CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 760012333000201600467-02 Número interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el día 20 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca- Sala de Conjueces, en la cual se resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por MARIA STELLA BETANCOURT en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 13 de abril de 20161, tendiente a declarar la nulidad del Resolución No. 2126 del 27 de agosto de 2014, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali- 1 fl. 71 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 2 Valle del Cauca, que resuelve no acceder a la petición de la demandante; la nulidad de la Resolución No. 2240 del 12 de septiembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición; y la nulidad de la Resolución No. 4515 del 24 de julio de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió el recurso de apelación que interpuso la actora.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) CUARTA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, a su vez se declare que la demandada debe reconocer a mi poderdante que desde el 1° de enero de 1993 y hasta la fecha, su salario ha estado y está compuesto de la siguiente manera: salario básico más la prima especial de servicios (equivalente al 30% del salario básico). es decir, el salario básico más el 30% del salario básico conforme con los fundamentos legales y jurisprudenciales que más abajo se indican.
QUINTA: que como consecuencia de las declaraciones anteriores se ordene a la demandada Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Cali - Valle Del Cauca, a reconocer y pagar a mi poderdante a título de restablecimiento del derecho los siguientes conceptos y valores: 1. Que en el año 2015 los Jueces de la Republica de Categoría Municipal tenían como salario básico la suma $ 4.959.427 y que la Prima Especial de Servicios es equivalente al treinta por ciento del (30%) dicho salario básico, es decir, que para el ario 2015 el valor de dicha Prima Especial era la suma de $1,487,828 mensuales. 2.
Que en materia de pago de la Prima Especial de Servicios se deben reconocer y pagar a la accionante los siguientes valores: (…) 3. Que en materia de pago de la Prima Especial de Servicios hasta que la convocante cumpla 65 años de edad o edad de retiro forzoso, se d reconocer y pagar a la accionante los siguientes valores: (…) 4. Que en materia de reliquidación por aportes a pensión con la Prima Especial de Servicios, se deben reconocer y pagar a la accionante los siguientes valores: (…) 5.
Que en materia de reliquidación por aportes a salud y riesgos laborales con la Prima Especial de Servicios, se deben reconocer y pagar a la accionante los siguientes valores: (…) 6. Que en materia de reliquidación de cesantías, intereses a las cesantías con la Prima Especial de Servicios, se deben reconocer y pagar a la accionante los siguientes valores: (…) Que en materia de reliquidación de vacaciones, prima de vacaciones, de servicios y prima de navidad, se deben reconocer y pagar a la accionante los siguientes valores: Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 3 (…)”2. a. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones.
Señaló que, en ejercicio de las anteriores facultades, el Congreso de Colombia expedida la Ley 4° de mayo 18 de 1.992, mediante la cual faculto al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, por lo cual expide anualmente los decretos correspondientes a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial fijando en los mismos la remuneración mensual para cada uno de ellos.
De conformidad con lo dispuesto, se tiene que los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los Decretos desde 1993 al 2007, proferida por el Consejo de Estado rigen hacia el future d ex - nunc, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normative, toda vez que la sentencia con efecto erga omnes, solo tiene consecuencias posteriores, restableciendo el derecho hacia future, pues no es posible producir efectos retroactivos ya que no es de carácter particular y así dar estricto cumplimiento a las disposiciones vigentes que regulan la materia objeto de controversia.
Así las cosas, no es viable efectuar la reliquidación de las prestaciones, incluyendo el 30% de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 4a de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues de hacerlo, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que como se señaló en párrafos anteriores, mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial.
Finalmente propuso las excepciones de: inexistencia de causa para demandar, prescripción trienal de derechos laborales e innominada3. b. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca- Sala de Conjueces, en la sentencia del 20 de mayo de 2022, decidió lo siguiente4: 2 fls. 1-4 del expediente. 3 fls. 117-121 del expediente. 4 Índice 58 de Samai gestión otros despachos- Tribunal Administrativo Valle del Cauca.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 4 “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas: “INEXISTENCIA DE CAUSA PARA DEMANDAR y LA INNOMINADA”, propuestas por la NACION RAMA JUDICIAL DIRECCION EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACION JUDICIAL, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA PRESCRIPCION DE LOS DERECHOS PRETENDIDOS POR EL ACTOR entre el 1 de enero de 1993 y el 13 de abril de 1993, conforme la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo primero del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen, y sustituyan, y en su lugar, se dispone aplicar el artículo 53 de la Carta y el principio constitucional de equidad, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia”.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 2126 del veintisiete de agosto de 2014 y la Resolución 2240 del 12 de septiembre de 2014 proferidas por la Sección de Administración Judicial de Cali – Valle del Cauca, y la Resolución 4515 del 24 de junio de 2015, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ordena:
PRIMERO: ORDENAR a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y pagar al demandante MARIA STELLA BETANCOURT, a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, la diferencia entre los salarios efectivamente cancelados desde el 13 de abril de 2013 y en adelante y el salario correctamente liquidado, acreditando la bonificación judicial como factor salarial como lo ordenan la ley 4 de 1992, el Decreto 383 de 2013, dichas sumas serán indexadas mes a mes conforme quedó expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas a la institución demandada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Fijar las agencias en derecho en el equivalente a 1. s.m.l.m.v. Por secretaría efectúese el trámite previsto en los artículos 365 y 366 del C.G.P.
TERCERO: La entidad accionada deberá dar cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 observando lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. (…)”. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 5 c. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia -La parte demandante5 interpuso recurso de apelación en el cual sustentó que “(…) En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato.
Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. (…) Por lo tanto, entendiendo que el término trienal de prescripción se cuenta a partir del momento en que la obligación se hizo exigible en la sentencia ejecutoriada, es justamente a partir de este momento que se contarían los tres (3) años de prescripción de los derechos de la relación laboral hacía el futuro, situación que operaría en caso de que continuara la relación laboral, empero como el sub-lite se contrae al reconocimiento de una situación anterior no existe prescripción pues la obligación, como se dijo, surge con la presente sentencia, tesis que la Sala en esta oportunidad acoge en su integridad”. -La parte demandada6 formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual señaló que se advierte una total vulneración al principio de congruencia, principio que se constituye en una protección al derecho fundamental al debido proceso, pues en relación con mi representada, los pronunciamientos en el curso del proceso tuvieron lugar en relación con el petitum de la demanda, pruebas y anexos que como traslado le fueron puestos en conocimiento, y la sentencia proferida alude a aspectos no invocados por la parte actora, ni tenidos en cuenta por la demandada.
Es claro que en virtud del Principio precitado que el juzgador solo puede proferir un fallo de conformidad con lo que se pretende en la demanda, lo probado en los términos de ley y las excepciones que en su oportunidad fueron propuestas. Agregó que en el presente asunto, se advierte no solo una modificación de fondo del contenido de la demanda que fuera incoada, actuación desplegada por parte Directora del proceso, sino que igualmente se advierte el hecho de que la Juzgadora 5 Índice 60 de Samai gestión otros despachos- Tribunal Administrativo Valle del Cauca. 6 Índice 62 de Samai gestión otros despachos- Tribunal Administrativo Valle del Cauca.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 6 profiere una sentencia extra petita y no acorde con lo propuesto por la parte actora, lo que deja entrever en relación con los intereses de mi representada, una vulneración flagrante al derecho de defensa y debido proceso pues las razones esgrimidas en la sentencia no están relacionadas con las argumentaciones de la defensa, ni mucho menos con lo señalado por el extremo activo.
Por otro lado, hizo referencia a la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, y señaló que confirme a dicha providencia de la prima especial de servicios no tiene carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales. Agregó que, los Decretos que fijan las asignaciones salariales y prestacionales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial tienen vigencia anualizada, es decir que rigen por el periodo comprendido entre el 1º de enero y hasta el 31 de diciembre del respectivo año calendario o hasta que sean derogados por norma posterior, y por la otra, que mientras la norma esté vigente, a la Administración Judicial sólo le corresponde darle estricto y cabal cumplimiento, pues como autoridad administrativa, agente del Estado, garante del principio de legalidad, está sometida al imperio de la ley y obligada por ende a aplicar estrictamente el derecho vigente. d. Alegatos de conclusión de segunda instancia Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no intervino en el proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA7 e. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso8.
La Sala 7 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”. Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 8 Índice 5 de SAMAI- impedimento; índice 10 de SAMAI- en el que se aceptan e índice 15 de SAMAI- sobre el sorteo de Conjueces.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 7 de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. f. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho MARÍA STELLA BETANCOURT al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? Lo anterior, no sin antes establecer si se vulneró el principio de congruencia por parte del Tribunal de instancia al haberse pronunciado de fondo sobre la bonificación judicial, cuando la demanda y la fijación de litigio recaía sobre el reajuste de la prima especial del 30%. g. La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto. i. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 8 Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha9. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 199210.
Cinco años antes, el Consejo de 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016-00041- 02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 10 ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 9 Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”11.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 73000123331000201100621-02, sentencia del 4 de febrero de 2020.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 10 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 201812, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional13.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”14. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 14 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 11 jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. ii.
El caso concreto -Del principio de congruencia En el recurso de alzada la entidad demandada alega que la sentencia de primera instancia vulneró el principio de congruencia, pues la parte actora solicitó en las pretensiones de la demanda el reajuste de la prima especial del 30%, estipulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, tema frente al cual la entidad demandada se pronunció en la contestación de la demanda y fue fijado el litigio en la audiencia inicial; sin embargo, el a quo se pronunció de fondo en la sentencia impugnada respecto de la bonificación judicial, contemplada en el Decreto 383 de 2013.
Al respecto, se advierte que la congruencia constituye un límite al contenido de las decisiones judiciales, de manera que lo resuelto guarde identidad jurídica con las peticiones y excepciones propuestas por las partes en el marco del litigio, salvo que la ley otorgue facultades oficiosas al juez15. En punto de los supuestos que dan lugar a la incongruencia de la sentencia, se ha sostenido que esta se verifica cuando al demandado se le condena por cantidad superior a la pedida (“ultra petita”), o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma (“extra petita”), o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones (“minus petita”)16.
En la misma línea, el Consejo de Estado ha puntualizado que la alegación sobre el quebrantamiento del citado principio no admite el cuestionamiento a la valoración probatoria o a la actividad interpretativa desarrollada por el juez, así como tampoco permite calificar el acierto de la decisión censurada o examinar la posible configuración de errores in iudicando17. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), C.P. César Palomino Cortés;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-26-000-2019- 00001-00 (63.104), C.P. María Adriana Marín. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 3 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00580-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, entre muchas otras decisiones.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 12 Ahora bien, una de las garantías del debido proceso consiste en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de hecho, de manera que las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa; por ello, la conformidad entre la sentencia y la demanda en cuanto a las personas, el objeto y la causa, es ineludible exigencia de cumplimiento de principios sustanciales del juicio relativos a la igualdad, bilateralidad y equilibrio procesal, toda vez que la litis fija los límites de los poderes del juez.
Cuando se supera este marco de operatividad se produce el quebrantamiento del principio de congruencia. Sabido es, que el principio de congruencia de la sentencia debe ser respetado por los jueces, pues estos tienen que fallar según lo pedido y de acuerdo con lo probado. Argumento que se justifica en virtud de la conexidad existente entre el debido proceso, manifestado particularmente en el derecho de contradicción, y el ceñimiento de las decisiones judiciales a lo pedido y probado dentro del mismo.
De esta manera no se toma por asalto a ninguna de las partes. Al respecto, se advierte que la congruencia constituye un límite al contenido de las decisiones judiciales, de manera que lo resuelto guarde identidad jurídica con las peticiones y excepciones propuestas por las partes en el marco del litigio, salvo que la ley otorgue facultades oficiosas al juez18 Ahora bien, en el caso concreto se advierte que en el escrito de demanda, la actora solicitó en la pretensión cuarta lo siguiente: “ Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, a su vez se declare que la demandada debe reconocer a mi poderdante que desde el 1° de enero de 1993 y hasta la fecha, su salario ha estado y está compuesto de la siguiente manera: salario básico más la prima especial de servicios (equivalente al 30% del salario básico). es decir, el salario básico más el 30% del salario básico conforme con los fundamentos legales y jurisprudenciales que más abajo se indican.
(negrita fuera de texto). Igualmente, se advierte que en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y celebrada el 22 de octubre de 201919, con manifestación de aceptación de las partes, el a quo fijo el litigió, así: “De conformidad con Io expuesto, la CONTROVERSIA JURIDICA se determinar la legalidad de los actos administrativos demandados, para Io cual deberá establecerse si resulta procedente la reliquidación de las prestaciones salariales y 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), C.P. César Palomino Cortés;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-26-000-2019- 00001-00 (63.104), C.P. María Adriana Marín. 19 Folios 173-177 del expediente. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 13 sociales a favor de la actora con la inclusión de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como factor salarial, equivalente al 30% adicional al salario de los servidores beneficiarios de dicha prima; o si por el contrario se considera allí incluida”.
Así las cosas, se advierte que le asiste razón al recurrente al señalar que el tribunal de primera instancia vulneró el principio de congruencia, pues en el fallo recurrido se pronunció sobre la bonificación judicial dispuesta en el Decreto 383 de 2013, cuando la parte demandante había solicitado en el líbelo de la demanda el reconocimiento y pago de las demás diferencias que resultaren del pago de la prima especial del 30% contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como así mismo se determinó en la fijación de litigio en el desarrollo de la audiencia inicial.
Por lo tanto, encuentra la Sala que se deberá recovar el fallo impugnado y pronunciarse frente a las pretensiones de la demanda y su contestación, en aras de garantizar el debido proceso, el derecho de defensa de las partes y el principio de congruencia que rige a las providencias judiciales. -De lo probado en el proceso y del fondo del asunto Probado está en el expediente, respecto de la doctora MARÍA STELLA BETANCOURT: - Que se ha desempeñado en el cargo de juez de la República, así:20 -Juez civil municipal de Roldanillo, del 30 de marzo de 1990 al 31 de octubre de 1998. -Juez 3 civil municipal de Tuluá, del 09 de noviembre de 1998 al 18 de octubre de 2001. -Juez civil municipal de Roldanillo, del 19 de octubre de 2001 al 14 de marzo de 2002. - Juez 3 civil municipal de Tuluá, del 15 de marzo de 2002 al 06 de junio de 2007. -Juez 2 Laboral del Circuito de Buenaventura, del 07 de junio de 2007 al 15 de enero de 2009. -Juez 3 civil municipal, del 16 de enero de 2009 al 31 de marzo de 2010. -Juez 2 civil del circuito de Cartago, del 01 de abril de 2010 al 16 de enero de 2013. -Juez 3 civil municipal de Tuluá, del 17 de enero de 2013, sin que reporte retiro del servicio. 20 Ref.
Fl. 43 del expediente. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 14 - Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales21. - Que el día 20 de agosto de 2014, según se lee en el expediente22, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. - Resolución No. 2126 del 27 de agosto de 201423, por medio del cual se resolvió la petición de la demandante. - Mediante Resolución No. 2240 de 12 de septiembre de 2014, la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial del Calle del Cuaca resolvió el recurso de reposición, confirmando la anterior decisión24. - Por Resolución No. 4515 del 24 de julio de 2015, se resolvió el recurso de apelación, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial25.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, MARÍA STELLA BETANCOURT tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, MARÍA STELLA BETANCOURT tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, alegado por la parte demandante es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de 21 Folios 23 y s.s. del expediente, tal y como se desprende de los actos administrativos demandados. 22 Folios 17-22 del expediente. 23 Folios 23-24 del expediente. 24 Folios 38-39 del expediente. 25 Folios 41-54 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 15 septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 20 de agosto de 2011, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal, y hasta la fecha en que se desempeñe en el cargo de juez de la República, lo cual será aclarado en la parte resolutiva de la sentencia. Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 20 de agosto de 2014; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada.
Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 16 Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado26, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que la sentencia será adicionada en dicho sentido.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de prima especial desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia del 20 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cuaca- Sala de Conjueces que resolvió la demanda presentada por MARIA STELLA BETANCOURT en contra de la Nación – Rama 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2016; Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter;
Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005- 16. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 17 Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por vulnerar el principio de congruencia y en su lugar se dispone: SEGUNDO.- ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204- 2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación y en la Sentencia del 9 de abril de 2024, Expediente con Referencia: N° 11001 03 25 000 2019 00609 00 Número interno: 4735-2019 Demandante: NHORA ELENA PALOMINO QUINTERO de conformidad con lo expuesto en esta providencia. TERCERO.- DECLARAR LA NULIDAD Resolución No. 2126 del 27 de agosto de 2014, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali- Valle del Cauca, que resuelve no acceder a la petición de la demandante; la nulidad de la Resolución No. 2240 del 12 de septiembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición; y la nulidad de la Resolución No. 4515 del 24 de julio de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió el recurso de apelación que interpuso la actora.
CUARTO. - DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN de las acreencias anteriores al 20 de agosto de 2011, conforme a la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-2019 en concordancia con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el decreto 1848 de 1969 y conforme la parte motiva de este fallo, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por las razones expuestas en el presente proveído.
QUINTO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales al actor, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido a partir del 20 de agosto de 2011, y de ahí en adelante hasta que se desempeñe en el cargo de juez de la República, por prescripción trienal.
SEXTO. - ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, sin aplicar prescripción, en relación con dicha obligación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SÉPTIMO.- ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca).
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 1891-2023 Demandante: María Stella Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial 18 OCTAVO.- No condenar en costas. NOVENO.- ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
DÉCIMO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Firmado electrónicamente ORLANDO ENRIQUE RAMÍREZ DURÁN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA