Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Demandante: RODOLFO ANTONIO ARAGÓN BERMÚDEZ Demandado: EDINSON CAICEDO CEREZO - RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DEL PACÍFICO Temas: Estudio de admisión de la demanda y pronunciamiento frente a la medida cautelar de suspensión provisional solicitada AUTO QUE ADMITE LA DEMANDA Y RESUELVE MEDIDA CAUTELAR La Sala se pronuncia sobre la admisión de la demanda1 instaurada por el señor Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez, así como de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El ciudadano Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda con las siguientes pretensiones: 4.1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 005896 del 02 de marzo de 2026 “Por la cual se reemplaza al Rector y Representante Legal de la Universidad del Pacífico, en el marco de la vigilancia especial dispuesta en las Resoluciones 012594 del 03 de agosto de 2018 y 012719 del 02 de diciembre de 2019”, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. 4.2.
Se ordene al Consejo Superior de la Universidad del Pacífico, designar al rector encargado mientras culmine el proceso para la elección del Rector (a) en propiedad para el periodo 2026-2030, en pleno uso de sus potestades legales y estatutarias. 1.2. Hechos El Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia previstas en la Ley 1740 de 2014, expidió la Resolución 025443 del 21 de 1 Se presentó el 20 de abril de 2026.
Samai, índice 3. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 diciembre de 2023, a través de la cual dispuso reemplazar, hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, al señor Arlin Valverde Solís, rector y representante legal en propiedad de la Universidad del Pacífico.
El 30 de abril de 2025, expiró el periodo institucional de cuatro (4) años para el cual había sido elegido. Por medio de la Resolución 025615 del 23 de diciembre de 2023, la cartera designó a la señora Ruth Sánchez Perea como rectora, por el término de un (1) año, prorrogable por otro más. Luego, profirió la Resolución 025649 del 30 de diciembre de 2024, mediante la cual prorrogó dicha designación por el término de seis (6) meses.
Posteriormente, con la Resolución 013749 del 27 de junio de 2025, modificó la Resolución 025649 del 30 de diciembre de 2024, para extender la prórroga de la designación de Ruth Sánchez Perea, de seis (6) meses a un (1) año. Mediante la Resolución 019982 del 3 de octubre de 2025, el Ministerio de Educación Nacional dio por terminada la designación de Ruth Sánchez Perea y nombró a Edinson Caicedo Cerezo, como rector y representante legal de la Universidad del Pacífico, para que concluyera la reformulación del plan de mejoramiento y continuara avanzando en la superación de los hallazgos que dieron lugar a la imposición de las medidas preventivas y de vigilancia especial.
Frente a la anterior designación, primera que realizó el Ministerio de Educación Nacional en cabeza de Edinson Caicedo Cerezo, se presentó demanda de nulidad electoral, la cual cursa en la Sección Quinta del Consejo de Estado, con radicado 11001-03-28-000-2025-00209-002. El 31 de diciembre de 2025, culminó el periodo para el cual fue encargado Edinson Caicedo Cerezo.
A través de la Resolución Superior 007 del 29 de diciembre del 2025, el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico encargó de las funciones de rector y representante legal de la referida institución al señor Eliécer Cándelo Viáfara, quien venía desempeñándose como director académico, a partir del 1.° de enero de 2026. Con el Acuerdo Superior 234 del 11 de febrero de 2026, se estableció el cronograma electoral para la elección del rector de la mencionada universidad, para el periodo 2026-2030.
El demandado, Edinson Caicedo Cerezo, se inscribió como candidato para ocupar el cargo de rector en propiedad, periodo 2026-2030, como consta en el acta de cierre de inscripciones del proceso electoral, expedida el 27 de febrero de 2026. 2 MP Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mediante la Resolución 005896 del 2 de marzo de 2026 (acto acusado), el Ministerio de Educación Nacional reemplazó hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, al señor Eliécer Cándelo Viáfara y designó a Edinson Caicedo Cerezo como rector y representante legal de la Universidad del Pacífico, para que implemente las medidas u órdenes adoptadas por la referida cartera ministerial.
El 4 de marzo de 2026, el Comité Electoral de la institución educativa expidió el acta de verificación de cumplimiento de requisitos y publicación de listado de inscritos admitidos para efectos de participar dentro del proceso de elección al cargo de rector de la Universidad del Pacífico, periodo 2026-2030, dentro de los cuales se encuentra como aspirante el actual rector encargado Edinson Caicedo Cerezo.
A través del oficio 2026-EE-098662 del 16 de marzo de 2026, el subdirector de inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional conminó a los miembros del Consejo Superior de la Universidad del Pacífico para que dieran estricto cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 005896 del 2 de marzo de 2026 (acto acusado), garantizando la adopción de las actuaciones administrativas y de gobierno institucional necesarias para permitir el ejercicio efectivo de las funciones del rector designado.
En consecuencia, la cartera ministerial los instó a abstenerse de continuar con el cronograma establecido en el Acuerdo 234 del 11 de febrero de 2026, para elegir rector de la Universidad del Pacífico, período 2026-2030 y a adoptar los correctivos necesarios para suspender dicho proceso, hasta tanto se encuentre vigente la medida de vigilancia especial estipulada en la resolución acusada.
En cumplimiento de lo anterior, el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico expidió el Acuerdo Superior 237 del 27 de marzo de 2026, «[p]or medio del cual se suspende el cronograma electoral para la elección de Rector(a) de la Universidad del Pacífico para el periodo 2026-2030». 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora estimó que el acto acusado infringe los artículos 693 de la Constitución Política; 264 del Estatuto General de la Universidad del Pacífico; 25 3 Artículo 69.
Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior. 4 Artículo 26. En caso de ausencia absoluta o temporal del Rector y hasta tanto se produzca la designación de quien lo reemplace, el Vicerrector Académico desempeñará las funciones de Rector. En caso de ausencia absoluta el Consejo Superior deberá designar un nuevo Rector en un plazo que no exceda de noventa días. 5 Artículo 2.
Principios Rectores. Las autoridades electorales de la Universidad, en la interpretación y aplicación de las normas, tendrán en cuenta los principios orientadores estipulados en la Ley 489 de 1998, entre otros: Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (numerales 1 y 6), 116 (parágrafo 3), 127 y 688 del Acuerdo 070 del 25 de noviembre de 2019 (Reglamento Electoral).
Además, invocó una decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso con radicado 11001-03-28- 000-2025-00034-009. Con fundamento en lo anterior, planteó los siguientes cargos de nulidad: 1.3.1. infracción de las normas en que debía fundarse Sostuvo que el acto acusado vulneró el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 superior, comoquiera que el Ministerio de Educación Nacional «utilizando artificiosamente» la Ley 1740 de 201410 y «aprovechándose» de los vacíos de esa norma, «viene designando encargados en las funciones de rector pese a existir una categórica potestad en cabeza del Consejo Superior Universitario», para los eventos en que se configure una falta absoluta o temporal, como ocurre en el presente caso, máxime cuando el periodo institucional del anterior rector en propiedad se venció desde el mes de abril de 2025.
Ello, conforme a lo establecido en el artículo 26 del Estatuto General de la Universidad del Pacífico. En punto de la competencia exclusiva del Consejo Superior Universitario para designar rector en encargo, citó apartes de una decisión proferida por esta 1. Principio de Imparcialidad. Todos los funcionarios que participen en el desarrollo de un proceso electoral actuarán con plena responsabilidad y garantizarán su imparcialidad en todas las actuaciones que se realicen en el curso del mismo.
Este principio constituye la norma de conducta a la cual deberán ceñirse rigurosamente todas las personas encargadas de cumplir la función electoral en la Universidad del Pacífico. (…) 6. Principio de la Transparencia. Los miembros de la comunidad universitaria deberán abstenerse de participar en cualquier proceso decisorio donde se puedan establecer conflictos de intereses, se comprometa su criterio o dar ocasión de duda sobre su imparcialidad y conducta ética o cualquier persona razonablemente objetiva. 6 Artículo 11.
Requisitos para ser Rector(a). Para ser rector(a) de la Universidad del Pacífico, se deberán reunir y acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos y calidades: (…)
PARÁGRAFO 3. El rector en ejercicio y quien aspire a ser rector de la Universidad del Pacífico y ejerza funciones de dirección, administración y gobierno, así como los representantes ante el Consejo Superior o Académico, directivos académicos-administrativos o, directivos administrativos, entre otros, de la Universidad del Pacífico deberán separarse de su cargo noventa (90) días calendario antes del vencimiento legal del periodo del Rector.
El Consejo Superior designará el reemplazo del rector (a) para estos fines. 7 Artículo 12. Garantía de la función pública del cargo de rector. Para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia debe observarse en el aspirante a rector que en el desempeño del cargo al que aspira, ejercerá los derechos y cumplirá los deberes, respetando las prohibiciones, sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés, establecidos en la Constitución Política y en la Leyes. 8 Artículo 68.
Imparcialidad administrativa. Quien ejerza funciones de dirección, gobierno y administrativas en la institución, no podrán intervenir a favor de aspirante alguno con el ánimo de obtener tener ventaja o preferencia sobre los demás candidatos. Su intervención constituirá causal de mala conducta, de conformidad con lo establecido en el Código Único Disciplinario. 9 MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 corporación11 en el medio de control de nulidad electoral formulado contra la designación del rector de la Universidad Tecnológica del Chocó, Diego Luis Córdoba (UTCH), en el marco de las medidas de vigilancia especial del Ministerio de Educación Nacional, en la cual se determinó lo siguiente: ¿El Ministerio de Educación Nacional tenía competencia para designar a Luis Alfredo Giraldo Álvarez como rector y representante legal de la Universidad Tecnológica del Chocó – Diego Luis Córdoba? 61.
En el escenario descrito, no resulta suficiente con la demostración de que estas circunstancias se acreditaron durante la rectoría ejercida por (…), pues se insiste, este ya no ocupaba dicho cargo y porque, en todo caso, estas conductas solo pueden derivar del resorte exclusivo del funcionario renuente, que para la fecha en que se adopte la medida de sustitución esté en ejercicio del cargo o de las funciones rectorales.
(Negrilla propia). Mencionó que con la expedición del acto acusado se desconocieron normas estatutarias previstas en el Acuerdo 070 de 2019, que establecen que: i) el rector en ejercicio y quien aspire a serlo y ejerza funciones de dirección, administración y gobierno deberán separarse de su cargo noventa (90) días calendario antes del vencimiento legal del periodo del rector (artículo 11, parágrafo 3); ii) el candidato estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés señalados en la Constitución y en la ley (artículo 12) y iii) quien ejerza funciones de dirección en la institución «no podrá intervenir a favor de aspirante alguno con el ánimo de obtener tener ventaja o preferencia» (artículo 68).
Explicó que dichos preceptos establecen una prohibición temporal y expresa para un sujeto especifico, precisamente para evitar que quien se encuentre simultáneamente activo en la carrera por la rectoría en propiedad, sea el mismo funcionario que tiene la investidura de rector de la institución, debido a que ello puede desequilibrar la balanza en su favor y generar desventaja para sus competidores, utilizando en beneficio propio los privilegios que le otorga su calidad de nominador y ordenador del gasto, entre otras prerrogativas.
Asimismo, advirtió que, con el acto de designación acusado y el ejercicio paralelo del cargo por parte del demandado, se están inobservando los principios rectores que orientan y gobiernan los procesos electorales al interior de la institución educativa, establecidos en los numerales 1 (imparcialidad) y 6 (transparencia) del artículo 2 del Acuerdo 070 de 2019 (Estatuto Electoral de la Universidad del Pacífico). 11 MP Pedro Pablo Vanegas Gil, Rad. 11001-03-28-000-2025-00034-00.
Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.3.2. Desviación de poder Adujo que el Ministerio de Educación Nacional al expedir la resolución acusada, actuó con notoria desviación de poder, pues, ningún reparo le mereció saber que el destinatario de la «encargatura» se encontraba paralelamente inscrito como candidato a la rectoría en propiedad, lo cual inexorable y abruptamente cambia las reglas de juego.
Manifestó que lo más grave es que en lugar de prevenirle al demandado para que inmediatamente se retirase del certamen electoral, antes de sacar a la vida jurídica la Resolución acusada 005896 del 2 de marzo de 2026, en una actitud deliberadamente calculada para tratar de subsanar el craso error cometido con la expedición de un acto viciado, avanzó presuroso en su cometido, ejerciendo presión sobre el Consejo Superior Universitario «a través de su apéndice, la Subdirección de Inspección y Vigilancia», para que dicho colectivo superior suspendiera con total inmediatez, como en efecto lo hizo, el cronograma electoral.
A juicio del actor, la suspensión del certamen tampoco desnaturaliza la incompatibilidad sobreviniente y/o el conflicto de intereses en el cual se encuentra inmerso el demandado, en atención a que no obra en el plenario su renuncia irrevocable a la participación como candidato en el prenombrado proceso de elección de rector en propiedad de la Universidad del Pacífico, para el periodo 2026- 2030. 1.4.
La solicitud de suspensión provisional El accionante, en escrito separado de la demanda, solicitó como medida cautelar decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, la cual tiene como fundamento los mismos argumentos expuestos en el concepto de la violación del escrito inicial. 1.5. Traslado de la medida cautelar Por auto del 27 de abril de 202612, se ordenó correr traslado al demandado, al ministro de Educación Nacional y a la agente del Ministerio Público, por el término común de cinco (5) días, plazo durante el cual se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Edinson Caicedo Cerezo (demandado)13 En esta etapa procesal, guardó silencio. 12 Samai, índice 5. 13 Samai, índice 11. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.5.2.
Ministerio de Educación Nacional14 La cartera ministerial no intervino en esta oportunidad. 1.5.3. Ministerio Público15 La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, teniendo como fundamento lo siguiente: Indicó que la autonomía universitaria no es absoluta y esta encuentra ciertas limitantes, siendo una de ellas, el caso excepcional de las facultades otorgadas al Ministerio de Educación Nacional, para que en el marco de medidas preventivas y de vigilancia especial, pueda remplazar y designar de forma temporal a un representante legal que torpedee las medidas a implementar, como ocurrió en el presente asunto.
Adujo que no se advierte preliminarmente que la cartera hubiese designado a un rector más allá de sus atribuciones, en tanto, no se trata de una perpetuación de nombramientos, pues lo que realizó fue un reemplazo de quien fuese nombrado en encargo por el Consejo Superior Universitario, ante la falta absoluta de uno que estuviera en propiedad, en ejercicio de las atribuciones consagradas en el artículo 26 del Estatuto Universitario.
En lo que tiene que ver con los cargos de desviación de poder y trasgresión de norma estatutaria, bajo el entendido de que la designación del accionado tenía como finalidad que quedara en una situación más favorable frente a los demás aspirantes en el proceso electoral del rector para el periodo 2026-2030, manifestó que, en esta etapa procesal, dichos argumentos no tienen sustento probatorio.
Lo anterior, en atención a que el debate que hoy se cierne, es si con la designación atacada se incurre en alguna causal de nulidad, mas no si en virtud de ella se adelantarían presuntos comportamientos irregulares dentro de un proceso electoral en el que está participando el hoy accionado. Por lo tanto, evidencia que en esta etapa procesal se hubiera incurrido en desviación de poder o en infracción de norma estatutaria, pues no se cuentan con elementos probatorios que permitan inferir que la designación del Ministerio de Educación Nacional buscó favorecer la aspiración del accionado al cargo de rector de la Universidad del Pacífico, período 2026-2030. 14 Samai, índice 11. 15 Samai, índice 14.
Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la medida cautelar de suspensión provisional del acto de designación de Edinson Caicedo Cerezo como rector de la Universidad del Pacifico, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 12516 numeral 2.º literal f), 14917 numeral 5.° y 27718 inciso final de la Ley 1437 de 2011 y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 – Reglamento del Consejo de Estado. 2.2.
Estudio sobre la admisión de la demanda En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 164 y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la demanda se ajusta a las exigencias allí establecidas, comoquiera que: (i) se designaron las partes debidamente;
(ii) se expresó con precisión y claridad lo pretendido; (iii) se determinaron los hechos y omisiones que sustentan las pretensiones; (iv) se explicaron los fundamentos de derecho y el concepto de la violación; (v) se aportaron las documentales en poder de la parte actora y se solicitó el decreto de varios medios probatorios; (vi) se indicó el lugar y dirección de notificaciones de las partes, (vii) se acompañó la demanda con los anexos correspondientes y, (viii) se presentó dentro del término de caducidad. 2.3.
La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el 16 «Artículo 125.
De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;
(…)». 17 «Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 5.
De la nulidad de los actos de nombramiento de los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional». 18 En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección (…).
Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo se contempló, en el artículo 3.º19, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio se le proteja desde el inicio del trámite, a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) Al respecto, esta corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva.
Sobre el particular, esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201920, indicó lo siguiente: 19 «Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…)». 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Rocío Araujo Oñate, Rad. 05001-23-33-000-2019-02852-01. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 30.
Al respecto, la doctrina ha destacado21 que con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
Acorde con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem22.
Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse.
De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231 del CPACA, aplicable a este trámite especial por remisión del artículo 296 ibidem.
Lo anterior, en tanto el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, norma especial para este tipo de procesos, establece que la solicitud debe estar contenida en el mismo escrito de demanda y resolverse en el auto admisorio, por lo que, resulta apenas razonable y acorde con la tutela judicial efectiva, que su decreto bien pueda 21 BENAVIDES José Luis.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, auto del 29 de enero de 2014, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 fundarse en los argumentos invocados tanto en el libelo inicial como en el escrito contentivo de la petición cautelar23. 2.4.
Caso concreto La Sala analizará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de nombramiento del señor Edinson Caicedo Cerezo como rector de la Universidad del Pacifico, quien, a juicio del actor, fue designado por el Ministerio de Educación Nacional, en el marco de la vigilancia especial que en la actualidad recae sobre ese ente de educación superior, con infracción de las normas en que debería fundarse y con desviación de poder.
En este orden, se impone decidir si, de conformidad con los argumentos expuestos hasta esta etapa del proceso y frente a las pruebas que fueron aportadas con la demanda, se cuenta con los elementos necesarios y suficientes para acceder a lo pedido, precisando que, en punto de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, es suficiente acreditar la infracción normativa, sin que sea necesario demostrar lo referido al periculum in mora, al ser una exigencia propia de otras medidas cautelares, como lo ha señalado la Sala en decisiones recientes24. 2.4.1.
Infracción de las normas en que debía fundarse Como viene de explicarse, el actor estima que el Ministerio de Educación Nacional desconoció la autonomía universitaria que garantiza la Constitución Política en su artículo 69, comoquiera que «viene designando encargados en las funciones de rector», so pretexto de las atribuciones que detenta con ocasión de la medida de vigilancia prevista en la Ley 1740 de 2014, pese a que dicha facultad recae en el Consejo Superior Universitario, al vencimiento del periodo del rector en propiedad.
Pues bien, de las consideraciones del acto acusado se desprende que, mediante la Resolución 07361 del 25 de mayo de 2015, el Ministerio de Educación Nacional impuso medidas preventivas a la Universidad del Pacífico, consistentes en la elaboración e implementación de un plan de mejoramiento y el establecimiento de condiciones administrativas, financieras y académicas encaminadas a superar las situaciones de irregularidad detectadas.
Luego, la cartera expidió la Resolución 012594 del 3 de agosto de 2018, a través de la cual dispuso la medida de vigilancia especial consistente en designar a un 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Rad. 17001-23-33-000-2019-00551-01. 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 12 de marzo del 2026. Radicación 11001-03-28-000-2026-00013-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Auto del 16 de abril del 2026. Radicación 68001-23-33-000-2025-00573-01. M.P. Gloria María Gómez Montoya. Auto del 7 de mayo del 2026. Radicación 11001-03-28-000-2026-00109-00. M.P. Gloria María Gómez Montoya.
Es de resaltar que esta postura fue expuesta por la Sala en el auto del 6 de octubre del 2022, radicación 11001-03-28-000-2022-00159- 00, M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 inspector in situ y, por medio de la Resolución 012719 del 2 de diciembre de 2019, adoptó una medida adicional de constitución de una fiducia, para el manejo de los recursos y rentas institucionales.
Con la demanda, el accionante allegó copia de la Resolución 025443 del 21 de diciembre de 2023, por medio de la cual el ministerio reemplazó al señor Arlin Valverde Solís, rector en propiedad de la Universidad del Pacífico, a quien se le venció el periodo institucional de cuatro (4) años, para el que había sido elegido, el 30 de abril de 2025.
En línea con lo anterior, la referida entidad designó a Ruth Sánchez Perea como rectora de la referida institución educativa. Ello, a través de las Resoluciones 025615 del 23 de diciembre de 2023 (por 1 año), 025649 del 30 de diciembre de 2024 (por 6 meses) y 013749 del 27 de junio de 2025 (modificó el término de la anterior decisión de 6 meses a 1 año).
Posteriormente, expidió la Resolución 019982 del 3 de octubre de 2025, con la cual dio por terminada la designación de Ruth Sánchez Perea y nombró a Edinson Caicedo Cerezo, como rector de la Universidad del Pacífico. Dicho acto fue demandado por el hoy accionante, vía nulidad electoral, ante el Consejo de Estado, Sección Quinta, radicado 11001-03-28-000-2025-00209-0025.
Ante el vencimiento del plazo por el que se había designado a Edinson Caicedo Cerezo (31 de diciembre de 2025), el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico emitió la Resolución Superior 007 del 29 de diciembre de 2025, mediante la cual encargó de las funciones de rector al señor Eliécer Cándelo Viáfara, quien venía desempeñándose como director académico, a partir del 1.° de enero de 2026.
Acto seguido, el órgano de dirección estableció el cronograma para la elección del rector de la Universidad del Pacífico, para el periodo 2026-2030, a través del Acuerdo Superior 234 del 11 de febrero de 2026. Encontrándose en curso el certamen electoral para designar al rector en propiedad, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 005896 del 2 de marzo de 2026 (acto acusado), a través de la cual dispuso el reemplazo, hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, del señor Eliécer Cándelo Viáfara y, en su lugar, designó a Edinson Caicedo Cerezo como rector de la referida institución, para que implementara las medidas y órdenes adoptadas por la cartera.
Ello, con fundamento en que el rector interino, al parecer, i) ha incumplido órdenes y medidas administrativas impartidas por el Ministerio de Educación Nacional, en 25 MP Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 particular aquellas relacionadas con la ejecución del plan de mejoramiento, ii) ha dificultado y obstaculizado la implementación de las medidas adoptadas en el marco de la vigilancia especial, especialmente las relacionadas con el seguimiento y control de la medida de fiducia, iii) ha impedido u obstaculizado la ejecución de la medida de inspección in situ, afectando el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia a cargo del Ministerio de Educación Nacional y iv) ha incurrido en presuntas conductas orientadas al ocultamiento o alteración de información relevante para el seguimiento de la medida de vigilancia especial26.
Con posterioridad, la cartera de educación profirió el oficio 2026-EE-098662 del 16 de marzo de 2026, mediante el cual conminó a los miembros del Consejo Superior de la Universidad del Pacífico, a abstenerse de continuar con el cronograma fijado en el Acuerdo 234 del 11 de febrero de 2026, para elegir rector (período 2026-2030) y, en consecuencia, que adoptaran los correctivos necesarios para suspender dicho proceso.
En cumplimiento de lo anterior, el órgano de dirección expidió el Acuerdo Superior 237 del 27 de marzo de 2026, a través del cual suspendió el cronograma para la elección de rector en propiedad de la multicitada institución educativa. Con este panorama, la sala estima que, si bien es cierto, conforme al artículo 26 del Estatuto General27 el Consejo Superior Universitario tiene la competencia para designar al vicerrector académico mientras se elige al representante legal de la institución para suplir la vacancia definitiva por vencimiento del periodo, también lo es que, el acto acusado da cuenta de unas razones que aducen que, presuntamente, el señor Eliécer Cándelo Viáfara ha incumplido, impedido y dificultado la implementación de las medidas y órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial.
En ese orden, es necesario que se despliegue una actividad probatoria para determinar si la competencia ejercida por la cartera de educación es arbitraria o desproporcionada o si se inscribe en el marco de las medidas de vigilancia especial de que trata el artículo 13.4 de la Ley 1740 de 2014, que también atribuye al Ministerio de Educación Nacional la facultad de reemplazar al representante legal de la Universidad del Pacífico. 2.4.2.
Desviación de poder Finalmente, en cuanto a la desviación de poder por la presunta incompatibilidad del demandado por encontrarse simultáneamente activo en la carrera por la rectoría en 26 Folios 28 y 29 de la Resolución 005896 del 2 de marzo de 2026. 27 Artículo 26. En caso de ausencia absoluta o temporal del Rector y hasta tanto se produzca la designación de quien lo reemplace, el Vicerrector Académico desempeñará las funciones de Rector.
En caso de ausencia absoluta el Consejo Superior deberá designar un nuevo Rector en un plazo que no exceda de noventa días. Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 propiedad, la Sección Quinta precisa que, aunque se cuenta con algunos medios probatorios que demuestran que el señor Edinson Caicedo Cerezo se inscribió para participar en el proceso de elección del rector de la Universidad del Pacífico para el periodo institucional 2026-2030 y fue admitido, se hace necesario surtir todas las etapas procesales, para definir en la sentencia este aspecto.
En consecuencia, considera la Sala que deberá continuarse con el curso del proceso, permitir el ejercicio del derecho de contradicción y recaudar mayor material probatorio para determinar la configuración o no de las causales de nulidad invocadas por el demandante, esto es, infracción de las normas en que debía fundarse y desviación de poder.
Sobre estas consideraciones, se negará la suspensión provisional solicitada por la parte actora, precisando que el análisis aquí efectuado no constituye prejuzgamiento, según lo establecido en el artículo 229 del CPACA. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por el señor Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez tendiente a obtener la nulidad del acto de designación de Edinson Caicedo Cerezo, como rector de la Universidad del Pacífico, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. En consecuencia, se dispone: 1.
Notificar personalmente al señor Edinson Caicedo Cerezo, en la forma prevista en el numeral 1.º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica suministrada por la parte actora. En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1.° del artículo 277 del CPACA. 2.
Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en el artículo 197 y 277 (numerales 2 y 3) del CPACA, a los siguientes sujetos procesales: a) Al ministro de Educación Nacional b) Al Ministerio Público 3. Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4.° del artículo 277 del CPACA.
Demandante: Rodolfo Antonio Aragón Bermúdez Demandado: Edinson Caicedo Cerezo Rad.: 11001-03-28-000-2026-00099-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel..: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 4. Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2.º del artículo 205 ibidem. 5.
Advertir a la autoridad vinculada que durante el término señalado en el numeral anterior, deberá allegar de forma íntegra los documentos donde consten los antecedentes del acto acusado, que se encuentren en su poder, y que el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto (art. 175 parágrafo 1.° del CPACA). 6.
Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso por medio de la página web de esta corporación, como lo ordena el numeral 5º del artículo 277 del CPACA. 7. Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
SEGUNDO: NEGAR el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 005896 del 2 de marzo de 2026, proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx