1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / IMPROCEDENCIA – Tercera instancia. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 7 de noviembre de 2025, la señora Gloria Inés Chávez Ortiz, a través de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, así como el principio de favorabilidad.
Considera que estos fueron vulnerados por la autoridad accionada al proferir la sentencia del 8 de mayo de 20252, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Quindío. 2.
El medio de control se ejerció con la pretensión de que se inaplicaran una serie de decretos nacionales relacionados con la asignación salarial de los docentes oficiales4 y, en consecuencia, se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron a la actora el derecho a la diferencia en el incremento salarial que 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 9 de mayo de 2025. 3 Con radicado número 63001-3333-001-2024-00120-01. 4 El Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez el 449 de 2022, que a si mismo derogó el 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el 319 de 2020.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 fue establecido de manera desigual en los referidos actos administrativos5. Sustentó su demanda en que los preceptos debatidos hicieron un incremento salarial mayor a los docentes de menor categoría en comparación con los de una superior, para los años 2008 y 2009; por lo que solicitó el pago de las diferencias salariales. 3.
En la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la decisión a quo de negar las pretensiones de la demanda. Estimó que revisados los actos administrativos que decretaron la base salarial de los docentes, se podía verificar que los incrementos dispuestos para dichos servidores fueron superiores a la inflación causada el año anterior, y las diferencias advertidas se orientan a materializar los principios constitucionales como el de la solidaridad y progresividad. 4.
La parte actora afirmó que el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que durante los períodos 2008 y 2009, la señora Gloria Chávez a pesar de encontrarse en la categoría docente 2B, condición que implicó la acreditación de mayores requisitos de formación académica y experiencia profesional respecto de quienes se hallaban en la categoría 2A, recibió un ajuste salarial menos favorable que el conferido a estos últimos, situación que evidenció un trato discriminatorio contrario a los principios de equidad y mérito establecidos en la normativa que regula la carrera y la remuneración del personal docente; y esa es la razón por la cual hoy en día se están afectando sus salarios. 5.
Expresó que de los apartes jurisprudenciales citados por ambas instancias para resolver el litigio suscitado, era claro que los mismos respaldaban la procedencia de las pretensiones de la demanda, pues conforme a la doctrina constitucional y contencioso-administrativa, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo desarrollado, y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva. 6.
Arguyó que la sentencia objetada incurrió en un desacierto sustancial al no lograr articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso concreto. Al tiempo que no ofreció una justificación clara y suficiente que explique por qué, a pesar de encontrarse la accionante en una categoría superior del escalafón, se le reconoció un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo. 7.
Adujo que esa irregularidad en el análisis del caso se torna evidente al contrastarla con el ordenamiento jurídico que rige la materia, especialmente con el mandato contenido en el literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, el cual establece que la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos debe tener en cuenta la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Lo cual es reforzado por la Ley 1278 de 2002, artículo 19, 20, 21, 35 y 36. 5 Oficio 2024-EE-053858 y QUI2024EE000294.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 8.Citó la sentencia T-369 de 2016 e indicó que la situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia Constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas. 9.
Estimó que la accionada se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso, ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente. 10. Defecto fáctico, en la medida en que incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas. 11.
Ello, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, por lo que, si no se tomó en cuenta la Ley 1278 de 2002, la cual reconoce la proporcionalidad salarial en función de la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador. 12.
Sostuvo que la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de diciembre de 2022, estableció un criterio fundamental en relación con la igualdad en el trato salarial y prestacional, al señalar que cualquier trato diferente en estos aspectos debe estar justificado en razones jurídicas y objetivas. 13. Manifestó que la accionada desestimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente, ni respaldada en los decretos que ordenaron los incrementos cuestionados. 14.
Citó la sentencia de 25 de marzo de 2025 expedida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y, otra dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín -sin fecha-; a través de las cuales resolvieron acceder a las pretensiones de la demanda, al constatar la existencia de un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles de docentes. 15.
Concluyó que los incrementos salariales de 2008-2009 no solo violaron el principio "a trabajo igual, salario igual", sino que desconocieron el mandato específico del literal j) del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, que vincula directamente la escala salarial a la complejidad funcional, responsabilidades y calificaciones exigidas. B. Trámite procesal y contestación de la demanda Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 16.
Mediante auto de 12 de noviembre de 20256 se resolvió admitir la demanda; notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada; vincular al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento del Quindío y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de terceros con interés; así como comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
También se requirió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia para que remitiera copia digital del expediente 63001-3333-001-2024- 00120-00/01. (i) Departamento del Quindío7. 17. Manifestó que el asunto no tiene relevancia constitucional, toda vez que lo discutido son derechos de carácter económico y no se trata de mínimos laborales, pues lo reclamado son incrementos salariales.
También que la parte accionante no desvirtuó los argumentos de hecho y de derecho plasmados por la accionada para negar las pretensiones de la demanda, e intentar emplear el mecanismo de la acción de tutela como una tercera instancia, desconociendo la competencia del juez natural, la seguridad jurídica y la cosa juzgada. (ii) Nación – Ministerio de Educación Nacional8. 18.
Arguyó que el Ministerio de Educación Nacional no tiene competencia funcional ni presupuestal para efectuar el reconocimiento, liquidación o pago de pensiones docentes, sean definitivas o provisionales. Dichas funciones corresponden en forma exclusiva al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio administrado por Fiduprevisora S.A., conforme a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, el Decreto 2831 de 2005 y demás normas concordantes.
Adicionó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no es la entidad llamada a responder por las pretensiones de esta acción. 19. Expuso que el asunto carece de relevancia constitucional toda vez que se presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por lo cual debería declararse improcedente la presente acción. Anudo a que no se logró probar la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela en referencia y su desvinculación por falta de legitimación en la causa. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 20. Esta Sala negará la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional, en la medida en que su vinculación se dio por ser parte demandada en el proceso ordinario donde se dictó la sentencia acusada.
Por lo que su intervención es 6 Notificado el 20 de noviembre de 2025. 7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 4 folios. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 15 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 indispensable en el presente asunto, ya que cualquier decisión adoptada en sede de tutela puede afectar de forma directa sus intereses.
D. Análisis del caso concreto 21. La Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, por falta de relevancia constitucional, en la medida en que a través de los alegatos propuestos la parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo constitucional en una tercera instancia al litigio tramitado y concluido, al querer reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa, por no estar de acuerdo con la decisión adoptada. 22.Aunque la actora invocó 2 defectos la Sala advierte que ambos están relacionados entre sí y se refieren a un único asunto que no es otro que insistir en el presunto trato desigual entre los docentes pertenecientes al grado 2B en comparación con el 2A, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme a los decretos nacionales que consideró ilegales. 23.
No obstante, se vislumbra que dicho asunto ya fue estudiado de manera suficiente, motivada y razonable por el Tribunal Administrativo del Quindío en el fallo acusado. Dicha autoridad judicial explicó que los decretos cuestionados cumplieron con la exigencia constitucional contenida en la sentencia C-931 de 2004, porque los incrementos salariales fueron superiores a la inflación causada el año anterior, con lo cual no se mantuvo el poder adquisitivo de sus salarios en referencia con la remuneración percibida el año inmediatamente anterior. 24.
Del mismo modo identificó que la reglamentación en cuestión quiso materializar los criterios establecidos en la Ley 4ª de 1992, especialmente en el literal j) del artículo 2°, ya que los porcentajes aplicados de incrementos no fueron uniformes para los diferentes grados y niveles del escalafón docente, pues observó que durante los períodos analizados la normativa intentó reducir o acortar las diferencias salariales existentes entre los distintos grados. 25.
Estimó que se aplicaron los criterios de progresividad e igualdad material en el poder adquisitivo salarial del docente, según el grado en que se encontraba. Pues al docente que su salario o remuneración de base era por derecho más alta, mediante la disposición reglamentaria revisada, se le aumentó en un porcentaje menor en contraste al que tenía la remuneración más baja, en especial, al que recién ingresaba como profesional docente.
Criterios ajustados a lo indicado por la Corte Constitucional cuando advirtió que se pueden introducir otros criterios de justicia material adicionales para mantener el poder adquisitivo del salario; lo cual no riñe con las normas superiores. 26. Manifestó que, según la jurisprudencia constitucional, los análisis de igualación matemática entre remuneraciones no tienen cabida, dado que es relevante tener en cuenta las diferencias fácticas de cada servidor que en el caso son apreciables.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 Afirmó que el principio de “a trabajo igual, salario igual”, contrario a lo afirmado en el recurso, no plantea una igualdad matemática, sino real. 27.
Adujo que, aunque la recurrente insistía en que la reglamentación acusada fue contraria al derecho de igualdad y el principio de proporcionalidad, habida cuenta que el grado 2B requiere mayores exigencias; debía precisarse que la jurisprudencia constitucional -Sentencia C-539 de 2009-, ha expresado que el examen de validez constitucional de un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones, consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado observó el principio de igualdad, el cual supone que debe compararse a personas, elementos, hechos o situaciones que efectivamente son comparables. 28.
No obstante, en el caso concreto era claro que la situación reprochada como desigual no colmaba la anterior exigencia, dado que había un trato disímil, pero a sujetos distintos y en condiciones diferentes, así sean ambos docentes profesionales. Lo que suponía la validez de la existencia de tratos diversos a diferentes sujetos. Además, la parte demandante pretendía equiparar el grado A con el grado B profesional, sin tener en cuenta que uno y otro reciben una remuneración de asiento al momento de la reglamentación distinta; razón por la cual, no son dos situaciones comparables de uno y otro servidor. 29.
Aunado a lo anterior, arguyó que tampoco existe un criterio sospechoso de diferenciación -Sentencia C-345 de 2019-, porque de las normas generales era posible apreciar la introducción de un medio efectivo para lograr la igualdad material. Esto, debido a que el incremento no afectó el poder adquisitivo de los salarios del personal escalafonado y la herramienta no era desproporcionada e irrazonable, porque con ella se acortarían las brechas salariales existentes entre los diversos grados del escalafón docente, sentando una base salarial más cercana entre los grados y niveles e incentivando la profesionalización que es el propósito principal del Estatuto de Profesionalización. Por lo que con ello se materializaron principios constitucionales como el de solidaridad y progresividad. 30.
Por lo anterior, concluyó que la reglamentación objeto de censura permitía identificar una base salarial acorde con la realidad de cada servidor docente, a fin de que los aumentos salariales que en lo sucesivo hiciese el Gobierno Nacional no permitieran generar una brecha notable entre remuneraciones de docentes, sin desconocer que el de mayor grado y nivel seguirá percibiendo una mejor remuneración salarial. 31.
En síntesis, el Tribunal Administrativo del Quindío le explicó al actor que los decretos tachados de ilegales dieron aplicación a los principios de igualdad material o real, progresividad y solidaridad, ajustándose no solo al fin último de Decreto 1278 de 2002, sino a nuestra Constitucional Política y al Estado Social de Derecho, que en materia laboral, se propende por proteger al trabajador menos favorecido. 32.
Bajo el anterior escenario, no cabe duda de que la parte actora esgrimió los mismos argumentos que expuso en su demanda de nulidad y restablecimiento del Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 derecho, así como en el recurso de apelación que presentó contra la decisión de primera instancia y, que, a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y razonable en el fallo cuestionado. 33.
En esa medida, esta Sala de Subsección no identifica algún motivo por cual deba intervenir en el caso bajo estudio, pues del contenido de la decisión acusada se observa que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el juez ordinario valoró de forma razonable el acervo probatorio obrante en el expediente de cara a los reproches puestos a su consideración, confrontándolo con las perspectivas legales y jurisprudenciales respectivas.
Todo con lo cual pudo concluir que se debía confirmar la decisión de primera instancia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos acusados. 34. Aunado a lo anterior, la parte actora no explicó y, por ende, no logró acreditar el motivo por el cual se lesionaron los derechos fundamentales invocados con la decisión acusada.
Máxime si se tiene en cuenta que el asunto se reduce a una situación netamente económica, ya que su fin último es obtener un aumento retroactivo del salario, sin denotar en forma clara cómo es que esa reclamación pecuniaria incide en la garantía de derechos. 35. En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces naturales de la causa. 36.
En tal sentido, se declarará improcedente la solicitud de amparo. 37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación: 11001-03-15-000-2025-07020-00 Accionante: Gloria Inés Chávez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF