.
En efecto, en el fallo con responsabilidad fiscal del 17 de marzo de 2014, en el acápite relativo al nexo causal, la Contraloría se limitó a indicar que estaba configurado porque “con la conducta gravemente culposa de los funcionarios vinculados, se ha faltado a los principios propios de la función administrativa y la gestión fiscal (…) derivándose con ello un detrimento en los recursos del Departamento del Magdalena, toda vez que se efectuó un gasto de recursos públicos y la entidad no recibió como contraprestación ninguna rentabilidad o utilidad ni mucho menos se 2 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 47001 2333 000 2015 00029 01.
Radicado: 47001 2333 000 2015 00029 01 Demandante: Sandra Rubiano Layton Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 produjo un beneficio social, incumpliéndose así mismo con la misión institucional de la entidad”3. De lo anterior, se desprende con claridad que la Contraloría no determinó el nexo causal entre la conducta de la demandante y el daño patrimonial.
(iv) Vale la pena recordar que, para atribuirle la responsabilidad a una persona es necesario que entre la conducta y el daño exista una relación de causalidad o nexo causal; dicho elemento ha sido definido por la jurisprudencia “(…) como la relación necesaria y eficiente entre la conducta imputada y probada o presumida, según el caso, con el daño demostrado o presumido.
La jurisprudencia y la doctrina indican que para poder atribuir un resultado a una persona como producto de su acción o de su omisión, es indispensable definir si aquel aparece ligado a ésta por una relación de causa a efecto, no simplemente desde el punto de vista fáctico sino del jurídico (…)”4. Para analizar la existencia del nexo causal, la doctrina y la jurisprudencia han propuesto diferentes teorías, entre las cuales se encuentran la equivalencia de condiciones y la de causalidad adecuada, ésta última que ha sido la acogida por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado para resolver los asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual civil y del Estado, respectivamente.
Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado así5: “[…] Sobre el nexo de causalidad se han expuesto dos teorías: la equivalencia de las condiciones que señala que todas las causas que contribuyen en la producción de un daño se consideran jurídicamente causantes del mismo, teoría que fue desplazada por la de causalidad adecuada, en la cual el daño se tiene causado por el hecho o fenómeno que normalmente ha debido producirlo.
Dicho de otro modo la primera 3 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 47001 2333 000 2015 00029 01. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 2002, M.P.: María Elena Giraldo Gómez, expediente nro. 05001- 23-24-000-1993-00288-01 (13818). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 2002, M.P.: María Elena Giraldo Gómez, expediente nro. 05001- 23-24-000-1993-00288-01 (13818).
Radicado: 47001 2333 000 2015 00029 01 Demandante: Sandra Rubiano Layton Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 teoría refiere a que todas las situaciones que anteceden a un resultado tienen la misma incidencia en su producción y, en consecuencia, todas son jurídicamente relevantes, pues “partiendo de un concepto de causalidad natural, todas las condiciones del resultado tienen idéntica y equivalente calidad causal”6.
Y sobre la teoría de la causalidad adecuada la acción o la omisión que causa un resultado es aquella que normalmente lo produce. De estas teorías en materia de responsabilidad extracontractual se aplica la de causalidad adecuada, porque surge como un correctivo de la teoría de la equivalencia de las condiciones, para evitar la extensión de la cadena causal hasta el infinito7[…]”.
En ese contexto, la teoría de la causalidad adecuada apunta a que será el hecho eficiente y determinante para la producción del daño el que habrá de tenerse en cuenta para imputar la responsabilidad, esto es, el que resulte idóneo para su configuración. En conclusión, para que pudiera establecerse una responsabilidad en cabeza de la demandante debía demostrarse que en ejercicio de la gestión fiscal a su cargo o con ocasión de ésta se hubiese causado por su acción u omisión en forma dolosa o gravemente culposa el daño al patrimonio o contribuido en el mismo, de forma que se constituyera en la causa eficiente e idónea del detrimento; sin embargo, el fallo con responsabilidad fiscal no da cuenta que la conducta reprochada sea la causa adecuada o eficiente del daño patrimonial.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 6 Sentencia proferida el día 23 de agosto de 2001.
Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente No. 13.133. Actor: Rafael Ángel Quiroz Herrera y otros. 7 Sentencia proferida el día 25 de julio de 2002. Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente 13.680. Actor: Alfonso Roa Yánez.